《关于实现“居者有其屋”、科学调控房地产市场的决定（草案）》说明

于洪军写于2010年10月31日

一、本草案旨在提供一个新的立法思路。本草案是本人个人根据系统法学理论的有关概念和原理（本人所写的《系统法学大纲》见本人的网站。网页地址：http://lnkzyhj.fabao365.com/article/view_548362_70427.html），针对我国立法中不符合法律本身规律的共性问题而提出的。它提供了一个新的立法思路。我国立法中的共性问题，主要是法律文件中设置的规则不具备法规则的三大要素，压力的设置过小，还有缺少保证法规则施行的法规则。以房地产市场调控为例来说，国务院多次发的有关房地产市场调控的通知，其实都是在制定一些法规则，那也就是立法，如果不与上位法相冲突，那就是有效的，就得执行。可是，我们会看到，这些文件中有许多不符合法规则和法本身的规律的地方。比如：“国十条”中一些要求有关行政机关“加强监管”，“加大专项整治和清理力度”，“严格依法查处”某种行为，“加大查处力度”的条文。这些都是要求有关行政机关的工作人员必须去做的。可是，根据系统法学理论，法规则由三大要素构成：行为标准、压力和施压者。上述条文中只是设置了行为标准：要求有关行政机关必须做出什么。可是，当被要求做出那些行为的行政机关的工作人员不“加强监管”、不“加大”什么力度，不“严格依法查处”的时候，应当由哪些人对这些行政机关的工作人员施加人身上或财产上的多大的压力呢？不仅文件上没有，即使查遍中国的现行法律，我们也会遗憾地看到，没有具体的压力和施压者，即使可能推断出压力与施压者，那所设置的压力与行政机关不履行这些法定职责的行为所带来的社会危害后果也完全不能抵消。缺少压力和施压者这两大要素，或者压力的设置不科学，使得文件中的一些重要的要求缺少了两大要素，或者其中压力的要素设置得不符合法本身的规律，以致这些要求降低为一种倡导、说教，已不成其为行政机关工作人员必须遵照执行的法规则。对这些要求执行与不执行、执行到什么程度，任由这些行政机关的工作人员自己来决定。这样，它在社会实际生活中不能严格地实施就是必然的了。

再比如，即使文件中的要求具备法规则的三大要素，但保证这些文件施行的有关程序方面的法规则，是我国现行法律中所缺少的或薄弱的。而国务院又无权制定这种程序性的法规则，那就只好不制定。这样，国务院对房地产市场调控的法规则制定得再好，再符合规律，也会因缺少保证这些法规则得以施行的法规则相配合，而不能在我国法系统的整体中发挥效能。这也是因为违反了系统法学中所说的，法是一定社会中所有法规则排列组合而成的整体，法内部的法规则应完备、排列组合应合理的规律。

本人提出的立法建议，正是根据系统法学理论，从遵循法本身的规律的角度，提供了一个新的立法思路。它有以下五个突出的特点：

㈠把好想法化做法规则。“居者有其屋”是中华民族两千多年来的梦想，现在已经具备了实现的条件。但如何去实现？如何把实现这一理想与调控房地产市场结合起来，满足人民群众日益强烈的民生需求，缓解社会矛盾？我们应效仿新加坡这个以华人为主的社会，把理想转化成为内容为：哪些人必须做出和不得做出哪些行为，违反者应受到哪些人所施加的财产上或人身上多大的压力的行为规则，也即转化为法规则。通过一些人依照法律做出和不做出某些行为，促使社会向着人们所期望的方向运行，从而实现理想。本草案做了这方面的尝试。

㈡体现了不同利益群体的不同需求，重点满足多数人基本的民生需求。法规则是需要全体社会成员遵守的，因此，立法要照顾到不同利益集团的利益，不同利益集团为了实现本集团的利益，也需要做出妥协。本草案表面上看似乎只注重了多数的普通人的利益，而对富人似乎不太公平。但是，富人需要为穷人满足基本需求做出贡献，穷人的基本需求得到满足了，穷人与富人才会更和谐地相处，社会才会更稳定、更有发展后劲，富人才会更有安全感。

㈢尽量在文件中补足“压力”和“施压者”的部分，注重压力设置的科学性。草案增加了行政机关工作人员不履行法定职责应受到由哪些人所施加的人身上或财产上的多大压力的部分，并力求设置的压力与其行为所带来的社会危害后果相抵消。这样的规则看起来是加大了对行政机关首长和工作人员的约束，但是唯有这样，他们才能更理直气壮地去严格执法，因为如果不严格执法他们本身是要受到处罚的，人民群众会因此对他们的严格执法多一份理解、多一些支持和配合。

㈣增加了公益诉讼方面的法规则。任何人都可以为了社会公共利益而作为原告起诉与房地产调控有关的违法违规的行为人，并且能得到国家较大的物质上的鼓励。这是保证有关“居者有其屋”方面和调控房地产市场方面的法规则实施的、公益诉讼方面的法规则，也是我国以前的立法中所没有的。而没有这方面的法规则，实现“居者有其屋”理想的法规则，和调控房地产市场的法规则，就很可能会成为一纸空文。在我国没有制定“公益诉讼”方面的法规则之前，为了真正实现“居者有其屋”，更有效地调控房地产市场，本草案试图率先设置这方面的法规则。

㈤强化了新闻机构的责任。没有舆论监督，一切监督都是空的。故国务院的有关文件也注意到了这上点。但这一正确的认识也应化做法规则。本草案为此强化了新闻机构的社会责任。

二、本草案需要多学科的专家组成的群体，遵循科学研究的规律进行综合研究加以完善。无论哪方面的立法，都不是公民个体所能胜任的，也不是法学家或其他单一学科的群体所能胜任的，它本应由多学科的专家组成的群体进行综合研究之后，形成某个方面的软科学研究成果，然后再将这些成果转化为法规则。本人虽从法律本身的规律角度提出了一个新的立法思路，但是不可能对房地产市场运行规律、现行国家机构的实际运作状况有高于专家和实际工作者的认识，尤其是在由政府建设廉租房、国家专款流动的运作等方面更是知之甚少。因此，本人依靠个人的力量起草的本草案不完善，存在漏洞或谬误之处可能在所难免，甚至可能因完全没有反映房地产市场调控的规律而完全不能付诸讨论。但这样的立法思路仍然有参考的价值。因此，如果大家希望在当今时代把“居者有其屋”变成现实，把房地产市场调控好，那就需要集中全国最优秀的法学家、政治学家、经济学家、社会学家、城市建设专家、系统科学家、社会心理学家、未来学家，以及其他有关的边缘学科、交叉学科的专家，组成实现“居者有其屋”、调控房地产市场的软科学研究课题组，由课题组进行调查、搜集资料，吸收现有的国内外有关研究成果和经验，经过综合研究，拿出两套解决当前问题的方案。然后再对两个方案进行公开的讨论、比较、选择和互相补正，将两个方案表现为人大常委会的决定草案这样的法律文件。最后再按照立法程序提出、讨论和通过决定草案。这样的法律文件符合决策的民主化和科学化的要求，才有可能是相对完善的和具有操作性的。

三、吁请全社会的有识之士，都来关心和促进国家立法。根据系统法学理论，任何一个社会系统，都是以法为唯一依据而运行的。即使是文革时期那样特殊的社会系统，也不是象我们原来所认识的那样，是“无法无天”的。按照法规则的定义，《十六条》、《公安六条》、两报一刊社论、毛泽东的“最新指示”等等，就是当时社会的实在法律。文革当时的社会系统正是依据由这些法规则组成的法而运行的，说文革时期的法不好、不科学都是对的，说文革时期的社会没有法或不依法运行是不对的，那不是事实。我们当今的社会系统也是一样，也是在依法运行。如果我们想让它运行得更好，更适合这个社会系统中的人的居住、生存和发展，那除了改变这个社会系统的法规则，别无他路！改革也就是对法规则的制定、修改和废止。

不止于此，好的法规则改善了社会系统的运行状态之后，社会系统的运行状态还会反过来改善社会系统中的多数人意志。而根据系统法学理论，多数人意志又是法的根源。这样，法规则的某些方面的改善，还可能从根本上改善我们国家的基础法律，也即规定立法方式的法律。法规则改善了社会系统运行状态，社会系统运行状态又反过来改善基础法律，形成如此的良性循环，社会系统就会向前发展，而不是原地停滞或向后倒退；以较大的力度前进，而不是以较小的力度前进。

我们的法学家、政治学家、经济学家、社会学家、其他有关专业的专家和全社会的有识之士，在自己的专业领域或实际生活中，都会发现我们的许多社会问题。如果对这些社会问题追根寻源，就会发现他们背后的法规则的不科学、不完备和不具体。在不影响我们生存的情况下，我们如果能够就我们所发现的法规则方面的问题，及时提出有关法规则制定、修改、废止方面的建议，那就是对加大社会系统的前进力度做出了贡献，这不是很难的，却是非常有价值的。并不是以经天伟地之才，只有做出一下子能够惊天动地之事才算贡献。“勿以善小而不为”，何况这样的善举并不是小善。为此，本人在这里呼请全社会所有的有识之士，都来关心和促进国家的立法。

 

                                    

（建议全国人民代表大会常务委员会制定的）

《关于实现“居者有其屋”、科学调控房地产市场的决定（草案）》

（于洪军于2010年10月31日起草）

为满足“居者有其屋”的民生需求，科学地调控房地产市场，促进社会的和谐稳定和持续发展，特做出如下决定：

一、中华人民共和国的成年公民，凡具备如下全部条件者，均可无偿取得一套城市住房所占用的土地使用权（以下称住房用地）：

㈠因登记结婚、生育、收养或赡养而组建家庭。

㈡家庭成员之一已在无偿取得住房用地的城市连续居住满一年以上（在二百万人口以上的大城市还应取得当地户口或居住证），并在申请时继续居住在该城市。

㈢从未在全国城乡无偿取得过住房的土地使用权，也未享受过企、事业等单位或国家的房改等优惠政策。

具备上述条件的公民，由当地房产管理部门审查，发放无偿取得住房用地资格证明（以下称资格证明）

二、公民可无偿取得的住房用地面积，由县级以上人民政府按40平方米及以上的住房面积所占用的土地确定。住房用地价款根据政府确定的住房面积在实际购买的住房中所占用的土地面积，及该城市住房用地使用权的当年市场平均价格确定。

三、公民无偿取得住房用地的方式有以下三种：

㈠向房地产开发企业购买商品住房的，可凭资格证明，免交所购商品房中应无偿取得的那部分住房用地的价款。此部分价款由当地财政部门从专项资金中向出卖方拨付。

㈡向其他人购买二手房屋的，可在交清购房款后，凭资格证明、合同和收款收据向当地财政部门领取该住房中应无偿取得的那部分住房用地的价款。

㈢公民组建家庭时已经拥有住房，家庭成员中具有无偿取得住房用地资格的公民可凭资格证明和房屋产权证明，直接向房屋所在地财政部门领取其应无偿取得的那部分住房用地的价款。

四、具有无偿取得住房用地资格的公民，在购买第一套住房时，其全部家庭成员购房当年的总收入乘以五年仍不足当地当年80平方米商品房平均价款的，由当地财政部门在第二年上半年内予以补足。

五、公民购买第一套住房，或者购买一套住房之前的住房已经出卖，再购的住房面积在120平方米以下的，免征契税。

六、无偿取得住房用地和住房补助款的公民死亡后，国家从其遗产，或其生前赠与他人的财产中，扣回其取得的住房用地面积按其死亡当时住房用地平均价格计算的价款，及其实际领取的购房补助款，其子女有偿付能力的，由其子女偿付。

七、公民家庭取得的住房总面积超过120平方米（三代以上一起居住的超过180方米）的部分，从取得之日起，国家依法征收房产税。

八、未独立组建家庭的成年公民，买房或租房单独居住的，由其住所地国家财政部门向其发放房屋租金补贴。补贴金额由各城市财政部门按当地平均租金的50%发放。

九、公民取得所有权的住房连续闲置超过一年的，由房产管理部门给予罚款的行政处罚，每超期闲置十日的罚款额，为闲置住房面积乘以当地当年住房平均价格的千分之五，不足十日的按十日计算。连续超期闲置超过120日的，对该住房予以没收，没收之后立即拍卖，拍卖价款收归国库，没收之前按日计算的罚款仍应继续执行。

十、发放和收回住房用地价款、购房补助款、租金补贴，房产税的征收，罚款、没收住房的具体办法、工作程序和期限，由国务院制定的具体办法规定。

十一、公民以骗取住房用地价款、购房补助款或租金补贴或免除处罚为目的，提供虚假证明材料，在审查时发现的，由公安机关处以罚款，罚款金额为其企图受益金额的百分之五十，重犯的加倍处罚；骗取款项或免除处罚既遂之后发现的，除追回所骗款外，判处三年以下有期徒刑，判处骗取金额一倍或免除处罚金额二倍的罚金。

十二、各新闻机构对与本决定内容有关的违法违规行为的反映，应及时调查，如实报导，任何人不得干预。

十三、各级房产、国土资源、城市建设、规划、财政、税务、公安等行政管理部门和金融、新闻机构，不严格履行本决定、有关法律，和与上位法无冲突的有关行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、各种有关调控房地产市场的规范性文件所规定的职责，对违法违规行为该罚不罚、不该罚滥罚；对税款该征不征、不该征滥征；对住房用地价款、购房补助款和租金补贴该发不发，不该发滥发；对贷款该贷不贷，不该贷滥贷；对有关新闻该报的不报，或进行干预，以及其他违反期限、程序、数额方面的规定，属于过失责任的，对责任部门或机构的首长、分管副职和具体工作人员，第一次发现的，由监察部门给予降职和降薪处分，第二次发现的，由监察部门给予降薪的行政处分，同时对首长和分管副职给予免职或开除公职处分，对具体工作人员给予开除公职处分，或调离工作岗位。属于故意，对责任部门或机构的首长、分管副职和具体工作人员，按其行为的性质，分别按受贿罪、滥用职权罪、渎职罪等罪名追究其刑事责任，并判处罚金。

十四、任何公民、法人发现其他公民、法人和国家行政部门及有关机构及其工作人员有本决定第十一条至第十三条所涉及的违法违规行为，均有权向负有管理、监督、处罚职责的部门举报。接到举报的部门在十日内对举报不予受理、不予答复，或者认为有关部门受理后在规定的期限内未依法处理的，举报人有权以公民个人或法人的名义向法院对被举报人直接提起民事诉讼，法院应审查被举报人是否有违法违规的事实，并通过判决直接对违法违规的行为人依法做出处理。

举报属实或起诉胜诉的，由当地财政部门，从经举报或起诉而对违法违规人的追缴、追回款项，以及罚款、罚金、没收财物拍卖的价款中提出百分之四十，奖励举报人或起诉人；因举报或起诉而支付的聘请律师费和其他合理费用，由国家承担。负有责任的部门或机构的工作人员，或者接受举报部门的工作人员，依照或参照本决定第十三条的规定承担各自相应的责任。

举报人故意虚构事实进行举报和起诉的，经生效判决确定后，按侮辱诽谤行为进行治安处罚，或按诬告陷害罪追究其刑事责任。

十五、本决定中涉及的房产税、罚款、没收财物后拍卖所得的价款、罚金，全部上缴国库，专门用于向公民发放住房用地价款、购房补助款和租金补贴。

十六、本决定自公布后第六个月的1日起施行。施行前，国务院及各有关部门、地方县级以上人民政府，应公布具体的实施办法。

 

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