陈端洪：北京大学法学院副教授，北京大学宪法与行政法研究中心研究员，2009年唐福珍事件后，向全国人大常委会建议对《拆迁条例》进行审查的北大五教授之一

    人民若不出场，政府就成了老板

    南方都市报：面对中国转型复杂的局面，我们需要向宪政哲学和宪政历史寻求灵感。您提出，要在人民与政府之间维持平衡，而破坏平衡正是政治体走向死亡的道路。但这种观点与亚洲威权主义国家的成功之间存在着矛盾，强力政府是一些东亚国家加速实现现代化的动力。你认为人民与政府之间的平衡，理想状态应该是什么样的？

    陈端洪：在人民与政府之间维持平衡，是卢梭《社会契约论》论证的政治体生命的原理，也是其核心思想。政治体的生与死都受支配于同样的规律，即“主权者：政府=政府：臣民”的连比例定律。这个看上去难以理解，其实意思很简单、明了。注意这个公式中的“主权者”、“臣民”是指人民的两种身份和心理，换言之，人民既是主权者又是秩序的服从者。这个连比例无非表达了一个平衡定律：如果人民太想做主，不想服从，政府没有力量，那就没有秩序，整个社会就是一个江湖；如果人民不出场，不行使主权，政府就成了老板，自由也就没有了保证，变成垂直的压制型政治模式。最理想的状态就是平衡状态，是自由与秩序兼得的社会。在经验的层面，一个政治体可以有所偏离，在平衡值上下震颤，但如果偏离太远，政体的生命就难以持续。

    我们谈论的是无目的政府的理想状态。东亚权威主义下的政府是目的型政府，这是现代进步逻辑导致的，因为近代整个亚洲均落后于西方，只能通过集中力量才能赶上西方世界。另外一个因素是东方专制主义的传统。

    南方都市报：政府与人民之间的力量失衡，有哪些表征？通过这些表征，可以判断政府与人民力量的失衡。

    陈端洪：要回答这个问题，首先需要认识到代表制政治体的精神结构。不像小国寡民，大国的人民无法作为主权者直接出场，只能实行代表制。在代表制的结构中，主权者只是作为逻辑前提存在的，人民出场只是选举罢了。正因为不能经常出场，人民就需委派代表制定宪法，最后代为常在的不是人民，而是一个文本———宪法。所以，代表制政治体必须实行宪政，奉行宪法至上。既然主权者无法出场，那么人民到哪里去呢？这个空间就是市民社会，那里存在着自由。所以，市民社会也为代表制政治体所必需。

    政府与人民力量失衡的第一个表现，就是市民社会不存在或欠发达，在政府和人民之间没有缓冲地带。如果主权者不能出场，又没有市民社会，人民便仅具备单纯的臣民身份。第二个表现，就是宪法失去权威。第三从现象上来讲，就是人民没有自由，政府经常性侵害人民权利，这一点也包含在前两个方面之中。

    南方都市报：面对官民矛盾，历史上不外乎存在两类基本态度：一类是相信民众，怀疑官僚，用民众来制约、反对官僚；另一类是怀疑民众，斥之为愚民、刁民，增强官僚系统的力量以维护稳定。从历史上讲，为了制约官僚，毛泽东诉诸群众运动，西方民主国家采用代表制的程序民主，另加宪政(法治)。您怎么评价这两种方式？

    陈端洪：好处我就不谈了，谈谈各自的弊端或问题吧。在相对于信任官僚的意义上而言的相信民众，不限于人民主权制，但我们这里只讲人民主权制。所谓人民主权或至上，从现实看，它是一种虚构的原则，人民出不了场，人民至上只是一种观念。所以，真正做主的是人民代表，人民只有在选举的时候才是真正自由的。所以，选举便成了政治合法性最为根本的环节，民主发展的历史首先是选举的历史。人民主权的第一个问题是，有没有自由而严肃的选举？换言之，选举权可能被滥用和废弃。这个问题可以分解为若干问题：人民乐于奔向选举大会吗？人民有能力进行选举吗？人民会出卖选票吗？人民能控制代表吗？

    人民无法集体出场，但可以以各种方式表达，形成公共意见。所以，民主制的第二个问题就是，个人的表达自由可能被滥用，政府变成被“民意”推得乱转的水车。相关的问题是，如何界定公共意见？比如网络意见，算不算公共意见？公共意见非常容易被篡夺，被野心家所利用。民主制发展时期，反对派都提出这些问题，人民不知道他们究竟需要什么，什么是公共利益。所谓的公共意见，很可能就是某些代言人自己用来蛊惑一部分群众的理由假借群众发出的声音。国家越大，世界的形势越复杂，经济越发展，个体公民对公共需要的判断能力也越来越差。除了能力之外，人性还有自私的弱点，总是倾向于从个人利益出发。正如卢梭所说的，个人总是先关注个体利益，然后是小团体利益，最后才是大团体的利益。这就是意志力度的递减原理。卢梭提出了“公民宗教”，这个备受贬斥的学说，不是用来提高公民的能力，而是为了增进公民的德性。但卢梭最终又是很悲观的，不管体制如何设计，政治体迟早都要走向死亡，因为人就是自私的。

    鉴于上述两大问题，大国的民主制必须配以宪政。宪政具有驯服人民的作用，这一点常常被理论家忽视。为什么可以驯服人民呢？宪法是人民的意志，怎么反过来驯服人民呢？这不是宪法的异化吗？宪法一旦制定出来，人民就由制宪权主体变成了宪法上的权利主体，比如在一般的选举中，这是需要依法行使的。我们宪法上有句话，大家都没有解释出来。大概意思是，“全国人民遵守宪法”。这就是说人民被宪法驯服。

    相对应的官本位模式，则有四个大问题。第一，它预设了人的等级，预设了人民是愚昧的。如古典作家说的有人是金子做的，有人是泥巴做的，有人是牧羊人，有人就是羊。这种体制和人民的本性存在着天然反感和敌对。第二，官员向上负责而不向下负责。中国的官僚体制建立得特别早，这种单向责任的官僚制，是如何论证和建构自身的合法性的呢？就是依靠“天道”和“民本”思想。民本不是民权，老百姓仅仅是官员仁善心和德性所指向的对象，并不是老板。第三，官本位的体制必然导致一个结果，如果第一个环节被锈住了，对上负责的是一位昏君，便会造成全面的腐败，用卢梭的话来讲就是，每一个官员都是君主，意思就是都倾向于占权为私的，也就是我们常说的结构性腐败。第四，在这样的体制中，法律有存在的必要，但只有工具价值，而且一旦君王品质不可靠，就必然沦为法律虚无主义。

    从毛泽东后来动辄诉诸群众运动的行为来判断，毛泽东悟到了一半的真理，即官僚系统是主权权威的真正敌人，而人民才是主权权威的源泉，但是他没有找到正确的组织民众的方法，没有认识到人民适合做什么，从而无法发挥其建设性的政治功能，反而使之变成了破坏性力量。

    “爱自由甚于爱金钱”

    南方都市报：程序民主加宪政法治的制约官僚方式，您认为需要什么样的社会结构和其它条件，这种制约模式，是否可以复制？

    陈端洪：程序民主和宪政法治依靠什么样的社会结构和条件？这个政治社会学的问题最好不要用抽象演绎的方法来回答，而要考察比较许多国家的历史经验。我们不妨从公认的宪政母国英国的经验来看，看看那些令人艳羡的制度是在什么土地中长出来的。其中有一个根本性的东西是英国的民族主义。说英国的民族主义容易引起误解，准确地说应该是内部的民族斗争。诺曼人征服盎格鲁撒克逊，但是可惜的是，也因此庆幸的是，没有彻底征服，最终变成民族妥协。国王其实只是众多领主中最大的那个，没有像中国这样完成大一统，用西方人的专业用语来说，没有建立起绝对主权。为了公共事业，比如出人出钱打仗，国王只能找领主，这些领主就要讨价还价。大宪章就是在这样的背景下国王被迫签字画押的协议。这些领主回家后需要传达“中央指示精神”，这样他们其实在国王与老百姓之间充当了一个角色。不知道什么时候，这些家伙突然意识到，我们不就是全国的“代表”吗？后来会议多了，这些领主不得不在伦敦设办事处。代议制就是这样起源的。

    法律人喜欢谈普通法宪政主义，谈司法独立。英国的司法独立怎么来的？司法独立的背后就是盎格鲁撒克逊人的民族主义。他们对国王忠诚的相应条件就是国王要尊重他们古老的法律，不依照法律不能处置他们的生命、自由和财产。这些人编造了法律神话，其实就是一些不统一的习惯，所谓普通法。司法独立背后需要力量，光靠司法本身的力量是不够的。

    从历史生成来看，每个国家的过程各有不同，无可复制，但条件抽象化一般化之后是可以罗列的。

    第一个就是私人财产，社会的私人财产必须达到一定的比例。当时英国国王就是因为没钱，如果国王把土地都占了，或者隔段时间就能来一次土改，那么其他人就没有讨价还价的资本了。

    第二，民众还要有“爱自由甚于爱金钱”的精神。如果没有这个精神结构，不爱自由而只好财富，是无法使财产升格为“财产权”的，更不能把财产作为博取自由的资本。卢梭有句话，叫做“钱财是个奴隶的字眼”。而现在我们的社会只是好财，有钱人乐于勾结官僚。卢梭说，那些自以为是别人的主人的人，其实比奴隶更奴隶。

    第三，国家的社会结构，要求有发达的市民社会，在国家和个人之间有一个公共空间，个人通过各种集团和结社把力量组织在一起，可以阻挡国家权力的侵害，原子化的个人显然无法抵挡政府力量。市民社会如果不能达到一定的力量，搞程序民主、宪政法治都是不可能的。选举就必须承认利益分群，如果没有市民社会，被选举人就搞“钦定”了，“钦定”的候选人背后如果没有自己的民众力量和财力，当选后是提不出自己的政治主张的。

    人民既不出场也不缺席

    南方都市报：官员权力过大而不受约束，是当今中国面临的重要问题。您认为当前的体制需要引进怎样的变量，才能改变官民力量的对比，同时又使得政治体不面临巨大风险？

    陈端洪：应该说国家权力过大，没有这个前提，官员哪来的大权？首先，我要说，虽然过大，但已经朝着好的方向走了，用官方语言来说，就是在“转变职能、精简机构”，用我的话来说就是趋向平衡点。国家权力怎么大起来的？这需要回顾一下建国以来的历史。建国的时候，我们是从军队过来的，初期实行军管。第二，翻天覆地的变化和为人民服务的政治德行让人民不由自主地崇拜政府和领袖。第三，不遗余力地打造权威。第四，法律上政府能干什么，不能干什么？建国初期没法律，一切好事都可以做，都应该做。这似乎是理所当然，不容置疑的道理。其实这个和有限政府的理念是抵触的。什么是好事？什么是坏事？谁来判断？实践是检验真理的唯一标准，问题是，实践已经到了头。搞大跃进以为是对的，搞“文革”也以为是对的。时至今日，我们姑且不谈现实如何背离法律，光是从法律上来看，中国政府的权力仍然很大。

    接下来我们来看中国政府拥有的权力手段或资源。这方面，经济学家最有发言权，我只简单提一下。1949年后，市民社会还有相当力量，但社会主义改造以后，私人手中的力量和市民社会的力量大部分都被国家吸取了。再加上来个大跃进，私人手中完全没有了财力，吃饭穿衣都得统一配给。因为吸取太过分成了病态，一边太弱另一边太强，国家实力也形成了绝对贫困化，所以才有了后来的改革。改革就是把老百姓放出来，让他们自由安排生产、生活。现在私人财富比重增加，但是税赋也很重，国家与民博利。

    把上面两方面结合起来，你就明白中国政府的权力是无与伦比的。中国社会一直在寻找国家与个人之间的平衡点，现在看，尽管已经开始在朝这个试图平衡政府人民力量的方向走，但仍然感觉国家权力过于强大。从国家拥有的武装力量，拥有的财政税收能力以及国家直接占有的资源，包括未加制衡的权力配置，这种力量对比是历史上任何朝代无法比拟的。

    南方都市报：那有什么办法改革呢？

    陈端洪：我们希望政府与人民力量的平衡，可是你去哪里找力量？个人的力量，只有身体力量和财力两种，既然个人的两种力量都被体制所决定和制约，我们还可能在个人身上找到一种对抗体制的力量吗？不是没有可能，说难难于上青天，说易易如反掌。那个力量在哪里？还在人身上，那就是人的观念。精神可以变物质，不仅可以直接创造物质力量，还可以改变现有物质的力量。

    改革开放就是朝着增加公民自由方向进行的，公民们就应该顺着改革的路子，增强对自由的热爱，使得对财产权的追求和约束国家权力的需求结合起来。但很多人现在还不是这样，社会内部也出现了分化和矛盾，比如资本家可能更爱金钱，老百姓可能更爱自由一些。

    除非国际势力压迫，社会改变的突破点在体制内，堡垒是从内部攻破的。人民的观念变化到某个程度，权力自身的内部结构也会发生变化，因为它受到太大阻力后将出现分化。而要让好自由的观念变得持久有力，就必须与利益联系起来。比如《拆迁条例》的修改就是这样。几个学者本身有什么力量？真正起作用的是老百姓的愿力啊，而政府也非常敏锐地做出了反应。

    南方都市报：人民出场是不常见的，那么这样的“人民主权”理论，会不会在现实中成为一种虚无的概念和理论？

    陈端洪：宪政哲学中的“人民出场”，是一种理想模式，除了选举，它是出不了场的。但是，我另一篇论述代表制下的制宪权的文章的标题叫做《人民既不出场也不缺席》。既然不出场，怎么能不缺席呢？打个比方，我们农村人家里都有一个历代考妣神位，祖宗不出场，可没有缺席啊。英明的政府和领袖心里面有一个神位，那不是留给自己的，而是留给人民的。神不出场，神自在，人民就是民主的“神”。不要以为他永不出场，他可能以降灾闹事的形式提醒着它的存在。

    南方都市报：我们这个时代开始出现了一些人民出场的行动，包括从厦门PX散步到广州番禺围绕垃圾焚烧的集体维权行为，很多行为也获得了成功，而有些维权行为，比如抵抗暴力拆迁，却经常出现以命相抵而结果也未成功的情况，您觉得该怎么评价我们这个时代人民行动的端倪？

    陈端洪：我们说全体人民出不了场，并不表明部分人民不会或不能以某种形式此起彼伏地出场。不过，我得做一个学究一点的声明。这里的人民概念和我们前面讲的人民主权的“人民”内涵上有区别，这里的人民是一个松散的集合概念，而作为主权者的人民是一个单一的主体。

    宪法上应该保障人民出场的自由，比如游行、集会。这样，人民出场就变成了法律秩序的一部分了。宪法如果保障不了，民众就只好发明集体散步。至于你说的以命相抵，实际上这个人已经把自己当作一个自然人了，或者说这个社会不把他/她———至少他/她是这样认为的———当作一个社会成员或公民来保护了，甚至连一个自然人的权利也被侵害了，而他/她连退回去的“丛林”也没有，更无从谈“桃花源”了。

    除了你说的形式，人民出场还有一种特殊的形式，这个形式就是我们习惯说的“人民战争”。我希望中国不经历大的风险，而走向健康的政治形态。这一希望的源头，就是每个人都有关心公共生活的爱国心，共产党当初正是成功利用这种道德心理，引导人民出场实现人民战争。在人民的无形态中，他们找到了一种新的形态。

    本报评论记者　张传文