2003 年 12 月 27 日，全国人大常委会全票通过《中华人民共和国宪法修正案 ( 草案 ) 》，决定提请明年 3 月 5 日召开的十届全国人民代表大会第二次会议审议。这份修正案中郑重提出了“国家尊重和保障人权”的宪法原则。这是政治文明进步的体现，作为中国公民，我们衷心拥护。

人权不仅是一个法律原则，还是宪法的根本原则。限制政府权力、保障基本人权，是宪政的核心目标。根据联合国人权国际公约和我国现行宪法，人权有着一系列具体内容，包括生存权、受教育权、财产权、隐私权、知情权、人格权、住宅权、人身自由、表达自由、宗教信仰自由、选举权和被选举权、结社自由、集会游行示威的自由等等。人权的宪法保护应当体现为一系列具体的制度。我国现行宪法在总则和第二章中对于人权保护已经做了大量规定，相信中共中央这次提出的修宪建议也将有助于进一步完善人权保护。

但是，相对于我国经济社会的进步状况而言，我国宪法人权保护条款有些内容已经显现其历史的局限性，有些条款内容缺乏可操作性，人权保护体系整体上不够规范。宪法规范作为法律体系的元规则，其条款应当抽象化、程序化和司法化，我们认为，有必要在已有条款的基础上，全面完善我国宪法的人权保护条款。

基于这样的考虑，作为中华人民共和国公民，我们根据宪法第六十四条关于修改宪法的程序以及宪法第四十一条关于公民对国家机关提出建议的权利，在原有宪法条文以及中共中央提出的修宪建议的基础上，提出以下项宪法人权保护条款的建议（为使各种权利的逻辑更为连贯，下列建议的次序是现宪法相关条文次序不尽相合），以确立和保护“中国人的权利”：

一 宪法第五十一条 “ 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。 ” 修改为

一切人与公民的基本自由与权利不受侵犯。本宪法所承认和保障的人与公民的自由与权利，现在和将来均赋予一切人与公民，任何人和机构不得侵犯。本宪法对于下列自由与权利的列举，不得被理解为排斥人与公民的其它自由与权利 。

二 宪法第三十三条第二款 “ 中华人民共和国公民在法律面前一律平等 ” 修改为

中华人民共和国公民在法律上一律平等。

三 宪法第三十八条 “ 中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。 ” 修改为

一切人的人格尊严不受侵犯。每个人的生命、身体、健康、名誉等均受法律保护。

四 宪法第三十七条 “ 中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。 ” 修改为

非经法律规定的正当程序，任何组织或者个人不得以任何形式侵犯人与公民的人身自由。当遭遇任何机关基于任何理由的逮捕、拘禁及其它限制或剥夺人身自由的情形时，其本人、亲属、代理人或任何人，有权向法院申请人身保护状，要求将该人即刻提至法院依法处理，接获此申请的机关不得拒绝。

五、宪法增加一条：

任何遭到指控的人，均享有由独立的法庭予以公开、公正而及时之审判的权利。任何遭到指控的人，均享有本人及委托代理人 进行辩护的权利。 非经法院裁决，任何人不得被确定有罪。 任何人不应因已遵照法律被终审裁定无罪或有罪的犯罪行为，而在刑事诉讼中再次被审判或惩罚。

六、 宪法增加一条

禁止刑讯逼供，禁止酷刑等一切违背人道的处罚，禁止一切方式的人格侮辱。

七、宪法第三十六条 “ 中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配 ” 。改为

个人与公民拥有宗教和信仰自由，包括在不直接损害他人基本权利、公共秩序及煽动排他性仇恨的前提下，以礼拜、戒律、践行等方式表明和传播其宗教和信仰。国家不得强制公民信奉或者不信奉任一宗教或哲学、道德体系，不得歧视公民的宗教和信仰 。

八 宪法第四十条 “ 中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密 ” 修改为

每个人的隐私权不受侵犯。除非为了已经立案的具体刑事案件的需要并经过法律规定的正当程序，任何组织或个人不得以任何方式搜集、记录、传播、公布公民通过电话、邮件、网络通讯等各种渠道传播的不愿公开的信息。 ”

九 、宪法增加一条：

个人都有选择居住地和迁徙的自由。 监督宪法实施的国家机关应当及时审查并废止各地制定的限制公民选择居住地和迁徙自由的法规、规章、命令等。

十、 宪法第三十九条 “ 中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 ” 修改为

中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 除现行犯罪之外，如无法院开具之详尽说明理由的搜查令，任何人得以其认为适当且必要的方式拒绝任何执行警察任务的国家机关工作人员进入其住宅。

十一 宪法第十三条 “ 国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。 ” 修改为

公民的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可在给予正当补偿的前提下，严格依照法律程序对公民的私有财产实行征收或者征用。对于何者系公共利益，应由法律事先予以明确规定。对于有关补偿数量之争议，当事人可向法院提起诉讼；在法院作出终审判决之前，不得实施征收或征用。

十二、将宪法第三十五条“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”进行拆分，首先为表达自由条款：

公民有表达自由。表达自由包括寻求、接受、传递和以各种媒介出版各种信息与思想的自由。除非已存在直接损害他人基本权利或公共秩序的情况，并经法院裁决，不得妨碍公民的表达自由。

十三 从宪法第三十五条中拆分出一条：

公民享有结社自由。公民有权自愿组织、参与、退出各种社会团体。

十四 从宪法第三十五条中拆分出一条：

公民享有和平地集会、游行、示威、罢工的自由。 ”

十五 宪法第三十四条 “ 中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。 ” 修改为

中华人民共和国年满十八周岁的公民，享有平等的选举权和被选举权。

十六 宪法第四十一条前两款 “ 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。 ” 修改为

公民有获悉国家有关重大事件、重大决策信息以及涉及自身利益的各种档案资料的权利。任何公民对于法律、命令及规章之制订、废止和修订，对于任何国家机关之事务和其工作人员的活动，拥有进行和平请愿的权利，包括申诉、控告、检举或者要求罢免；任何人都不得因进行此种请愿而受到歧视。

十七 宪法第四十六条 “ 中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展 ” 修改为

中华人民共和国公民有受教育的权利。义务教育应当免费。

十八、将宪法第四十一条第三款单列为一条：

由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。

我们并建议应适时建立恰当的违宪审查制度。

中国公民（以姓氏拼音为序）：（共 30 人）

北村 毕竟悦 陈永苗 崔卫平 范亚峰 贺卫方 郝建 季卫东 李健 刘军宁 茅于轼 浦志强 秦晖 秋风 滕彪 王克勤 王怡 萧自强 谢泳 刑小群 徐友渔 许志永 余杰 张千帆 张星水 张祖桦 赵诚 仲大军 朱学勤

2004 年 3 月 5 日

关于《完善我国宪法人权保护条款的建议》的说明

本建议的提出者认为，人权不仅是一个法律原则，还是宪法的根本原则。限制公共权力，保障基本人权是宪政的核心目标。宪法规范作为法律体系的元规则，其条款应当抽象化、程序化和司法化，有必要在宪法已有条款的基础上，全面完善我国宪法的人权保护条款，以确立和保护“中国人的权利”。

为此，本建议条文包括：

第一项：保障基本人权原则条款

第二项：法律之下的平等条款

第三项：人格尊严条款

第四项：人身保护条款

第五项：公正审判条款

第六项：禁止刑讯逼供条款

第七项：宗教信仰自由条款

第八项：隐私权条款，

第九项：迁徙自由条款

第十项：住宅不受侵犯条款

第十一项：财产权保护条款

第十二项：表达自由条款

第十三项：结社自由条款

第十四项：集会、游行、示威、罢工自由条款

第十五项：平等的选举权与被选举权条款

第十六项：知情权与请愿权条款，

第十七项：受教育权条款

第十八项：国家赔偿条款

最十九项：司法审查制度条款

上述权利与宪法原有有关公民自由与权利的条款一起，构成了一个完整的人权保护体系。在下面的修改建议中，我们尤其注意到了向权利受到侵害者提供救济的问题，从而增加宪法的可执行性。

一 宪法第五十一条 “ 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。 ” 修改为

一切人与公民的基本自由与权利不受侵犯。本宪法所承认和保障的人与公民的自由与权利，现在和将来均赋予一切人与公民，任何人和机构不得侵犯。本宪法对于下列自由与权利的列举，不得被理解为排斥人与公民的其它自由与权利。

注释： 本条建议确立了“保障基本人权”的原则。

理由： 人权是目的，国家权力是手段。人权是社会进步到一定程度每个人自然应该享有的，需要共同约定彼此自由的边界而不需要任何权力机关的授予；而国家权力是公民授予的，是公民通过纳税雇用来为自己提供服务的。因此，国家权力的边界仅限于公民通过法律授予的范围之内，超出这个边界既是违法，而公民权利的边界在于法律禁止性规定的范围之外，公民的行为除了法律禁止的都是合法的。

为了切实保障人权，宪法中有必要确立这项原则，以免公共权力在宪法和法律的限制之外任意限制公民权利。

另外，为了适应开放时代的要求，某些基本的自由和权利不仅是属于公民的，也是属于每个人的，即使是被剥夺公民权利的人或外国人也不例外。

二 宪法第三十三条第二款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”修改为

中华人民共和国公民在法律上一律平等

注释： 本项建议确定法治的基本原则：平等适用，任何人和机构不得例外。

理由： “公民在法律面前一律平等”明确了公民受法律保护以及接受法律制裁的平等的权利和义务，但如果法律内容本身规定了公民之间的不平等——比如我国选举法规定农村一名人大代表所代表的人口数四倍于城市一名人大代表所代表的人口数，那么执行法该法律的结果就是实践中公民权利的不平等，所谓一律平等也就成了空话。从根源上说，这是立法权不平等的结果。与“公民在法律面前一律平等”相比，“公民在法律上一律平等”更明确地表达了公民不仅具有受法律保护以及遵守法律的平等权利和义务，还表达了公民立法权的平等。有了立法权的平等，才可能保证法律本身是公正的。

法律应当是全体公民的法律，体现全体公民的意愿。公民不应当是法律的被动接受者，而是应当通过人大程序以及公开讨论等各种方式参与包括宪法在内的所有法律的制定和修改，任何人都不能被排除在法律修订程序之外。历史教训证明，任何个人或者群体被排除在法律修订程序之外，法律就有可能沦落为阶级压迫的工具，导致社会弱势群体受到不公正待遇。为了确保公民在法律面前的平等，就必须确保法律本身的内容是公正的，必须确保公民立法权的平等。

正是在这样的理论和现实的基础上，我国 1954 年宪法曾规定“中华人民共和国公民在法律上一律平等”。然而遗憾的是，文化大革命期间在全面专政的口号下不承认公民的平等权，宪法取消了这一款规定。 1982 年在改革开放初期制定的新宪法恢复了 1954 年宪法关于平等权的规定，但把“法律上一律平等”变成了“法律面前一律平等”，这在今天看来仍然是不全面的，因此，我们建议在这次修宪过程中明确规定“公民在法律上一律平等”。

目前，平等权利的歧视是一个严重的社会问题。比如，农民工进城常常因为没有户口而失去就业机会，数以亿计的乙肝病毒携带者失去了作为国家公务员的机会，以及性别、种族歧视等。为了实现公民平等，有必要以法律确立宪法的平等保护、反歧视条款。（参见迁徙自由条款）。

三 宪法第三十八条 “ 中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。 ” 修改为

一切人的人格尊严不受侵犯。 每个人的生命、身体、健康、名誉等均受法律保护。

注释： 本条修改建议进一步具体化人格尊严的保护。

理由： 人格尊严的保护应当具体化。本条建议提出了生命权。虽然生命权在现实中已经得到了较好的保护，但它毕竟是人的最基本权利，尊重生命，最大限度地保护每一个生命是国家的首要目的，在我们国家依然强调生存权的今天，在宪法中列入生命权是有必要的。

四 宪法第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”修改为

经法律规定的正当程序，任何组织或者个人不得以任何形式侵犯人与公民的人身自由。 当遭遇任何机关基于任何理由的逮捕、拘禁及其它限制或剥夺人身自由的情形时，其本人、亲属、代理人或任何人，有权向法院申请人身保护状，要求将该人即刻提至法院依法处理，接获此申请的机关不得拒绝。

注释： 本条建议严格规范了限制人身自由的正当程序原则，并确立了人身保护状制度。

理由： 公民的人身自由权神圣不可侵犯，宪法应该对此有严格的规范，但我国现行宪法在人身自由权保护的具体表述上容易产生歧义。一是关于“逮捕”，在我国刑事诉讼法中，司法审判前人身自由受限制分为两个阶段，一是公安机关就可以决定的“刑事拘留”，另一个是检察院才能决定的“逮捕”，这个严格意义的“逮捕”概念不是人们通常理解意义上的“拘捕”或者“拘禁”。如果该宪法的“逮捕”就是刑事诉讼法上的“逮捕”，那么，公民人身自由可能受到“逮捕”之外的其他类型的限制。因此我们建议在宪法里不用“逮捕”这个词。

“禁止非法拘禁”也有可能产生法律上的歧义。关键在于，这里的“非法”指的是什么法，是全国人大及其常委会通过的法律还是包括法规规章在内的广义的法。我国行政处罚法和立法法都已经明确规定，限制人身自由的处罚，只能由法律设定，排除了行政法规地方性法规等各种“法”限制人自由的权力。因此，相应地，宪法中也应当明确只有法律才可以设定限制人身自由的处罚，只有通过法律规定的正当程序，才可以限制人身自由。

我们提出限制人身自由应当通过法律设定的正当程序。从这条修改建议出发，诸如劳动教养制度、各地带有人身强制的“接待”上访制度都不是法律设定的，因而是违宪的。法治国家应当尽可能把限制人身自由的措施的权力归由法院行使。为加强人身自由的宪法保障，有必要恢复并发扬民国时代之“保护状“制度。也即除了明确已经明确的，“限制人身自由的处罚，只能由法律设定”原则之外，还需要发展出另一项原则：只有法院才最终能够做出限制或剥夺人身自由的处罚，任何其它机构均无此项权力。

五、宪法增加一条：

任何遭到指控的人，均享有由独立的法庭予以公开、公正而及时之审判的权利。任何遭到指控的人，均享有本人及委托代理人 进行辩护的权利。 3 、非经法院裁决，任何人不得被确定有罪。 任何人不应因已遵照法律被终审裁定无罪或有罪的犯罪行为，而在刑事诉讼中再次被审判或惩罚。

注释：明确提出被指控的公民享有获得公正审判、辩护权、无罪认定、一罪不二诉的权利。

理由：本条旨在维护司法独立性，确保公民在遭到指控，尤其是国家指控时，其自由、尊严和权利获得充分的保障。

第一款是公正审判条款。首先，司法机关应当是独立的，法官必须独立进行审判，其审判活动不受任何机构、包括本法院内任何机构的影响。其次，审判应当是公开进行的。这种公开并不是指对社会公开，任何人都可以随意进入法庭旁听，而主要是指对所有当事人应当是公开的。第三，审判应当是公正的。主要的判断标准是：类似的案件应当获得类似的裁决。第四，审判应当是及时的。法院不得无故拖延。

第二款为辩护权。 每个人都应在法庭上对对方的指控由本人或其代理人给予答辩。辩护权也意味着，每个人都有得到律师帮助或代理的权利。那些缺乏足够资源的人，应可获得法律援助，只要这种法律援助系为确保其有效地获得正义所必需者。

第三款为无罪认定原则，因此，任何一个遭到指控的人，均有向法院提出保释的权利。而且明确提出，只有法院能够认定一个人是否有罪，其它任何机关均无这种权利。

第四款为一罪不二诉条款，旨在约束国家机关的行为。

六、 宪法增加一条：

禁止刑讯逼供，禁止酷刑等一切违背人道的处罚，禁止一切方式的人格侮辱。

注释： 本条明确禁止刑讯逼供。

理由： 禁止刑讯逼供、酷刑等是针对中国现实提出来的，也是联合国人权公约的内容。刑讯逼供虽然在减少，但仍然是一个严重的问题，那些被屈打成招的人们成为社会极度不公正的符号，这严重危害司法的权威和社会公正。除了刑讯逼供之外，现实中还存在一些进行人格侮辱的惩罚措施，也应从宪法上予以禁止，以保障人的尊严。

七、宪法第三十六条 “ 中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配 ” 。改为

个人与公民拥有宗教和信仰自由，包括在不直接损害他人基本权利、公共秩序 及煽动排他性仇恨 的前提下，以礼拜、戒律、践行等方式表明和传播其宗教和信仰。国家不得强制公民信奉或者不信奉任一宗教或哲学、道德体系，不得歧视公民的宗教和信仰。

注释 ：本条旨在强化对公民的宗教和信仰自由的保障，限制政府对公民宗教信仰自由的干涉。

理由 ：宗教和信仰自由是最根本的自由之一，一直以来都被看作《公民权利和政治权利公约》的核心。任何公民都有信仰或不信仰某种宗教或哲学、道德体系的自由，包括父母可以为其未成人子女选择信仰或不信仰某种宗教或信念。对于公民的这种选择，任何人都不得进行强制和干预。在这里尤其强调的是来自国家的干预。

信仰自由必然包括了信仰者从思想到言行的一系列宗教性活动的自由。因此修改稿特意增加了“以礼拜、戒律、践行等方式表明和传播其宗教和信仰的自由”这一对宗教和信仰自由的必要诠释，其实这也是前一条公民表达自由的一种自然延伸。任何宗教和信仰都有和平地传播其信念的自由。因此修改稿用目前的表述替代了现行条文“国家保护正常的宗教活动”这样含糊的、并将公民宗教自由置于国家审视之下的措词。

当然，公民的宗教、信仰自由也有界限。但原来的规定过于苛刻和含糊，建议修改为“在不直接损害他人基本权利和公共秩序的前提下”，所谓“直接”损害，是指其活动对于当时其信徒或周边个人权利或公共秩序构成了现实的损害，而不是指其信仰内容本身对社会构成了现实的或潜在的观念冲击。因为信仰本身作为一种思想，其是非曲直不应由法律来评判。

修改稿删除了“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”一句。因为一方面宗教团体和宗教事务属于公民宗教信仰自由的范畴，本来就不应受到任何人的强制性干预或支配。另一方面宗教信仰在思想上是无国界的，公民拥有信仰自由和结社自由，这包括了公民自愿与境外宗教组织进行交流，甚至建立组织上联系的权利。国家不能在宪法上事先剥夺公民及其宗教团体的这种权利。如果其与境外团体的具体联系活动触犯其他的法律规定，则按照该法律予以处置即可。

本条增加了“国家不得强制公民信奉或者不信奉一种宗教或哲学、道德体系，不得歧视公民的宗教和信仰”的规定，因为这种做法超越了国家职能的合理界限。而国家确立国教，或利用公共资源支持某一种宗教或哲学、道德体系，这对于其它宗教、信念而言是不公平的，对公民的多元的宗教和信仰自由构成了侵犯和歧视。确立国教或任何官方的、正统的意识形态，也为成为国家实行思想专制、制造“思想和良心犯”的方便之门。

八 宪法第四十条 “ 中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密 ” 修改为

每个人的隐私权不受侵犯。 除非为了已经立案的具体刑事案件的需要并经过法律规定的正当程序，任何组织或个人不得以任何方式搜集、记录、传播、公布公民通过电话、邮件、网络通讯等各种渠道传播的不愿公开的信息。

注释： 本条建议把公民的“通讯自由和秘密”上升为公民的隐私权，严格限制了公权力侵犯公民隐私权的条件。

理由： 公民的隐私权涉及公民人格尊严，是一项非常重要的基本权利，但宪法没有具体规定。实际上，通讯自由和秘密是隐私权的一部分，为了更为全面保护公民隐私权，我们建议提出隐私权的概念，并把通讯自由和秘密纳入隐私权的范围。

国家以及社会安全和公民隐私权是一对悖论，我们应当把握平衡，既不能只顾公民个体隐私权而不顾国家和社会安全，也不能只顾国家和社会安全损害公民隐私权以及其他基本权利。需要指出的是，在现代高科技社会，在以“安全”的名义下，公民隐私权更容易受到公权力的侵害，包括高级官员在内我们每一个人都可能是受害者。因此，为了公民的人权，我们必须通过法律严格限制公共权力，只有涉及具体刑事案件的时候为了公共安全才可以启动法律程序搜集、记录公民不愿公开的信息。

九 宪法增加一条：

个人都有选择居住地和迁徙的自由。 监督宪法实施的国家机关应当及时审查并废止各地制定的限制公民选择居住地和迁徙自由的法规、规章、命令等。

注释： 本条建议增加了迁徙自由。

理由： 公民有权选择居住地，包括在国内和国外。我国 1954 年宪法就规定了公民迁徙自由，在此之前中国人的确享有迁徙自由。遗憾的是， 1958 年以后，为了适应计划经济管理模式的需要，我国制定了户籍管理条例，限制农民进入城市居住、工作和生活的权利，从此人为制造了城乡分割的局面。应该说，这是一场历史悲剧，直到 2003 年，还有无辜的公民因为附着在户籍制度之上的收容遣送制度而失去生命。

今天，我们应认识到城市化是中国现代化的必经之路，在过去的二十多年以及未来的很多年里，中国将有数亿的农民进入城市。国家有义务消除障碍，消除歧视，为中国的城市化铺平道路。

迁徙自由作为公民的一项基本权利在我国基本上也已经形成共识。现实中虽然迁徙自由已经基本放开，但我们认为，为了防止重犯历史错误，进一步消除城乡之间的隔离，实现公民的平等权利，在宪法中列上这一基本权利还是有必要的。

本条也明确提出了如何落实迁徙自由条款的措施，也即司法审查制度。

十 宪法第三十九条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”修改为

中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 除现行犯罪之外，如无法院开具之详尽说明理由的搜查令，任何人得以其认为适当且必要的方式拒绝执行警察任务的任何国家机关工作人员进入其住宅。

注释：本条增加第 2 款，旨在规定公民对于非法搜查和进入具有合理自卫权。

理由：住宅是一个人最后的堡垒。因此，公民住宅不受侵犯，尤其是不受国家机关工作人员侵犯，是维护人身自由、生命与尊严所必需的。宪法第三九条已经规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，但当公民的这一自由受到侵犯的时候，个人可以作出什么样的反映，宪法却并没有作出规定。我们建议加上这一合理自卫条款，使公民可以真正地维护自己住宅不受侵犯的权利。

十一 宪法第十三条 “ 国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。 ” 修改为

公民的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可在给予正当补偿的前提下，严格依照法律程序对公民的私有财产实行征收或者征用。对于何者系公共利益，应由法律事先予以明确规定。对于有关补偿数量之争议，当事人可向法院提起诉讼；在法院作出终审判决之前，不得实施征收或征用。

注释： 本条对原宪法的财产权条款进行了完善和细化，对政府的征用权力及公民获得救济的手段作出了明确规定。

理由： 私有财产是物质财富增长和社会进步的根本动力，是人的自由的基石，是人类尊严的最后避难所。合理的社会制度应该确立和保护私有财产，它是建立有效的公共事业的基础，更是人类社会财富创造和分配的目的。

去掉“合法的”修饰语，是因为法律当然只保护合法的财产。合法的限定语属于同义反复。

为了保护私有财产，公共事务是必不可少的，因而为了更大的利益对私有财产征收或者征用制度是必要的。 目前全国人大通过之 《中华人民共和国宪法修正案 ( 草案 ) 》中已提出补偿条款 ：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”但对于补偿的原则没有予以明确，我们认为，这种原则就是“正当”。

补偿首先应当是正当的 ，而不能随意补偿。目前我国存在的大量上访是因为房屋拆迁或者土地征用引发的，主要是补偿不合理的问题。如果补偿合理，即使有少数人不接受，他们也一定不会得到广泛的同情和支持，而现实中，民众的不满情绪相当普遍，这背后的原因就在于，补偿没有体现正当。需要指出的是，正当不一定等同于等价，而是要通过公正的程序产生一个大多数利害关系人能够接受的标准。

当对于补偿标准和数量，当事人与政府之间可能发生冲突，我们看到，一旦发生这种冲突，公民个人就完全处于劣势，国家可以强制拆迁，而公民却无处主张自己的权利，因此，我们加上了一条： 对于有关补偿数量之争议，当事人可向法院提起诉讼；在法院作出终审判决之前，不得实施征收或征用。

同时，在现实中，也存在地方政府扭曲“公共利益”含义的事情，比如，在城市拆迁和工业园区开发中，大量的征地其实属于商业性行为，但政府却以公共利益的名义，强迫居民和农民为公共利益让步，为了防止这种情况继续发生，我们加上了一项： 对于何者系公共利益，应由法律事先予以明确规定。

综合上述条款，法院在对征用纠纷进行审理时，首先需要对征用是否确系处于公共利益进行考量，然后才对补偿是否公平作出判断。

十二、将宪法第三十五条“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”进行拆分，首先为表达自由条款：

公民有表达自由。表达自由包括寻求、接受、传递和以各种媒介出版各种信息与思想的自由。除非已存在直接损害他人基本权利或公共秩序的情况，并经法院裁决，不得妨碍公民的表达自由。

注释 ：本条修改旨细化对于公民的表达自由的规定，对政府干预公民表达自由的权力予以限制

理由 ：本条以“表达自由”的概念取代了“言论、出版自由”的说法，并给了表达自由更具体的解释，包括了公民在获取和传播信息时的所有环节，而不仅仅局限于单纯的发表言论。因此“表达自由”这一概念既包含了言论出版的自由，也包含并深化了传统的“通讯自由”的概念，同时也可以将某些非言论形式的“象征性言论”包含在表达自由的宪法保护范围中。

表达自由的根本在于思想的自由和公民的自由意志。人的自由意志决定了人的内心思想纯粹属于个人，不可在法律上被证实或者证伪，人的多元的思想是不能被世俗的权力来控制和评价的。因此尽管某些危害到他人和社会的行为可能和某些思想和信仰的传播有关，但法律惩罚的也应当是具体行为的实施者，而不应是人们所表达的思想本身。惩罚思想本身的成本太高，很容易走向政治迫害和思想的专制。因此一个现代法治社会必须保障思想的绝对自由。

因此能够进入法律管辖范围的，只能是思想的外在表达。公民的表达行为很可能会影响他人，如公民利用言论、出版等自由侮辱、诽谤他人，或者煽动暴力仇恨，就有可能直接损害他人或对社会秩序构成某种现实而急迫的危险。因此宪法对表达自由也需要加以适当的限制，但这种限制必须是最小化的。

第二款则明确规定可限制公民表达自由的途径，也即首先，需要已经确实已经直接损害他人基本权利或公共秩序的情势，这种损害必须是直接的，比如说，对于公共安全的威胁是显著的，迫在眉睫的，或者直接损害带他人之名誉；但对于这种损害是否已达到需要国家干预的程度，应由法院院认定，除此之外的任何机构基于任何标准的认定，都不能成为妨碍、取消公民表达自由的理由。

十三 从宪法第三十五条中拆分出一条：

公民享有结社自由。公民有权自愿组织、参与、退出各种社会团体。

注释：这一条规定了公民的结社自由。

理由：结社自由也是公民的表达自由和人身自由的一种天然的延伸。包括组织和参加工会、农会等等捍卫自身利益的社会团体的自由。这既是一个公民社会必不可少的政治权利，也是我国目前社会现实的一种需要。例如由于缺少农民工自身的工会组织，农民工的政治以及经济权益都无法在利益博弈中得到伸张，甚至有时连基本的劳动报酬都不能及时得到。结社自由是公民社会成长的重要条件，也是限制政府权力的重要环节。目前我国宪法虽然规定了结社自由，但实践中该项自由却受到了诸多不合理的制约，社会团体很不发达。很多本来可以靠社会团体解决的社会问题——比如大量的医疗纠纷都推给了政府，这进一步刺激了政府职权的膨胀，用政府的力量去替代本来可以自行其是的民间力量。而政府的性质又决定了它处理某些问题的局限性。为了建立健全的公民社会和基本的政治文明，公民的结社自由应该得到进一步的宪法保护。

十四 从宪法第三十五条中拆分出最后一条：

公民享有和平地集会、游行、示威、罢工的自由。

注释：这一条规定了公民通过比较激烈的行动进行表达的自由。

理由：集会、游行、示威、罢工是公民表达意见的较为激烈的形式，本身会对社会秩序造成一定的影响，对这种激烈表达方式的限制可以适当高于对言论出版等表达自由的限制，例如不得携带武器以及和平进行等。

但需要指出的是，这种激烈的意见表达方式有它特殊的社会功能。从长远看，这些相对激烈的表达不仅不会损害社会稳定，而且是释放怨气缓和社会矛盾维持社会稳定所必要的。因为真正会影响社会稳定的那些危险是不可能通过强制去化解的，而只能通过自由的言论和观念的竞争去化解。我国一方面在宪法上规定了集会游行示威自由，但没有做出必要的限制。另一方面又通过《游行示威法》做出了过于严格的限制，并赋予公安机关对游行示威进行实质性审批的权力。这实际上等于取消了公民游行示威和进行和平集会的权利。因此，必须从我国现实国情出发重新规范公民集会、游行、示威、罢工的自由。

1982 年以前的宪法都规定了罢工的权利， 1982 年宪法则取消了这一条。目前，大量企业已属于私人企业，因此，企业员工通过罢工的方式维护自身利益，与国家利益并无冲突之处，这也是职工维护自身利益的一个最后渠道，因而我们建议恢复罢工权利。

十五 宪法第三十四条 “ 中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。 ” 修改为

中华人民共和国年满十八周岁的公民，享有平等的选举权和被选举权。

注释： 本条建议包括两点内容：第一，去掉原来的修饰，使条文更为简洁而将“都有选举权和被选举权”改为“享有平等的选举权和被选举权”；第二，但书删去。

理由 ：“ 不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”等修饰词过于繁复，尤其是其中关于“居住期限”的规定，是不现实的。从我国以及各国经验来看，实践中选举权与被选举权不可能不考虑居民在选举地的居住期限，只有在一个地区生活满一定期限才能成为该地区居民，才能享有相应的政治权利，这是出于社会公平考虑以及基于历史经验的结论。例如，北京市基层人大选举办法 2003 年第一次规定了外来人口的选举权，但附加了一个条件，即在北京居住满六个月。因此建议去掉没有意义也不可能实现的“不分居住期限”。

而那样的修饰又会遗漏一些重要的内容，比如，现实中就存在一种现象：农村一名人大代表所代表的人口数四倍于城市一名人大代表所代表的人口数。因而，将所有的修饰可以概括为平等的选择权与被选举权。而这种政治权利的平等性是不言自明的。

原条款最后一句但书是多余的。而且，剥夺公民的政治权利、包括选举权利这种做法本身，也是存在争议的。

十六 宪法第四十一条前两款 “ 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。 ” 修改为

公民有获悉国家有关重大事件、重大决策信息以及涉及自身利益的各种档案资料的权利。 任何公民对于法律、命令及规章之制订、废止和修订，对于任何国家机关之事务和其工作人员的活动，拥有进行和平请愿的权利，包括申诉、控告、检举或者要求罢免；任何人都不得因进行此种请愿而受到歧视。

注释： 本条建议在原有公民申诉请愿权利的基础上增加了公民的知情权。

理由： 第一款规定了 公民的知情权。

我国漫长的历史上有着对老百姓“不可使知之”的专制传统，这样的传统直到今天还有影响。我们国家有太多的国家秘密，甚至 2003 年之前连 SARS 这样事关民众生死的传染病也属于保密的行列。然而实际上，在迅速开放的现代社会，太多的秘密并不能真正维护社会稳定，相反却导致政府公信力下降，甚至谣言满天飞，社会越发不稳定。何况，公民作为纳税人，本来就应该知道政府决策，知情权是理所应当的。

知情权包括至少应当包括这几个方面：第一，公民有权知道重大事件的信息。对于突发性灾害或者事件，政府有责任及时公布，同时，政府有责任保护公民通过媒体获得信息的自由；第二，公民有权知道政府财政状况和重大决策的信息。这是政务公开的必然要求，是监督权力建设廉政高效政府的必要条件；第三，公民有权知道涉及公民个人权益的档案资料等。公民自己看不到自己的档案，甚至被人陷害了都不知道，自己不能查阅涉及自身的诉讼案卷，这都是一些不合理的现象。

知情权是公民参与国家事务的必要条件，也是对国家机关工作人员提出批评建议权利的基础。

第二款则规定了公民的请愿权。它囊括了公民对国家机关及其工作人员进行申诉、控告、检举或者要求罢免等等各种权利。它使人民监督政府的一种必要渠道。

十七 宪法第四十六条 “ 中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展 ” 修改为

中华人民共和国公民有受教育的权利。义务教育应当免费。

注释： 本条建议提出了国家教育投入、平等的受教育权等问题。

理由： 公民的自由和幸福、国家的现代化都以公民素质为前提，教育的重要性因此而彰显。国家应当为所有的中国孩子，无论贫富，无论生活在哪里，提供平等的基础教育，这将为人人平等打下坚实的基础。至于富裕的家庭为孩子提供更高水平的教育，那是他们的自由，但国家必须保障最基本的受教育权。

本项建议去掉了“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”的内容，是因为这样的规定没有多少实际意义。宪法作为社会政治生活的元规则，需要彰显公民的普遍价值观念和社会组织原则，如人权、人民主权、权力制衡和法治原则等。去掉一些没有现实意义的口号，有助于确保宪法的尊严，有助于维护宪法的权威性和稳定性。

十八 将宪法第四十一条第三款单列为一条：

由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。

注释：本条单列，以明确国家赔偿原则。

理由：由宪法宣布人与公民的权利，是很容易的，困难的是将这些权利落到实处，尤其是当公民的自由与权利受到国家机关及其工作人员损害的时候，能够使公民获得及时的救济。救济的方式可以是多种多样的，除了司法救济之外，也包括国家赔偿。将国家赔偿明确为一项原则，可以约束国家机关及其工作人员的行为。

适时建立恰当的违宪审查机构 的建议是希望将建立违宪审查制度列入人大议事日程。这一建议的理由是，违宪审查制度是确保上述一切人与公民的自由与权利得到保障的一个重要机制，否则，上述建议只能落空，宪法就不具有可执行性。

目前的宪法其实已经包含了违宪审查的设计，宪法第六十二条第二款规定，全国人大代表大会具有“监督宪法的实施”的职权；第六十七条第一款规定，全国人民代表大会常务委员会有权“解释宪法，监督宪法的实施”；第七、八款分别为：“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。

然而，迄今为止，全国人大和全国人大常委会似乎尚未行使过这种权力。对于如何行使这种权力的程序，也未见有详尽规定。

不过，司法机关则在具体审判活动中进行过若干尝试，宣布某些与宪法抵触的地方法规无效。

当然，学术界对于中国建立什么样的违宪审查制度，存在种种争议。但近年来，学界已经基本形成共识：中国应当建立违宪审查制度。

我们建议，全国人大可在学界研究的基础上，将如何建立中国的违宪审查制度，列入议事日程，并展开广泛而深入的讨论。 在就该机构的具体形式形成共识后，写入宪法。该机构应通过相应程序，宣布一切侵害或剥夺公民上述自由与权利、或不利于保障上述公民自由与权利的全国性和 / 或地方性法律、法规、规章、命令、政策无效。