刘澎
改革开放三十年来，中国取得了世人瞩目的成就。但各个领域的改革进程并不平衡。在宗教工作领域中，由于种种原因，改革的进程相对滞后，许多旧问题尚未得到妥善解决，随着社会的转型与全球化的发展，又出现了不少新问题。就全国而言，宗教信仰者的人数越来越多、宗教的影响越来越大，政府在宗教管理方面的投入与产出比例严重失调，宗教方面的各种问题日益凸显，却是不争的事实。宗教内外不同层次、不同性质、错综复杂的矛盾与问题经过长期累积，已经演变成了党和国家必须面对、无法回避的挑战。尽管近年来国家一再加大对宗教管理的投入，但现有宗教管理体制低效、僵化、无力应对宗教方面问题的被动状况，一直未能得到根本改变。在少数民族地区，宗教因素往往又与民族问题和政治、社会、经济、文化问题交织在一起，使本来就比较复杂的问题变得更加复杂。例如2008年的拉萨“3·14”事件、2009年的乌鲁木齐“7·5”事件，尽管主要不是宗教问题，但宗教作为一个因素，在这些事件中无疑起着巨大作用。宗教，作为我国现阶段社会中有着广泛群众基础的一种客观存在，在可预见的未来，其作用只会日趋重要，因此，为了国家的安全、民族的团结和社会的稳定，我们非常需要把宗教作为转型时期的一个重要的社会问题，从战略上予以考虑，拿出一套新的、具有可操作性的根本解决办法。
一、 定性与定位是解决中国宗教问题的基础
处理任何问题，首先要搞清楚问题的性质。宗教在我国社会中究竟应该处于何种地位、宗教问题在我国究竟属于何种问题，这是研究宗教与宗教问题必须回答的首要问题。这个问题的实质其实是如何看待宗教及其功能、作用的问题。
中国是以马克思主义理论为指导的社会主义国家，宗教和宗教组织在中国社会的地位、作用与马克思主义宗教观有着密切的关系。长期以来，许多人对如何科学、全面地理解马克思主义的宗教观，如何看待宗教，看待现阶段宗教在中国社会中的功能与作用，并不完全清楚，甚至完全不清楚。
按照马克思主义宗教观的传统解释，宗教是社会主义社会中的消极因素，宗教在社会中的作用不是中性的，当然更不可能是积极的。宗教之所以至今在我国仍然被认为是一个高度“敏感”的、具有浓厚政治色彩的问题，许多人一提宗教就紧张、就害怕、就联想到“敌情”，原因就在于人们对宗教的基本看法还囿于传统意识形态的影响，在认识上、观念上没有走出把宗教定性为社会消极因素的误区；宗教问题被严重地泛政治化，因而在涉及宗教问题时，人们总感到有某种风险，总是倾向于一种防范、限制的心理。这样当然不可能对宗教内部、宗教与社会、宗教与国家之间的关系与问题做出科学的定位。
那么，我们应该如何看待宗教及其作用呢？对此，国内学术界目前并无一个标准说法。即使对专门从事宗教研究的人来说，如何定义宗教及其功能也是一个非常复杂的问题。宗教既可以被视为一种个人的信仰与精神追求，也可以被看成为一个民族的信仰体系和精神支柱；既可以被看成是一个复杂的文化系统，负载着一个社会的伦理道德和价值追求，也可以被看成是一种政治力量和组织体系。此外，宗教还具有强大的超越时代的价值整合功能，在转型时期的社会，这种功能尤其重要。近年来国内已有学者开始改变对宗教的传统看法，认为宗教是一种社会文化现象，一种价值取向，一种认识人生和世界的方式；宗教的功能与作用十分复杂，可以从多角度多层面解读，不能仅仅用无神或有神的观点来看待宗教、看待宗教功能；不能仅仅看到宗教的消极作用而不承认宗教功能的多样性、复杂性和在不同条件、环境下的可变性。还有学者试图重新对马克思主义的宗教功能观进行诠释，以肯定宗教在构建和谐社会中的积极作用。其实，现实生活中的无数事实早已证明，任何对宗教功能非黑即白的简单定义都是不准确、不明智的。特别是对于执政者来说，对宗教的性质、功能与作用，如果存在着认识上的偏差，在处理宗教问题时就可能会出现重大失误，导致严重的政治后果甚至引发暴力冲突，乃至战争。
就中国的具体情况而言，如果国家将宗教视为一种消极的社会因素，不承认宗教具有促进社会和谐与发展的功能，国家与宗教组织的和谐关系也就无从谈起。因此，要解决中国的宗教问题，发挥宗教在构建和谐社会、促进社会发展中的积极作用，就必须与时俱进地发展马克思主义宗教观，全面客观地看待宗教和宗教功能，在指导思想上解决好国家对宗教的定位问题。对此，胡锦涛在中共十七大报告中明确提出，要“发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”；
然而，由于缺乏对宗教问题的相应的制度安排与配套政策，加之传统意识形态的惯性作用，政府管理部门在实际工作中仍然存在着如何看待宗教，如何对其定性、定位的问题。例如，宗教问题应该看成是信仰问题还是政治问题？群众的信仰选择应该是公民权利问题还是意识形态问题？宗教信仰者的宗教实践（活动）应该是文化问题还是公共安全问题？宗教内外的各种矛盾是世界各国各民族社会中共有的普遍问题还是中国才有的特殊问题？宗教问题的性质主要是敌我矛盾还是人民内部矛盾？宗教发展迅速的原因主要是内因还是外因？是社会、经济、文化问题还是政治问题？宗教问题在中国是个别地区、个别人的问题还是具有普遍性的群众问题？等等。对于这些问题，各方认识很不一致，如何处理上述问题又直接导致我国宗教存在的面貌及其影响社会的方式。需要说明的是，上述这些问题在实际生活中的表现形态与相互关系极为复杂、有时甚至是相互交错、兼而有之。因此对于每一个问题都需要具体问题具体分析，很难简单地从概念出发，一概而论。但如果对宗教的根本认识缺乏科学的态度，就会在实际工作上表现为宁“左”勿右，习惯性地将宗教作为社会消极因素对待，而不是像列宁所说的那样，把宗教看成是公民个人的选择，把宗教组织定位为“完全自由的、与政权无关的志同道合的公民联合会”。
回顾中国过去六十年的历史，如果我们从建国开始就能对宗教的性质、作用、功能有一个科学、客观的认识，一个合乎实际的定性、定位，宗教在中国的存在就会是一种完全不同的样子了。总之，对宗教的认识问题不解决，其他一切问题都无从谈起。解决中国的宗教问题，必须从转变认识开始。一些学者认识到如果宗教在中国社会中至今仍然是一个“敏感问题”，执政党要“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”，就是一句空话。为此，他们大声疾呼要为宗教“脱敏”。笔者认为，为宗教“脱敏”的最好办法就是重新对宗教进行定性，除去附加在宗教身上的太多的政治色彩，同时提出一套相应的可操作的配套政策，把对宗教的正确认识落实到政策层面、管理层面。至于对宗教本质与理念的认识，即有神与无神的问题，应将其看成哲学问题，而不是政治问题。只有从思想认识上解决了怎么看待宗教的问题，处理中国的宗教问题才能有一个理性的前提与基础。
二、 政教关系是中国宗教问题的核心
解决了对宗教的定位，仅仅提供了解决宗教问题的基础，真正需要面对的是宗教方面如何理顺关系的问题。宗教作为一种社会存在，与社会中的其他因素必然要发生各种各样的关系。例如，宗教内部、宗教与非宗教、宗教与社会、宗教与国家的关系等等。这些关系是整个社会结构的一部分，其中最重要的是国家与宗教组织的关系，即所谓的“政教关系”。政教关系之所以重要，是因为它是影响和决定宗教方面其他关系的根本因素。对于一个国家来说，政教关系如何，不仅关系到宗教在该国存在的方式及其作用，而且关系到社会的稳定与发展，关系到所有宗教信仰者与非宗教信仰者的利益。作为社会公共利益的管理者，任何时代，任何国家的政府在考虑社会稳定与发展的长远战略时，都不能不考虑宗教与国家的关系。宗教与国家的关系理顺了，双方关系和谐了，宗教可以作为积极因素发挥作用，促进社会经济的发展，促进社会的和谐，反之，则可能导致灾难性的后果。对今天的中国来说，宗教方面的问题，不论如何复杂，说到底，都是政教关系问题直接、间接的反映。因此，解决中国宗教问题，必须紧紧抓住政教关系这个关键。
世界各国的政教关系形形色色，但主要的模式不外乎四种：政教合一型（政教一体）、政教分离型（政教二元）、国教型（宗教高于世俗政权）、国家控制宗教型（世俗政权高于宗教）。由于各国历史、文化、社会与政治制度的不同，不同国家采用了不同的政教关系模式。我国现行的宗教管理体制是由政府设立宗教事务管理机构对宗教事务进行管理，同时通过政府认可的宗教团体对宗教界人士、宗教活动场所和宗教活动进行控制。对社会中涉及宗教的问题，主要是由宗教事务管理部门通过行政手段解决。宗教信仰者在政府认可的宗教团体指导下进行活动。这种体制是仿照前苏联宗教管理的模式于二十世纪五十年代确立的，其目的主要在于确保国家对宗教的控制，属于典型的“国家控制宗教型”。在这种政教关系模式下，政府与宗教组织不是相互独立、相互平等的二元主体，不是相互分离的关系，而是管理与被管理的关系。政府宗教管理部门不仅对宗教团体的政治方向，而且对宗教团体内部的人事安排、财务、宗教活动、神职人员教育、外事往来、教徒发展等各个方面均予以监督指导。宗教团体的生存、发展也被纳入国家总体计划的一部分，宗教方面的一切成败得失兴衰荣辱供给需求都与各级政府及其管理部门的工作与利益密切相连；宗教团体听命于政府，政府保证宗教团体的政治地位与生存需要，二者犹如过去大家熟悉的国营企业与政府经济管理部门的关系。这种带有浓厚计划经济色彩的宗教管理模式，是二十世纪五、六十年代特定历史条件下的时代产物。
改革开放三十年后的今天，中国顺利地实现了由计划经济到市场经济的转型，整个社会的经济基础与社会结构发生了实质性的巨大变化，经济领域内传统的政企不分，国家依靠行政手段管理经济的计划经济模式早已不复存在。然而，在宗教领域内，上个世纪五十年代确立的“国家控制宗教型”的宗教行政管理体制一以贯之，并未改变。现有管理体制的特点仍然立足于对宗教的行政控制（即所谓“政主教从”），政教不分、国家通过管理体制扶持某种宗教或教派、打压另外的宗教或教派，将宗教政治化、工具化、附属化的色彩十分明显。
那么，这样一种宗教管理模式是否符合马克思主义宗教观的基本原则呢？列宁曾经明确说过：“国家不应当同宗教发生关系，宗教团体不应当同国家政权发生联系”，“决不应当把国家的钱补贴给国家教会，决不应当把国家的钱补贴给教会团体和宗教团体，这些团体应当是完全自由的、与政权无关的志同道合的公民联合会。……教会与国家完全分离，这就是社会主义无产阶级向现代国家和现代教会提出的要求。”显然，从政教分离的角度看，“国家控制宗教型”的政教关系模式并没有马克思主义的理论依据。
在实践上，现有宗教管理体制是否能很好地适应今天宗教方面面临的复杂形势，处理好党和政府与宗教信仰者之间的关系，有效地解决宗教方面的问题？从现实结果看，现有政教关系的模式与宗教管理体制基本上不能适应今天社会发展的需要，其实际效果与有效性令人失望。究其原因，就在于过于强烈的政治功利目标与官僚化的行政管理模式，破坏了政教双方相互尊重合作的互信基础，政府对宗教的行政管制导致了信教群众的逆反心理，最终使管制流于形式，丧失了群众的支持。
长期以来，由于政府宗教管理部门对宗教组织在人事、财务、教务上的操纵控制，使各级宗教团体日益政治化、官僚化、机关化，严重脱离信教群众，几乎变成了政府机关的附属与延伸，大大降低了宗教团体的“神圣性”（宗教性）。信教群众的不满与失望最终加剧了宗教内部的离心与分裂倾向、刺激了宗教在管制体系外的发展。六十年来，无论政府管理部门的动机如何，依靠行政手段管理宗教的结果基本上是促进了宗教在全社会的发展（各教都在发展，其中尤以基督教、佛教为甚，其次是各种民间宗教、民间信仰）；加剧了宗教内部的分裂（基督教中未被政府认可的家庭教会正逐步由秘密转为公开，由农村转入城市，成为在数量上、质量上都可与三自教会抗衡的力量），加大了民族地区宗教信徒与政府的对立（新疆部分地区伊斯兰教教徒、藏区部分地区藏传佛教徒），助长了某些基层宗教场所过度追求金钱的商业化倾向与内部管理的混乱（如部分佛教寺庙内部的失序与腐败）。
另一方面，为了维持现行宗教管理体制，国家不得不持续不断地动用巨额资源，投入到与所谓“非法宗教势力”的长期斗争中而不能自拔。斗争的结果除了有利于维持宗教管理部门的存在之外，对体制外宗教势力根本无法起到遏制效果。更严重的是，这场旷日持久的“斗争”缺乏群众基础与社会认可，从未得到过教内教外广大群众与社会舆论在正当性方面的强力支持。政府在宗教领域内既当“裁判员”、“教练员”，又当“运动员”，这种政府角色的错位和行政权力的滥用与信用的过度透支，使政府逐渐失去了自己作为超然于宗教之上的社会公共利益调节者的中立地位，失去了手中原有的在整体上影响中国宗教发展的主导权。在政教双方的力量对比上，表面上宗教方面非常弱小，是应对政府管理的守方，但其后面却有人数庞大的信教群众，随时可以发动“防守反攻”；政府方面虽然掌握着各种资源，表面是非常强大，实际却处于被动反应的地位，尽管游戏仍在继续，但政府通过行政手段强行控制宗教的成本越来越高。
上述中国政教关系的模式中，有一点应该特别说明的是，中国的政教关系中，代表“宗教团体”的一方实际有两个完全独立的实体。一个是得到政府承认并受政府控制的“爱国宗教组织”，另一个是未得到政府承认的宗教团体。这就形成了中国政教关系 “两方三者”的特点，也可以说是宗教领域中的中国特色。由于这个特色，中国政府对宗教团体不得不分别实行两种不同的政策。对于未得到政府承认的宗教团体，政府动用了各种资源、各种手段，从各个方面不断进行限制、打击。但几十年过去了，效果适得其反，非官方宗教力量蓬勃发展，在数量上质量上都得到了极大的提高。与之形成鲜明对照的是则是得到政府支持的“爱国宗教组织”的日益衰弱与边缘化。“爱国宗教组织”的定位是以实现执政党的政治目标为己任，说白了，这些团体是具有明确目的的宗教-政治组织，而不是纯宗教组织。在以争夺信教群众为衡量标准的宗教市场的竞争中，其宗教性、神圣性与宗教功能当然无法与以专门为宗教信徒提供宗教服务、精神信仰产品为宗旨的非官方宗教组织相提并论。虽然因有政府的支持，无论“爱国宗教组织”内部如何混乱、虚弱，都不会垮台。然而，国家长期扶持“爱国宗教组织”的讽刺性后果不是加强了“爱国宗教组织”的活力，而是加速了其政治化、机关化、科层化、世俗化、日趋僵化的倾向。“爱国宗教组织”作为政府宗教管理部门控制下的附属物，严重脱离群众，丧失了宗教号召力、凝聚力。为了扶持“爱国宗教组织”，国家不得不拿出更多的钱，支持“爱国宗教组织”，“培养爱国宗教力量队伍”，甚至不惜在各级人大和政协组织中给予“爱国宗教组织”更多、更高的席位（从全国人大副委员长、全国政协副主席，到区县人大代表、政协委员）。这种做法如同过去计划经济时期政府对国营企业的管理模式一样，国家给国企“输血”越多，国企对政府的依赖性越强，企业自我创新与生存的能力越弱。出于政治需要，国家不能不支持“爱国宗教组织”，但正是国家的支持，使“爱国宗教组织”发生了异化，其自身的活力与作用正好与政府的扶持成反比，国家给“爱国宗教组织”的钱越多，“爱国宗教组织”越不起作用。以至于现在“办好教会”，“培养爱国宗教力量队伍”竟奇怪地成为了政府宗教管理部门自己的工作，躺在政府身上的“爱国宗教组织”成了在信教群众中难以发挥作用而国家又无法扔掉的包袱。而非官方宗教力量也正是利用了“爱国宗教组织”缺乏“神圣资本”的软肋，才在政府的不断打压下，得以发展。
显然，以“政教不分”与“行政控制”为特征的中国现行的政教关系模式不符合马克思主义的宗教观、不利于宗教与国家之间建立良好的互动合作关系、不能适应时代发展的需要；管理体制本身已经成了宗教方面产生问题的根源之一，亟需改革。
中国政教关系模式存在了几十年，其弊众所周知。因而有学者提出了一个新的模式，谓之“政规教随”。此模式的目的旨在对我国现有的政教不分的旧模式进行改良，但其出发点与落脚点仍然是立足于“政”对“教”的控制，不愿改变政府对宗教通过行政手段进行控制的基本模式。“政规教随”的理论依据是“中国国情特殊论”，因而不可照搬国外“政教分离”、法治加宗教市场开放的管理模式。按照这个理论，“政教分离”似乎不是人类社会文明的体现，不是现代法治国家政治制度的原则，而是有东西方之分，可以随心所欲任意加减组合的积木。“政规教随”的要害在于制定规则的是“政”，遵循规则的是“教”，目的不是为了实现政教分离，而是为了保证和巩固“政”对“教”的控制地位。
对此，笔者认为，政教分离符合马克思主义的宗教观原则，是人类文明的共同财富，也是人类社会发展进步的结果，不属于任何国家，无所谓东西之分。各国国情不同，政教关系的模式可以各不相同。采用何种政教关系的模式，实行何种宗教管理体制，应取决于各国人民的愿望，符合大多数人的利益。对中国而言，中国宗教的问题很多，根本原因之一就是政教关系模式不合理，政教不分、政高于教、处理宗教问题不通过法治；宗教方面各种各样的矛盾、问题，其源盖出于此。
中国是个大国，中国应该实行何种政教关系模式，应由国家与宗教双方共同讨论，取得社会各界与广大群众的认可，达成广泛的社会共识。而不能只考虑某一部分人（无论是宗教或非宗教团体）的利益。要构建和谐社会，发挥宗教人士与信教群众在经济社会建设中的积极作用，从根本上解决我国宗教方面存在的问题，就必须遵循事物发展的客观规律，按照构成现代文明国家与宗教相互关系的基本要求，构建新型的符合中国国情的政教关系模式。这个新的政教关系模式的最基本的特点应该是：第一，保护宗教信仰自由；第二，实行政教分离。不体现这两条原则，新型政教关系的模式就失去了存在的意义。有了建立在这两条原则基础上的新型政教关系模式，加上对宗教法治的完善，才有可能发挥宗教在社会中的积极作用。
从国际上看，世界各国宪法普遍规定了宗教信仰自由，同时把政教分离原则作为实现宗教信仰的基本原理或制度，联合国等国际组织也把实现宗教信仰自由和政教分离原则作为国际社会的共同义务与追求。国际社会普遍认可和推行的政教关系的两条基本原则的目的就在于尊重个人的自我选择权，保护其不受国家公权力的直接或间接的干预；要求国家与宗教之间保持各自的准则与领域，要求国家的宗教中立性或非宗教性，禁止“宗教的政治化”与“政治的宗教化”。这是人类社会发展的经验，是现代宪政理论和宪法体制普遍承认的法律与政治道德基础，也是中共在宗教问题上的基本政策所要实现的目标。
中共在宗教问题上的基本政策是宗教信仰自由政策，其最终目标是使宗教信仰问题成为公民个人的自由选择，成为公民个人的私事。现在的问题是如何通过确立新型的政教关系模式，落实这个政策。笔者认为，在政教关系中应旗帜鲜明地贯彻宗教自由与政教分离的基本原则，让宗教组织回归宗教；国家不向任何宗教组织、团体提供任何政治上、财务上的资助；在法律面前，宗教信仰者、非宗教信仰者、宗教团体、非宗教团体一律平等；国家对宗教的管理要从以行政管理为主转变到法治管理，做到了这几条，就能确立了新的和谐的政教关系，党的宗教信仰自由政策就能真正得以落实，国家在处理宗教问题时由政教关系模式与宗教管理体制不合理带来的各种弊端才能得到克服。
三、 法治是解决解决中国宗教问题的根本出路
新型的政教关系一旦明确，就会呼唤相应的体制改革与制度安排。长期以来我国用行政手段管理宗教，将宗教置于政府的行政管理体制而非法治之下的宗教管理模式，就是对宗教定位不准导致的管理方式错位的反映。用行政手段管理宗教的模式弊端无穷，已被实践证明不仅不能很好地解决今日我国宗教方面的诸多问题，而且还在一定程度上增加了解决问题的难度与成本。世界大多数国家都是依靠法治，用法律手段调节政教关系，解决宗教方面的问题。根据世界各国在管理宗教方面积累的成功经验，国家对宗教管理的最好方式和根本出路还是靠法治。没有宗教方面的法治建设，新型的政教关系就不可能有制度保证，宗教方面的问题也就难以得到根治。
我国宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。我国各个领域各行各业都在大力推行法治，实行“依法治国”、“依法管理”。宗教领域也不应该例外。依法治国，首先要有法。改革开放以来，我国制定了一批关于宗教的法律法规，形成了包括宪法、法律、行政法规与行政规章、地方性法规与政府规章、民族自治地方法规与规章等五个层面八个级别在内的庞大的法律体系，但至今尚无一部由全国人民代表大会通过的、作为国家处理政教关系和宗教问题的权威的基本法。因此，从通过法律手段解决宗教方面的实际效果看，我国的宗教法治体系还很不完善，存在着若干需要解决的重大问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
1，宪法的应用与违宪审查。宪法是我国的根本大法，是一切法律的基础，宪法36条是宪法中专门论述宗教问题的条文，也是我国处理宗教问题的最高法律依据与标准。但我国宪法具有规范的抽象性和宪法的不能直接适用性。在司法实践中普通法院无权直接适用宪法，宪法不能进入庭审，没有司法化，不能作为判案的直接依据。另一方面，在实际工作中，违宪的情况比比皆是，对于违反宪法36条的问题，很难处理，违宪是最大的违法，单纯依据宪法原则解决涉及宗教的具体问题不现实。
2，法律保留原则与宗教基本法的缺失。宗教信仰属于公民的基本权利范围，属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项”。依法管理宗教，处理宗教方面的问题只有通过国家立法机关（全国人大/人大常委会）制定有关宗教的基本法律，将宪法的原则性规定具体化，才能使抽象的宪法规范在实践中付诸实施，而不能由其他机关特别是行政机关代为规定。2004年，国务院出台《宗教事务条例》，成为目前最高级别的宗教立法。但这和《立法法》直接相悖，因为国务院无权直接对公民的宪法权利进行约束和减损。换言之，在《宪法》36条和《宗教事务条例》之间，必须要有全国人大制定的法律，才能满足法治的“形式合理性”。依法治国，没有国家最高权力机构通过的宗教法作基础，单项行政法规和地方性法规再多，也不能形成有关宗教的法律体系。目前，由国家立法机关制定的关于宗教的基本法律缺位，基本法律之外的规范性法律文件却层出不穷，这有背于法律保留原则的基本要求。
3，相关法律不完善。我国没有专门的宗教法，但涉及宗教问题的法律有十多部，这些主要针对其他问题的法律出台背景不同、时间不同，对宗教问题的规定浅尝辄止，只涉及到宗教问题的某一方面，缺乏通盘考虑。宗教方面的许多重大原则如政教分离、宗教团体的法人资格与地位、宗教事务管理部门与宗教团体的关系、宗教进入社会公共领域的平等路径等问题在这些针对其他问题的法律中没有明确的规定，这些问题也不属于其他法律调节的范围。从我国目前立法的实际看，要对所有这些涉及宗教的法律进行全面的修改是不现实的，而我们又不可能依靠这些相关法律解决宗教方面的所有问题。在此情形下，要完善宗教的法治，只能是通过制定统一的宗教法来处理涉及宗教方面的问题，使宪法对宗教信仰自由和信教公民的保护体现于法律的层面。有了宗教法，基于后法优于前法、新法优于旧法的原则，以往立法与宗教法的规定不一致的，应当适用宗教法，这也可以解决过去已有之法的不当之处。
4，下位法不可代行上位法。在关于宗教的基本法空缺的情况下，我国处理宗教方面的问题时实际起作用的主要是由国家行政机关颁布的行政法规、行政规章和地方性法规、规章，其中最主要的是国务院颁布的《宗教事务条例》。按照《立法法》的规定，国家行政机关在得到授权后，可以根据宪法和法律，制定行政法规，但涉及公民权利的事项只能制定法律，不能用行政法规代替。按照我国宪法，宗教信仰自由属于公民的基本权利范畴。从法律体系上说，用低位阶的行政法规代行应该由上位阶的法律规定的涉及公民基本权利的做法，是不符合《立法法》规定的。对公民基本权利进行规定只能通过制定法律而非行政法规。处理宗教问题主要应该依靠法律，行政机关可以根据法律制订行政法规或实施条例作为补充，但不能大面积地依靠行政法规，或者以法规代替法律。我国宪法承认宗教信仰自由是公民基本权利，对关于公民基本权利事项的法律规范，只有经过国家立法机关民主审议的过程才能获得正当性。
5，部门立法缺乏权威。行政机关不是立法机关，如果法律空缺，就用自行起草制定的行政法规、规章代行法律职能，必然产生自己为自己的工作立法，立法之后自己又担当执法主体的不正常现象。现有专门针对宗教的国务院行政法规与国务院部门行政规章主要是由国家宗教管理部门主持完成的。国家宗教管理部门是国家管理宗教事务的具体执行机关，如果自己起草宗教法规，自己解释、自己执行、自己对违规行为实施处罚，无形中未经立法机关授权就获得了额外的不受监督的行政权力。这种没有立法机关参与的立法过程和出台的行政法规难免不带有部门立法、维护部门利益的嫌疑。如果立法本身带有部门利益色彩，出台条例的权威就会大打折扣，难以得到社会各界的认同。《宗教事务条例》出台后的遭遇，清楚地表明没有得到立法机关授权和社会认同的部门立法是缺乏权威的。
6，地方法规、规章的局限性。立法的目标之一在于最大限度地实现公平正义。我国没有关于宗教的基本法律，各省市自治区先后制定了地方宗教法规及规章对各地的宗教事务管理进行规范。由于没有全国性的宗教法为宗教事务的管理提供统一的标准，各地的宗教立法在对待宗教方面的许多具体问题的宽严松紧尺度掌握上存在很大差别和相互矛盾的地方。而我国境内的主要宗教不是地方性宗教（民间信仰除外），我国宗教自身的普遍性、一致性远远大于以省市为单位划分区域形成的宗教地方特色，这就导致了同一性质的同一宗教的同样问题因地区的不同而受到不同的对待，无法体现法律的公平与普适性。
上述问题表明了我国宗教立法面临的难点，其中最为关键的是宗教基本法的缺失问题。宗教基本法缺失的问题不解决，有关宗教的立法与法律体系就难以完成。因此，要解决我国宗教立法方面的问题，就必须由全国人大制定《中华人民共和国宗教法》，作为国家处理政教关系和地方各级政府依法管理宗教事务的法律依据。立法的过程应贯彻开门立法、科学立法、民主立法的原则，在全国范围内公开征求各类《宗教法》的立法建议稿，广泛征询各方面群众的意见，供全国人大立法时参考。只有完成了有关宗教的基本法的立法，健全和完善了宗教法律体系，对政府来说才谈得上依法管理宗教，才能实现传统的宗教管理模式的转变，强化国家对宗教的法律监管，提高政府依照法律处理宗教问题的能力。对公民和宗教组织来说，宗教信仰自由权利才能落到实处，才能实现宗教关系的和谐，宗教与社会的和谐。
在建立健全有关宗教的法律体系之后，国家应逐步开放宗教市场，允许公民自由组合依法注册成为宗教团体，政府不应充当宗教领域内“裁判员、教练员、运动员”的角色，宗教问题原则上应由法律予以规范、调节。国家应允许和鼓励宗教组织在法律允许的条件下进入宗教市场。实践早已证明，市场机制，西方国家可以用，中国也可以用。问题不在市场，而在是否有与市场竞争相匹配的完备的法制。我国在经济领域内成功地引入了市场竞争机制，关键就在于有一整套相应的法律体系。在宗教领域，我们完全可以参照我国经济改革的成功经验，用开放宗教市场、建立健全配套法律的办法，实现宗教管理体制的转型与改革，保持宗教关系的和谐。世界各国处理宗教问题的经验已经证明，成熟的宗教自由市场和完备的法律体系是维护社会稳定、民族团结、国家长治久安的根本保证。
宗教市场放开后，国家应逐步取消对现有宗教组织的各项财务支持，不介入宗教组织内部事务，也不对任何宗教组织提供任何形式的国家财政支持。宗教及宗教组织的兴衰应该与国家财政没有任何关系，无论何种原因，国家财政都不应与任何宗教团体发生关系。不管什么组织，办得下去就办，办不下去就不办。宗教不是国营企业，更不是国家的财政包袱。如果某个宗教、某个教派办不下去了，应顺其自然，允许其退出宗教市场。
在新型的政教关系模式和宗教市场开放的条件下，政府与宗教组织之间，宗教组织之间、宗教组织与其他社会团体、个人之间，是一种法律关系而非政治关系。按照这种新的政教关系模式，国家应当在法律框架下，对所有宗教、教派（包括五大宗教和其他宗教、民间宗教与民间信仰）一视同仁；对宗教信仰者与非宗教信仰者在行使公民政治权利方面一视同仁。宗教信徒的宗教信仰自由权利及宗教组织的权利均由法律予以保护，其违法行为也由法律予以惩处。政府只是各种社会公共利益、信仰与非信仰团体利益的维护者与协调人。
在社会服务方面，国家应为宗教组织进入社会服务领域提供合法的路径，通过制定相应的法律鼓励宗教组织参与各种社会公益活动事业，享有与其他社会团体参与社会服务的同等权利。宗教团体应享有与其他社会团体参与社会慈善服务的同等权利。这是国家“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”的重要方式，也是团结广大信教群众、体现新型政教关系的重要举措。
四、 建立“宗教特区”，迈出宗教管理体制改革的第一步
解决宗教方面积累的大量问题，涉及到建立新型政教关系模式、改革宗教管理体制、完善宗教立法等一系列重大问题，关系到方方面面的利益调整，是一项浩大的系统工程；加之我国幅员辽阔、人口众多，各地情况很不相同，情况复杂，难度极大，因此必须谨慎。但另一方面，因此而一味拖延、等待，“以不变应万变”，则会形成更多的问题，付出更大的代价。这就是说，不改革不行，一步到位大改也不行。为此，从操作层面上说，明智的办法是本着科学的态度，分阶段、有计划的慎重小步走，逐步进行。借鉴我国在改革开放初期建立沿海经济特区的经验，在《宗教法》出台之前，国家可以考虑试办“宗教特区”，作为积极探索解决宗教问题方案、改革宗教管理体制的第一步。
所谓“宗教特区”，其实就是宗教管理体制改革试点地区。为了取得经验，减少失误，可在全国范围内分别选择具有代表性的5—6个地、市级地区作为宗教管理体制的改革试点，这些试点应包括传统上宗教影响较大的地区，沿海经济发达地区，中西部地区，边疆民族聚居地区等不同社会经济发展类型的地区，同时又能代表主要宗教的地区。例如温州（沿海城市、基督教、伊斯兰教），厦门（传统基督教、民间信仰），南阳（内地农村基督教、道教）、石家庄（天主教、佛教）、临夏（伊斯兰教、藏传佛教）、昆明（边疆少数民族、各教）等。如果觉得难度大，还可以缩小试验的范围，把试点缩小到二、三个。
在具体做法上，试点地区的改革内容主要应包括以下几个方面：
1，试行宗教组织备案。试行宗教组织备案制的目的是将试点地区所有宗教组织纳入政府管理视野，消除地下宗教组织与活动存在的理由。备案的对象不分是否属于五大宗教、是否过去得到过政府承认。任何自称是某一宗教的组织均可予以备案。备案的内容包括该组织的人事、教务、财务、行政等各种相关信息。
2，试行宗教业务归口管理。加强试点地区政府处理宗教事务与相关问题的能力，取消专门的宗教管理机构，将原有的宗教管理干部充实到公安、民政、外事、教育、卫生、城建、土地、旅游、文物、文化、出版、食品监督、司法等部门；对涉及到社会生活各个方面的宗教问题实行具体化对口管理，是什么问题就由政府各相关部门依照相关法律处理。政府不介入试点地区各宗教组织的内部事务，宗教组织内部的认识、财务、教务自理；宗教组织在宗教场所以外的活动按其内容类别分别由特区政府依照相关法律管理。对涉及抽象的不属于任何具体业务部门管理的宗教信仰自由权利的问题，按国家的法律和特区制定的《特区宗教法（试行草案）》处理。
3，推动特区宗教立法。成立特区宗教法起草小组，制定和修改《特区宗教法（试行草案）》，作为特区的宗教管理依据和未来提交全国人大宗教立法的建议。特区宗教法起草小组应由政府行政管理人员，特区立、司法机关、宗教团体代表、法学专家、学术界代表、社会知名人士代表、企业家代表、社区居民代表等共同组成。
4，组建宗教行业协会。在宗教特区内，由各种宗教在地/市、县/市、乡三级分别建立自己的宗教联合会，作为行业协会。宗教联合会应包括本宗教中各种教派、宗派（如基督教中的三自教会、家庭教会、聚会处、真耶稣会、安息日会等各派）。宗教联合会不是宗教组织，是为宗教团体服务的非盈利协调机构，任务是协调本地区本宗教内部、本宗教团体之间、本宗教团体与其他团体、本宗教团体与政府之间的各项事务。宗教联合会的领导由参加该会的各组织代表选举产生，实行任期制，工作人员可从社会上招聘雇用合适的专业人员，所需经费由参加联合会的各宗教组织分担。
5，建立政教对话机制。在地/市、县/市、乡县成立“宗教问题联席会议”，由当地各宗教联合会代表与政府代表按对等原则共同组成，进行有关宗教问题的沟通、交流、对话。宗教方面的代表由宗教团体自己推选，如果某些宗教内部无法统一意见（如基督教，可由双方派出各自的代表共同担任）。联席会议是政教双方对话、交流、协商、沟通的平台，下设宗教联络办公室，该办公室为联络协调办事机构，仅为落实宗教团体与政府沟通交流做技术性、事务性服务，无任何权限，不具有任何管理能力。
6，建立鼓励宗教组织进入社会服务领域的准入机制。鼓励宗教组织利用自身资源与优势开展社会服务，发展慈善事业。宗教团体可以自己的名义开办各种公益慈善服务机构（需向政府民政部门注册登记）；宗教团体创办的服务行业可享有免税资格，其所建立的慈善公益机构可接受海内外慈善捐赠；宗教慈善机构可享有与其他非宗教慈善机构在社会上开展公益活动的同等权益。
改革宗教管理体制，把对宗教的管理从依靠行政机关的行政控制转为依靠法治是一项涉及许多人利益的改革，难度很大；但没有这个转变，不搞这个改革，宗教方面的问题就无从解决。改革是大势所趋，政教分离是历史的必然。建立宗教特区，改变现有的宗教管理体制只是时机问题。但时机不可能坐等，必须积极准备，创造条件，大胆探索。中国改革开放已经三十年了，改革的理念，法治的理念，深入人心。依法治国，依法管理宗教，客观上也要求必须改革宗教管理体制。建立宗教特区是以改革精神进行的大胆尝试的第一步，也是一个需要全民参与的曲折的磨合过程。无论试办宗教特区的结果如何，对探索贯彻落实党的宗教信仰自由政策，妥善处理中国的宗教问题，都具有深远的意义。
（原载《领导者》2009年8月号、总第29期）
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