陈永苗
 
从封建朝代更迭的历史可以看到，一个王朝的末期，总是陷入贵族和平民之间争夺土地的斗争，一开始这个王朝的皇帝夹在二者之间。在得罪官僚和平民之间，皇帝两害相权取其轻，宁可得罪官僚，也不愿得罪民众，因为民众人数众多，构成整个王国的大部分。皇帝和民众结成同盟，皇帝拿着民意，甚至鼓动民意压制、打击官僚。这就是屡屡出现的打击豪强运动。
就皇室权威来说，地方政府的权威消失和中央政府权威消失之间确实存在一定的时间段。在皇室权威消失之前，必须把自己的“发霉发脓”的部位掩盖起来，通过打击地方政府来维护自己。皇室权威过去尽可能维护全部政府的尊严，如今发现如果还是“护犊”则会把自己也搭上。所以从中央到地方，级别越低，中央政府越不保护，越发成为皇室权威和民众的“公敌”。
从2003年开始，我认为中国已经进入一个类似“打击豪强运动”的时期，这段时期中，地方政府已经成为民怨的目标。在民众看来，越接近基层，政府越黑社会化，越非法化；越往上，越干净。中央政府还是合法的政府。所以平民把自己的困难归结于地方政府，而寄希望中央政府能够惩戒地方政府。民众拿着中央的政策抵抗地方政府很多年了，“农民减负问题”就是比较好的例子。国家政策的调整，例如十七大的方针变化，实在依赖于民众的公共表达。中央政府应不偏不倚地站在地方政府和民众之间，根据宪法法律作出裁决。2003年以来，至少在老百姓看来，确实采取了很多有利于民生的措施，如此形成和民众结盟的趋势。
从近一些年来，地方政府越来越成为风箱里的老鼠。中央政府的一系列举措，例如《党内监督条例》的实行，最高人民检察院惩治职权犯罪，政府问责制，主要指向地方政府及其官员。
《党内监督条例》有个特别之处就是同意媒体监督地方政府的违宪违法行为，最近的国务院办公厅46号通知也有类似的规定。这也就是说，因为平民和官僚的斗争，新闻自由可能“按需分配”，逐渐放宽。新闻自由成为斗争的工具是一个倾向，而我认为，需要考察的是司法独立有没有可能在这种斗争中逐渐形成。
　　司法独立在官僚和平民的斗争中，对于统治者来说，有着莫大的好处，它能够强化中央政府的权威。马基雅维利在《君主论》也可以用来上课。马基雅维利大致认为，一方面君主必须给达官显贵的嘴上套上马嚼子，受到约束，另一方面，国王知道君主对权贵的仇恨，也为了让民众安心，要对权贵进行惩处。但是君主不能亲自担任最高法院的职务，否则会让权贵对他有仇恨。马基雅维利给出了一个告诫，君主应该让他人去承担招惹怨恨的角色，自己去做能沽名钓誉的事情。
　　博丹也率直的说出来这个道理。他说，一个独立的司法系统将增强君主的统治能力。作恶者必须受到处罚，但如果有君主亲自去实施处罚，他将招致可能消弱自己权威的怨恨，因此君主应当把奖赏分配权留给自己，而将宣告有罪和确定处罚的工作授权与独立的法官去做。孟德斯鸠也有类似的观点。
近一两年国内重大司法案件的情形来看，司法不独立已经加剧着腐蚀政权的合法性。民众与官僚斗争期间司法不独立，必然造成这个问题。从近一些年的网络群体性事件来看，不管司法机关的结论如何，都不能让民众认为是可靠的，尽管程序合法，也会被人认为是掩人耳目的。
学者甘阳在《公民个体为本 统一宪政立国》，用全民公选来为中央权威背书，强化中央权威，解决地方分权的带来的危机。这是学习德国韦伯的想法。
 
一个好的办法是学习英国、美国、法国等欧美成熟民族国家形成历史中的司法中心主权。英国、美国、法国等欧美成熟民族国家其中央政治权威的形成，完全依赖于司法的行使，渗透到地方，在司法上提供提供中央权威。晚清帝国的政治体制改革当中，沈家本、伍廷芳、梁启超等巨子，都认为司法为政治的中心地带，为政体的前提。而实际上，晚清帝国的司法改革，并不因为发生了辛亥革命，就破产了，而是为民国奠定了公民社会的根基。如果说晚清帝国与民国保持了延续性，其功劳就在于司法中心。
官方也承认75%的上访案件是地方政府违法造成的，是有理的。可见，治理上访案件，必须理顺访民与地方政府的关系，降低地方政府的强势，抬高访民的政治地位。访民的政治地位提高，与中央政府的支持，是一体的。也就是说，中央政府必须有一种办法，来增加访民的政治博弈能力，当面对地方政府时，可以分担中央政府的责任，这个办法就是通过抬高法院的政治地位，打开法院的大门，让上访案件通过司法途径。这时候中央政府必须让法院，在政治权威上，高于地方政府，而不是在财政和人事上受制于地方政府。司法为处理中央地方关系的中心和促进司法独立，打开法院的大门解决上访问题，是当前很可靠的选择。
   目前国内司法学家呼吁的，最高法院实行大区域分院制度，也是这种趋势的要求。同样财政联邦需要司法调整。改革开放以来中国的财政关系以财政分权为基本特征，并被钱颖一等学者冠之以“中国式财政联邦主义”的称谓。
美国加州大学的钱颖一教授最早从中央地方关系的角度出发，系统地分析并验证了分权在中国所产生的影响。他在陆续发表的一系列文章中指出，在中国的分权改革实践中，政治分权因素与经济分权因素同样重要，中央政府下放权力后，地方政府开始拥有发展地方经济的可信承诺下的激励，进而更加倾向于对市场伸出“保护之手”而非“攫取之手”，中国由此形成了一个“维护和创造市场的联邦制(marketpreserving and creating federalism)”。　
财政联邦之下的政府间也可以通过司法途径 “亲兄弟明算账” 。美国的政治结构，也是联邦法院来调联邦与地方政府的冲突。
例如2003年9月开始，一场关于拒马河的水权之争在北京市与河北省之间发生，至今未有定论。在这场争论之中，双方“公说公有理，婆说婆有理”，所以能否超越两方说法，找出一个较好的解决之道非常关键。
从财政制度改革以后，地方政府在财政上既服从中央，又有了自己的、相对独立的利益，十六届三中全会更是提出了重新理顺地方和中央的关系，地方政府的财政已经具有一定的独立性。从法律意义上来说，各级政府都是独立的政府法人，也就是说，它们都是平等的民事主体。虽然北京市和河北省是省级政府，但是这种争论，在本质上与过去经常发生的基层农村河水引用纠纷是一样的，曾经比较公平地解决农村河水引用纠纷的《民法通则》第八十三条，也可以作为解决拒马河水权之争的一个现实的原则。
《民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系”。这个规定中的有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，可以用于界定北京市和河北省对拒马河水的产权界限。当产权界限清楚以后，按照交换原则，河北省可以把属于自己的水资源配置给最需要的北京市，这样有助于北京市和河北省解决这场水权纠纷。如果双方无法达成协商一致，也可以由这两个地方的水利部门作为国有资产的管理者向人民法院起诉解决。
在计划经济时代，人们认为既然各种国有资产都是“国有的”，都是一个“大家庭”之内的，就没有必要花费人力、物力去精确核算。用一个典故说明，就是“楚人失弓”，弓丢了，反正也是楚人拾得。即使发生争论，也要通过中央政府来解决。
计划经济时代按照计划指令从一些资源大省调拨资源到另一个省份，这些资源大省将获得一些隐形的补偿，例如河北无偿提供水资源，按照北京官员的说法，北京和天津从对口支援中给河北省进行补偿，还有中央政府通过财政转移支付的方式，也将北京的部分财政收入转移给河北省。 但是，我们无法肯定地说，这些隐形补偿是公平的、等价的。
目前，既然各级地方政府在财政上有了自己的“独立核算”的利益，那么“亲兄弟，明算账”是非常必要的。在界定产权的基础上，再通过交易的方式，将资源配置给最需要的主体使用，这样才是公平的， 不至于引起混乱和争论，也不会被质疑。所以解决水权纠纷，根本的是要把“隐性补偿”变成“显性补偿”。
还有一个原来计划经济形成历史债务问题强化地方保护进行催化。原来计划经济没有在省级经济资源调配使用公平和等价有偿的交换原则，而用行政指令进行调转，对中西部一些资源大省来说，一直是利益受损。这是东部发达省份对中西部省份的一笔历史债务。　　　　
在政治上保持现有的省级行政格局，在经济上实行的市场经济，让政府退出市场，至少而言，能够避免历史债务的进一步扩大化，甚至在将来几十年或上百年内，可能实现对历史债务进行逐步偿还。那么只有司法调整可以不触及现有省级资源调转的前提之下，促进市场经济。如果这种纠纷让更高级别的政府机构来调整，那就是政府更大的进入市场。　　　
要在中央政府与地方政府之间保持适当的权力均衡关系，必须兼顾中央政府的整体利益和地方的特殊利益。而可操作的方法在于在中央政府层次，约束自身和地方政府保障契约关系，进一步塑造统一的全国市场。这也需要司法途径来解决。
 
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