现代宪政国家结构形式可以从两个角度予以界定：在公民权利语境内，它是指民权在不同范围内行使的结构性安排；在政府施政意义内，则指国家机构体系中纵向配置国家权力行使权且规范其运作程序的制度框架或模式。

　　中国是一个有着漫长的前现代中央集权传统的国家。自辛亥革命成功以来，为了寻求现代中国国家建构的合理形式，学者和政治家们作了大量的研究与实践探索。民国初年关于“单一制”和“联邦制”的论争，“联省自治运动”中对自治问题的探索，孙中山的“均权”学说和地方自治思想，国民政府制宪时期关于界定中央与地方关系的反复斟酌，都代表着1949年前人们为解决这个问题付出的种种努力。共产党在大陆掌握政权后建立了以党专制为基础的单一制的政权体系，但在行政“集权”和“分权”的两难中，也作了艰苦探索，走了不少弯路。改革开放后民主化诉求涌动，官方对六四民主运动的镇压并没有使那些独立的、具有使命感的知识分子停止思想，反倒促使他们更深入地思考当代中国面临的问题，包括民主化进程中的中国应该建立什么样的国家结构形式问题，并提出了各种各样的方案。比如，在单一制框架内，近年来就有吴国光提出的“县政中国”[1]　和王思睿提出的“州政中国”[2]　等不同方案；在联邦制框架内，则有诸葛慕群的联邦中国方案[3]　和吴稼祥的“中华第三共和国”构想。[4]

　　本文愿意在同代学人上述贡献的基础上继续工作，就未来宪政中国的“政治设计”奉上绵薄。我的基本主张是：传统的单一制和联邦制都不足以解决中国面临的问题；鉴于中国既是一个缺乏民权、自治传统的国度，又是一个内部情况极其复杂的大国，可以考虑构建一种兼具联邦制和单一制特征、吸收了二者优点又对二者弱点有所克服的混合体制。由于一时找不到更好的词来概括，姑且称之为“双轨共和制”的宪政国家结构形式。

　　超越“单一制”和“联邦制”

　　经典意义上的单一制指中央政府掌控行政、人事、财政大权，地方政府仅仅是中央政府的延伸，没有或很少自主权。经典意义上的联邦制则正好相反，联邦体系由那些自身具有独立政治生命的单位所组成，在法律上，这些单位（不管它们被称作“州”、“邦”或别的什么）不能被中央政权消除或轻易改变。如果我们用“集权”“分权”这样的字眼，那么最初的“单一制”几乎都和“集权”相关，而“联邦制”几乎都体现着法律“分权”的现实。

　　各国采行“单一制”或“联邦制”，各有其不同的历史生成语境，这里不必细论。有意思的是，进入20世纪、特别是20世纪下半叶以来，单一制和联邦制之间的分野似乎越来越淡化、越来越模糊化，单一制国家通过地方分权或自治有了较多的“联邦”色彩（如英国、法国和西班牙），而联邦制国家通过加大中央政府的权威，又似乎具有了某些“集权”特征（如罗斯福新政后的美国）。今天，在很多场合，人们已经不大说的清楚联邦体制下的“自治”和单一制下的高度“分权”究竟有多少区别。它们可能都意味着地方领导人的直选而非任命、和中央政府分享的财政权力以及对地方事务的更多控制。这个趋势表明，治理的多元化、传统的国家结构形式的某种分解和再融合，已经成为一些大国改善国家治理结构的主动选择。

　　现在让我们来看中国：我们这个民族历史上奉行单一的中央集权传统，前现代的皇权时代如是，今天的“共和国”依然如是。党专制体制内的“制度化分权”能否真的解决中央和地方的权力析分，至今仍是个疑问。在这个背景下，许多学者提出“联邦中国”的设想，是完全可以理解的。问题在于，除非为了解决台海两岸统一问题，很难找到“联邦”实体的现实依据（至于把一个统一的中国人为划分成各个“主权邦”然后再进行“联邦”，显然更有些滑稽和非历史的味道）。“分权”“自治”有助于提升公民的权利意识和对公共事务的参与，是一个不争的事实；但问题还有另外一个方面，那就是地区利益的膨胀及其体现的“集体行为的逻辑”势必造成一系列“公用地的困境”，此类问题的解决又必须依靠超越地方利益的上一级公共权力机构的介入，特别是中央政府的介入，而不能仅仅指望地区间的“协作”或“谈判”。所有这些都提醒我们不能在传统的“单一制”或“联邦制”的单一轨道内考虑问题。如果说国家结构形式的调整、治理的多元化已经成为当今一些中等规模以上国家的现实，那么中国――由于它的巨大的人口规模、极不均衡的地区发展水平、复杂的民族生态状况和历史遗留下来的不同政治实体并存的现实――更有理由、也有足够的必要去考虑设计一种更复杂的、超越“单一制”或“联邦制”单一逻辑的制度体系。笔者所谓“双轨共和制”就是对这样一个制度体系的初步构想。

　　“双轨共和制”的基本含义

　　可以用12个字概括“双轨共和制”的基本含义，那就是分级自治、多种形态、适度集中。

　　分级自治：自治是公民权利的直接体现。本文把自治定义为一定区域内的公民依法对境内公共事务的自行管理与处置，包括自主进行不违背国家宪政原则的地方性立法、自行选举区域行政长官和议会议员、自主决定地方财政的使用、对区域内的公共事务自行做出安排等等。“分级”意味着自治的多层次性。鉴于中国人口众多，同时考虑到历史上自然形成的行政区划传统及其体现的区域人文内涵，也兼顾近年来经济发展带来的区域经济整合关系的变化，我主张把自治分为4级，即省自治、市（地、或州）自治、县自治和乡（镇）自治。理想状态下，各级自治体在各自的范围内通过公民直接选举产生自己的代议机构成员和行政长官。省、市（地、州）、县设议会，有立法功能；乡（镇）的代议机构可称“议事会”，对乡（镇）行政机构行使监督权，但无立法功能。

　　多种形态：基于中国多民族共存、多种政治实体共存的现实，自治的形态也应该是多元的。比如，西藏、新疆等民族地区的区域自治可能在某些方面不同于汉族地区的地方自治，香港、澳门和统一后的台湾在自治方面也肯定会有不同于大陆其它省区的特点。严格地说，自治共同体的多种形态的并存乃是自治原则和精神的必然结果：既然自治体现着自治共同体范围内公民的集体权利，他们当然有权选择适合于自己的区域治理形式，只要这种选择不与国家的宪政原则相抵触。但中国民族问题的复杂性（特别是西藏问题和新疆问题）以及台、港、澳作为政治实体在近现代史上形成的特殊性，迫使我们必须要着力强调自治之多种形态在这个意义上的政治蕴含。

　　适度集中：即便是在联邦制下，军事、外交之类事权通常也是掌握在中央政府手中的。我所谓的“适度集中”乃在于强调这样一层意思：中国作为一个整体，要成功面对全国性公共问题的挑战，化解地区间发展差异太大造成的种种难题，就必须依法保留中央政府处理与地区有关、但又事关全国的那些公共事务的足够手段。中央政府与地方政府（这里指省级政府）的关系，既是合作关系（在自治范围内，中央政府有义务支持地方政府依法自行处理本地区事务而不得随意干涉），又是领导-被领导关系（在超出地区范围的全国性公共事务领域，地方行政长官必须服从中央政府的调度指挥；他可以被中央授权、接受中央政府委托完成在本省区内发生、但事关全国的公共事项，同时又必须接受中央政府的监督）。这个原则也适用于省以下各级行政长官之间在处理跨层级公共事务时发生的关系。

　　在以上描述中，显然，“分级自治”和“多种形态”更多体现着联邦制建构所特有的分权特点；“适度集中”则继承了单一制政府结构的某些元素，特别是集权元素。但这里的“集权”将是“适度的”，它是在新的制度框架内的“集权”，受到法律的明确限定，不会再重蹈传统中央集权制的复辙。在宪法政治意义上，无论“分权自治”还是“适度集中”都是民权的制度体现，只不过范围不同：“自治”体现的是区域性民权，“集中”体现的是全体国民的民权（最高行政权的行使得到了全体国民的委托）。而在政府建构意义上，“分权自治”和“适度集中”又的确代表着对两种不同建构传统的有意识吸收和扬弃。这样，这个共和政体既是“双轨”的，又是在新的制度框架内融为一体的，所以称之为“分级自治、多种形态、适度集中的双轨共和制国家结构形式”。

　　有了这个总体说明，我们还要就这样一个构想的某些细节再做些讨论。

　　“县政论”、“州政论”和“分级自治”

　　吴国光的“县政论”主张“虚省实县”，在县级实行自治，最终“废省”而建立起中央与县两级政府架构。这个思路是吴90年代提出的“制度化分权”主张的延伸。我以为，强调“县”在中国目前（以及历史上）作为基层政权单位的重要性，确有其独特意义；县制在中国历史上能够历久不衰，自有其深刻的理由。[5]　县实际上是作为社会、经济、文化综合性政治实体发挥作用的基层政权建构（乡、镇远不具备这样的综合性特征）。今天党专制语境下的政治腐败在县一级具有特别严重的性质和弥漫性规模，绝不是偶然的，它反映了这一级权力所具有的如下特征：既相对远离中央政权的监控，又相对接近自己的“子民”（在腐败环境下，这意味着这一级政权有更多直接鱼肉乡民的机会）。正因为如此，中国的民主化应该重视“县政民主”，在程序上也应该把“县政民主”置于优先考虑的地位。――这些，我都是同意吴国光观点的。吴的问题在于“虚省实县”的设计会带来一系列治理上的难题，因为中央政府不可能直接面对上千个县级政权单位（即便像吴国光设想的那样把县的规模扩大，使全国的县的总数减少到1000个左右，这样的“两级政府架构”的实施仍然是不可能的）。

　　与吴国光不同，王思睿的“州政论”主张设立两级自治单位，其中，“州”（地、市）为上级自治单位，“乡”（镇、街道）为下级自治单位，而“省”、“县”暂时保留为非自治的地方行政体。这样一个设计突出了“州”在国家-地方政权建构链条中的地位，反映了城市化进程中区域经济整合的新特点和发展趋势对政治整合的要求（近些年来，省府城市、“计划单列市”、传统地级市作为区域经济中心的作用正在加强）。在这个背景下，将“州”（地、市）作为未来国家宪政结构的一个自治层级，显然有充分的根据。但该方案把省、县列为非自治体，理由并不充分。比如，关于“省”，王思睿强调“省不是自治团体，不是法人，而具有中央派出机构和地方自治联合体的双重地位。”但什么叫“地方自治联合体”？王并未给出说明。在王的方案中，省无独立财政来源，其收入由中央拨款和地方自治拨款两部分组成，并分别支出于中央、地方自治体委办的事项。中央委托事项暂且不论，地方（州）委托的只能是超出州范围的公共事务。这种下对上的委托从利益关系角度看，似乎并不合理。无论从民权建构意义讲还是从利益关系角度讲，应该是省政府受全省民权委托、代表全省公共利益处理省范围内的公共事务才更合理些，但这将意味着省级本身也是自治体。至于“县”，王思睿主张县政府采用“双重职能兼行架构”，县长由州任命，既负责上级委托事项，又负责执行县参议会议决事项。这种“双重职能兼行架构”的设计在功能上很接近本文的“双轨”化设计，只不过在理论上不承认“县”的自治地位。而“县”无独立财政来源，将使传统上作为综合治理单位的县级政权的运作遇到诸多困难，县参议会的存在也将流于形式。更重要的是，县长不直选，是这个方案的一大弱点。我想再强调一遍：中国的民主化，应该从老百姓直接选举他们的“父母官”开始。而这必然意味着“县”应该成为一个重要的基础性自治层级。

　　王、吴二人有一个共同点，那就是他们均反对省级自治。为什么？说到底是因为担心地方权力膨胀对中央政府的威胁。中国历史上由于诸侯割据造成的内乱确实留下了太多惨痛的教训。但我以为解决这个问题主要得依靠未来宪政体制的制度安排，而不是靠简单的“虚省”或者“废省”。像中国这样大的国家，省一级建制仍然是必要的。从文化上看，“省”所代表的区域性概念具有重要的历史-人文内涵。它不应该、也不可能被轻易抹去或中断。从政府建构角度看，省又是重要的战略规划与领导单位。中国作为一个超大型国家，保留两级（中央和省级）宏观战略部门有其合理性。省级自治既是区域性民权行使的最高形式，又是沟通中央政府与基层自治体的有效桥梁。当然，为了防止地方势力过大对中央政府的可能威胁，适当地缩小目前省的规模是必要的。在严格界定中央政府和省级政府法定权限的同时缩小省的规模，增加省的数量，使中国省的总数达到50个左右，就有可能在实行省级自治，完善省级自治体的民权建设的同时，有效地防止地方割据或分裂倾向的发生。即便局部出现这种倾向，也不致对中央政府造成真正的挑战。

　　这样，在讨论“县政论”、“州政论”的同时，我们实际上已经论证了县、州（地、市）、省各级实行自治的必要。至于最基层的乡、镇自治，由于它是公民权利体现的最具“面对面”特征的舞台，又是所有较高层级自治的基础，重要性自不待言，这里就不再多论。

　　“分级自治”有利于创造地方治理的多样性，有利于改变中国文化中根深蒂固的“官本位”传统和“子民”心态，有利于促进公民与政府之间的互动。公民对每一个自治层级公共事务的参与，都意味着公民自身公共品性的提升；公民参与的公共事务的层级越高，公民的视野和胸襟也就越开阔。总之，自治意味着治理主体的多元性，意味着民权共享基础上的协调，而不再是专制意义上的统治。这都是政治哲学范畴内的常识。当然，也许有人从操作角度置疑“分级自治”，因为它有可能增加政治运行的成本。我以为，这是一个需要认真对待、但并非无从解决的问题。党专制造成了庞大的官僚体制和行政冗员，是一个人所共知的事实；在未来的宪政体制中，将不再有党专制意义上的“党”的系统及其分系统（比如政协、妇联、青年团之类），仅此一项，就将大大减少各级政府中“吃财政饭”的人。行政机构也将按照“小政府、大社会”的原则进行构建，省、州、县各级政府均需严格控制公务员编制，缩小规模。司法机构主要是改变运行体制，强调司法独立性。唯一需要加强的是代表民意的代议机构，因为议会不再是“橡皮图章”和党专制体制下的养老部门，各层级自治体的议会或议事会都将由、或主要由专职议员组成，同时配备必要的辅助机构。总之，只要合理界定各级政府的事权，理顺各层级自治体之间的关系，做到立法明确，事权范围清晰，清除冗员滋生的土壤，政府高效运行并不是不可企求的。一个十几亿人口的大国，分成2000个左右的县级自治单位，300个左右州级自治单位，50个左右省级自治单位，应该是一个比较合理的治理格局。[6]　且这样一个格局体现了对现存行政区划体系的大体承续，只是改变了其建构原则，在过渡上也将比较方便。

　　在“分级自治”体系中，一个公民将参加各个层级的选举活动，占用时间较多，这是一个问题。假设未来的国家级领导人也由全民直选，这将意味着每个公民理论上都要参与5个不同层级的选举投票。解决办法是，可以考虑在任期时间（从而也就是换届选举时间）上做出合理安排。比如，设国家、省级领导人和议员任期5年，州（地、市）和县级任期4年，乡（镇）级领导和议事会成员任期3年，则全国和省级的换届选举可同时举行，州（地、市）和县级的换届选举可同时举行，各层级自己组织自己的竞选活动，但选票可以印在一张纸上，从而方便选民投票。这当然只是一种设想。只要大的框架确定，相信实践本身会找到更多解决问题的办法。

　　为什么要强调“适度集中”？

　　“适度集中”对于中国这样一个大国的必要，前文已有述及；现在我想把讨论再往深处拓展，从利益的政治哲学分析角度看看为什么要强调“适度集中”。

　　“利益”是理解人类行为的重要向度。“分级自治”意味着每个层级上的每个自治体都是一个利益共同体。事实上，“分级自治”的政治哲学基础之一恰恰是利益的多元性和多层次性。与公民权利相联系的利益诉求通常是以政治形式表达的经济诉求。问题是，随着市场经济的发展，各个自治共同体之间的经济关系会衍生出极其复杂的性质：它们既有相互联系、相互依存的一面，又有相互抵触、相互冲突的一面。利益从来就有自我膨胀的本性，民主政治并没有消除这种本性。在这种情况下，一个自治共同体既有可能与它的同一层级的其它自治共同体产生利益上的冲突，也有可能与比它高一层级的自治共同体产生利益上的冲突。前者作为冲突具有水平排斥性质：一方所得造成另一方所失，比如一个城市只允许卖本市企业生产的啤酒，或者它的出租车行业只允许使用本市生产的车种。这种贸易壁垒势必造成其它拥有啤酒企业或轿车生产企业的城市的经济损失。后者作为冲突具有垂直同心性质：自己的暂时所得造成包括自己在内的更大共同体的长期损失，比如一个地方对矿藏的盲目开采或者对植被的生产性破坏，可能造成更大区域内生态环境的灾难以及治理这种灾难的费用的成倍增长。这样，地区利益的多中心倾向、分离倾向和冲突倾向，是任何一个国家都必须认真面对、设法解决的问题。在发生冲突时，较低层级的公共利益服从较高层级的公共利益、局部利益服从全局利益是任何一个政府都要遵循的原则。