慈禧在义和团运动中闯下了巨祸，声望极度下降，听到民众要求立宪的强烈呼声后，不得不认真考虑。日俄战争的结局又使她看到，专制之国虽大，并不一定强盛。她对立宪虽然缺乏了解，但亦有商量的余地。她读了张謇进呈的《日本宪法义解》，看到宪法规定的日本天皇权力很大，疑虑消了不少。同时知道过去推行的新政无济于事，不能不另作政治改革的尝试
1906年9月1日，慈禧太后以光绪皇帝的名义，发布了一道“仿行宪政”的上谕。这道上谕在叙述了中国国势不振和各国富强的原因后写道：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别拟定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。著内外臣工切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”
所谓“宪政”，就是民主的政治。当时的西方国家有两种政体形式，共和国家实行民主立宪，如美国、法国等；有君主的国家实行君主立宪，如英国、德国等。上谕中所说的“立宪”即指君主立宪。君主立宪就是制定宪法，将无限制的君主权力限制在一定的范围之内。有无宪法限制君权，是君主立宪与君主专制的根本区别。而宣称“仿行宪政”，“以预备立宪基础”，就是公开承认中国的政治制度不如资本主义国家优越，必须向外国学习，大加改革，为实行正式的民主政治打下基础。
戊戌政变时，慈禧曾把提倡君主立宪视为大逆不道，而今则准备实行。短短几年时间，其态度何以会有如此重大变化？这就需要从此前的国情谈起了。
出逃途中下令实行新政
1900年义和团运动爆发，慈禧太后欲加利用之，报复与之有一定矛盾的列强，于是下令开战，结果大败，北京沦陷，她急忙率光绪皇帝等人仓皇出逃，一直逃到西安方才稳定下来。1901年9月，清政府与列强签订了《辛丑条约》。蒙受如此空前绝后的奇耻大辱，全国人民无不痛心疾首，有识之士均认为这是慈禧推翻戊戌维新、重用顽固守旧大臣所造成的恶果，纷纷要求她下台。列强对慈禧的顽固守旧更加厌恶，曾想把她当作祸首处置。慈禧感到脸面丢尽，无法向天下臣民和反对开战的光绪帝交代，相当懊悔。为博取列强好感，笼络人心，保住统治地位，她在出逃途中即下令实行新政，接着设立了推行新政的领导机关督办政务处。其后虽在某些方面做了一些改变，然而由于徘徊观望、敷衍塞责的官员多，成绩并不显著。
早在慈禧推翻戊戌变法以后的1899年，有识之士就发出了让帝光绪重新执政的呼喊。人民急欲改变国弱民贫的面貌，迫切要求在政治上来一番根本的改革。
君主立宪思潮的兴起
国人首倡“君主立宪”者为郑观应，大力宣传这一思想的，要推“舆论界之骄子”梁启超。1901年6月，梁启超发表《立宪法议》一文，介绍了世界上现存的君主专制、君主立宪和民主立宪三种政体，指出君主立宪最为优越，立宪是世界历史发展的潮流，中国也要立宪，任何人都阻挡不住。如真爱国，就应当兴民权，实行君主立宪。但他又认为中国现在还不能马上实行，应先做好预备立宪的工作，并设想了实施的次第。其后，梁启超又连续撰文阐述宪政思想，劝告清廷实行立宪。
在日本的部分留学生和国内的先进分子也将立宪视为救国方案之一，大力呼吁。君主立宪作为一种社会思潮初步勃兴起来了，维新派的称谓遂为立宪派所取代。
日俄战争不是军队竞争，而是专制与立宪之争
1904年2月，日本与俄国为争夺朝鲜和中国东北地区而爆发战争。由于战争发生在中国的土地上，又是在立宪的小日本和专制的大俄国之间进行的，立宪派人士倍加关切。他们见全球富强之国不是立宪，就是共和，认为立宪胜于专制乃是世界“公例”。可是，由于素称强国的俄国存在，他们又对这一“公例”发生怀疑，不敢遽下结论，说话的口气硬不起来；他们期望日本胜利，证明这一“公例”。
战争的结局完全符合他们的期望，日本战胜了俄国。立宪派人士认为，这种“以小克大”的结局除了用立宪与不立宪来解释，再也找不出别的理由。其他开明人士也受到了启示，纷纷说：日俄战争不是军队竞争，而是政治竞争；不是日俄两国之战，而是立宪与专制两种政体之战。结论是：专制必败，立宪必胜。日俄战争有力地刺激着国人的觉醒，连许多守旧人物也鄙弃专制，投入立宪运动的洪流。
民族危机的加重也加快了要求立宪的步伐。在日俄战争期间，英军攻占了拉萨，强迫西藏地方当局订立条约，妄图把西藏作为其独占的势力范围；德国和法国都派军舰驶入鄱阳湖，提出无理要求；美国则索取榆林、延安两府的矿权；俄国还分兵侵犯新疆的喀什噶尔和伊犁等地。立宪派大声疾呼：中国已经到了生死存亡关头，欲救其亡，只有彻底改革专制制度，实行立宪政体。
革命运动的兴起
革命运动的兴起是促使立宪运动高涨的又一因素。1904年国内革命团体相继出现，次年中国同盟会在日本成立。革命派主张推翻清王朝，建立共和国，实行民主立宪，反对君主立宪。
立宪派对革命极为同情，但认为革命不一定能够成功；即或成功，也要造成天下大乱若干年，消耗无数民财，残害无数人命，大伤国家元气；倘若列强乘虚而入，国家即有被瓜分的危险。从国家民族的大局和利益考虑，倒不如全国人民促进清廷实行根本的政治改革来得稳妥而有利，所以他们反对采取暴力手段推翻清王朝。他们说，要消除革命，只有实行立宪一途。因为实行了立宪，一切平等，就可以融化满汉形迹，平息汉人的不平之气，汉人就不会仇满、排满、革满人之命了；立宪以后，国民取得了民权，可以参政，革命党人的目的达到，也没有借口了。
“立宪”二字成为士大夫的口头禅
基于以上几种因素，再加上海的《中外日报》、《时报》、《东方杂志》和天津的《大公报》等积极鼓吹，至1905年，赞成立宪的人数骤然增多了，立宪的呼声更加高昂了，上自权贵大臣，下至学校士子，无不言立宪，“皆谓专制之政不足复存于天下”，“一唱百和，异口同声”。群呼：“今日俄之役既明明示以立宪之利、专制之害，苟中国之人心犹未死尽，则其幡然悔悟，固不必待上智神圣之生”。“二十世纪之时代，不立宪诚无以为国，不自由诚无以为民”。“振兴中国，变专制为立宪，实为当务之急”。一时间，立宪的声浪响遍全国，“乃如万顷洪涛，奔流倒注，一发而莫之或遏”，形成全国性的运动，“立宪”二字，成为士大夫的口头禅。
立宪精英的奔走活动
在大造舆论的同时，立宪派的精英开展了实际活动。江苏、浙江的立宪派走在了全国的最前面，中心人物有张謇、汤寿潜以及张元济、赵凤昌、张美翊等人。他们认为要促成立宪，首先必须策动地方和中央权要，打通其思想，使之对朝廷施加影响和压力。
日俄战争刚刚爆发，江浙的立宪派人士便进行了紧急磋商，一致主张政府应当迅速派遣专使分赴各国，声明东三省主权属于中国，否则将来非常危险。并将想法向办理商约大臣盛宣怀陈述，请其联合大员作速上奏。盛宣怀遂与吕海寰、端方、魏光焘和岑春煊联衔上奏。但执政者以为为时过早，奏折被留中。立宪派人士得悉，又致函两广督署的幕僚们敦请岑春煊牵头，联合一批满汉大臣，合词再请。
张謇捐弃前嫌，劝袁支持立宪
张謇则不断地与魏光焘和湖广总督张之洞讨论立宪问题，并代他们拟出立宪奏稿。张之洞小心谨慎，嘱其探询直隶总督袁世凯的态度，以决进止。张謇早年为庆军幕僚时，曾受提督吴长庆的委托，教授袁世凯读书；吴长庆去世后，张謇鄙视袁世凯的所作所为，断然与其绝交，至此已20年。考虑到如能得袁世凯加入倡导，对推动立宪极为有利，张謇毅然捐弃前嫌，致袁一函，劝其效法明治维新时期的伊藤博文等人，赞成立宪。袁世凯认为还不到时候，没有同意。张之洞和魏光焘见其如此，未将奏稿呈进。
此招不成，张謇和汤寿潜等人又进行了多次会谈，让张美翊上书军机大臣瞿鸿禨，请他认清形势，果决地倡导立宪，派人调查宪法。张謇听说首席军机大臣奕劻及其子商部尚书载振有赞成立宪之意，马上催促赵凤昌赶紧印刷《日本宪法义解》，分送宫廷和达官贵人。接着汤寿潜又致函其师瞿鸿禨，加以鼓动，同时献策说，应将派人出洋考察政治与保卫国家主权结合起来。
对大臣们接连不断的奏请，慈禧十分重视
1905年6月，张謇再次致函袁世凯，从个人的安危荣辱下说辞。袁世凯果然心动，联合调为两江总督的周馥和张之洞奏请实行立宪政体，以12年为期。不久，岑春煊亦电奏：惟有举行立宪，方可救亡。瞿鸿禨在接到《日本宪法义解》后，即派其弟前往上海选购各国宪法方面的书籍，此时又秘密向慈禧面奏派员出洋，并准备亲自出洋考察政治。此外，还有出使法国大臣孙宝琦的上书和云南巡抚林绍年的奏请。对大臣们接连不断的奏请，慈禧十分重视，7月上旬即命朝中大臣对是否派遣大臣出洋考察进行多次讨论。同月16日，便颁发上谕，派遣载泽、徐世昌、戴鸿慈和端方为出洋考察政治大臣，命他们率领随员，“分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从。”这一决定预示着清政府将在政治制度上加以变革。
五大臣出洋考察政治
为了节约时间和经费，五大臣出洋考察分途进行，载泽、徐世昌、绍英(后来加派的)一行前往日本、英国、法国、比利时，戴鸿慈、端方一行前往美国、德国、意大利、奥地利、俄国。1905年9月24日，载泽等人由北京正阳门乘火车起行时，遭遇革命党人吴樾的炸弹袭击，载泽与绍英受伤。炸弹惊醒了权要们，他们越发感到立宪的必要与紧迫。立宪派也以此事为契机，要求政府速行立宪。
俄国一立宪，世界上的专制大国就剩下一个中国了
11月，出使俄国大臣胡惟德将俄国工人阶级和广大人民反抗专制统治，迫使沙皇政府让步，承认人民有言论出版、集会结社、人身和信仰自由，扩大选举权，召开国家杜马(议会)的情况报告了清政府。俄国一立宪，世界上的专制大国就剩下中国了，慈禧深感孤立，马上谕令政务处大臣先拟出立宪大纲，待考察政治五大臣回国后再行修改。接着，出使美国大臣梁诚等人奏请宣示立宪宗旨，颁布地方自治制度，制定集会、言论、出版法律，5年改行立宪政体。慈禧又下令设立了考察政治馆，专门研究、编选各国宪政资料，供朝廷参考。12月，考察政治五大臣分两起先后出京，由上海放洋。
考察政治大臣们除了考察既定的出访国家，还参观了几个小国，一共周游了14个国家，1906年7月回到国内。
考察政治大臣的最大收获
通过这次出访，考察政治大臣们亲自目睹了资本主义国家的物质文明和政治制度的优越性，眼界为之大开。他们最大的收获就是学会了“比较”，懂得了“谋国者”必须“善用其比较之法”。在他们看来，中国与列强的根本差别不是别的，而是先进与落后两种社会政治制度的不同，不革除封建专制政治，中国无论怎样努力，也不可能缩小与外国的差距。当此“霸国主义”时代，中国若想生存，除采用立宪政体之外，别无他术。因此，他们回到北京以后，都详陈立宪利国利民，奏请采用立宪政体。
“宪法之行，利于国，利于民，独不利于官”
立宪是一场深刻的政治变革，朝内朝外许多官员顽固的思想意识，有限的陈旧知识，因循的作风习惯，敷衍的办事能力，都无法与之相适应。他们惟恐被淘汰，到处散布立宪有百害而无一利的言论；有的上折为专制制度辩护，说中国贫弱不在专制，而在君权不振；有的说立宪不利君，不利国，不利官，只助长民气嚣张。针对他们的谰言，载泽上折指出：“宪法之行，利于国，利于民，独不利于官。”因为立宪以后，当官的权力不如以前大，利益不如以前多，所以极力阻挠，他们不是爱朝廷，而是为了一己私利；那些说立宪利汉不利满的人，也不是为国家着想，而是为满人谋一人一家私利；同时驳斥了人民程度不足的说法。请求圣明独断，不为众论所移，不为浮言所动。
慈禧颁发仿行宪政的上谕
慈禧看了载泽的奏折，大为感动。8月25日，命载沣和袁世凯阅看考察政治大臣条陈的折件。三天后大臣们进行讨论，绝大部分赞成实行立宪，事情就此确定下来，于是便于9月1日颁下“仿行宪政”的上谕。
这道上谕尽管有强调“大权统于朝廷”的内容，对政权的开放相当有限，没有确定正式立宪年限等缺点；但它确立了实行立宪的基本国策，准备改革政治制度，与国际接轨，使国家从此进入到预备立宪的新时期，即由专制政治向民主政治过渡的新时期，正式拉开了中国政治制度近代化的序幕，是一个巨大进步。
没有人民的压力，清政府本无意于改革
在中国历史上，只要政治经济不陷入深刻的危机，社会不出现严重的动乱，统治者就自我感觉良好，按着老路子走下去；凡是重大改革，基本上都是在统治者觉得再也无法照旧统治下去的情况下，才被迫无奈实行的。
清政府确立预备立宪亦然，并非执政者的先知先觉。1901年慈禧下令实行新政、命大臣条陈政见之始，出使日本国大臣李盛铎即明确奏请实行立宪，第二年又有官员奏请实行立宪，然而均不为慈禧和督办政务处所采纳，连两广总督陶模设立议院(并非真正的议院)的意见也不理会。
新政无一涉及政治制度
清廷在1901至1904年期间所推行的主要新政，如改总理衙门为外务部，增设商部，翰林院编修、检讨以上官员，停止报捐实官；整理财政，设厂铸币；设立铁路、矿务、农务、工艺各公司；设立商会，保护利权；科举考试废除八股，改试策论，增考中国政治史事论和各国政治艺学策，停止武科生童试和乡会试，复开经济特科；各省府州县设立大中小学堂，选派留学生；裁减绿营、防勇，编练新军；办理巡警；满汉通婚等，均为行政、财政、经济、教育、军事、社会等方面的，无一涉及政治制度。由此可见，清政府在推行新政期间尚无意改革政治制度，更无意进行重大改革。其所以在1906年决定改革专制政治制度、预备立宪，主要是以立宪派为代表的民众促成的。
1906年9月1日，慈禧太后以光绪皇帝的名义，发布了一道“仿行宪政”的上谕。这道上谕在叙述了中国国势不振和各国富强的原因后写道：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别拟定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。著内外臣工切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”
所谓“宪政”，就是民主的政治。当时的西方国家有两种政体形式，共和国家实行民主立宪，如美国、法国等；有君主的国家实行君主立宪，如英国、德国等。上谕中所说的“立宪”即指君主立宪。君主立宪就是制定宪法，将无限制的君主权力限制在一定的范围之内。有无宪法限制君权，是君主立宪与君主专制的根本区别。而宣称“仿行宪政”，“以预备立宪基础”，就是公开承认中国的政治制度不如资本主义国家优越，必须向外国学习，大加改革，为实行正式的民主政治打下基础。
戊戌政变时，慈禧曾把提倡君主立宪视为大逆不道，而今则准备实行。短短几年时间，其态度何以会有如此重大变化？这就需要从此前的国情谈起了。
出逃途中下令实行新政
1900年义和团运动爆发，慈禧太后欲加利用之，报复与之有一定矛盾的列强，于是下令开战，结果大败，北京沦陷，她急忙率光绪皇帝等人仓皇出逃，一直逃到西安方才稳定下来。1901年9月，清政府与列强签订了《辛丑条约》。蒙受如此空前绝后的奇耻大辱，全国人民无不痛心疾首，有识之士均认为这是慈禧推翻戊戌维新、重用顽固守旧大臣所造成的恶果，纷纷要求她下台。列强对慈禧的顽固守旧更加厌恶，曾想把她当作祸首处置。慈禧感到脸面丢尽，无法向天下臣民和反对开战的光绪帝交代，相当懊悔。为博取列强好感，笼络人心，保住统治地位，她在出逃途中即下令实行新政，接着设立了推行新政的领导机关督办政务处。其后虽在某些方面做了一些改变，然而由于徘徊观望、敷衍塞责的官员多，成绩并不显著。
早在慈禧推翻戊戌变法以后的1899年，有识之士就发出了让帝光绪重新执政的呼喊。人民急欲改变国弱民贫的面貌，迫切要求在政治上来一番根本的改革。
君主立宪思潮的兴起
国人首倡“君主立宪”者为郑观应，大力宣传这一思想的，要推“舆论界之骄子”梁启超。1901年6月，梁启超发表《立宪法议》一文，介绍了世界上现存的君主专制、君主立宪和民主立宪三种政体，指出君主立宪最为优越，立宪是世界历史发展的潮流，中国也要立宪，任何人都阻挡不住。如真爱国，就应当兴民权，实行君主立宪。但他又认为中国现在还不能马上实行，应先做好预备立宪的工作，并设想了实施的次第。其后，梁启超又连续撰文阐述宪政思想，劝告清廷实行立宪。
在日本的部分留学生和国内的先进分子也将立宪视为救国方案之一，大力呼吁。君主立宪作为一种社会思潮初步勃兴起来了，维新派的称谓遂为立宪派所取代。
日俄战争不是军队竞争，而是专制与立宪之争
1904年2月，日本与俄国为争夺朝鲜和中国东北地区而爆发战争。由于战争发生在中国的土地上，又是在立宪的小日本和专制的大俄国之间进行的，立宪派人士倍加关切。他们见全球富强之国不是立宪，就是共和，认为立宪胜于专制乃是世界“公例”。可是，由于素称强国的俄国存在，他们又对这一“公例”发生怀疑，不敢遽下结论，说话的口气硬不起来；他们期望日本胜利，证明这一“公例”。
战争的结局完全符合他们的期望，日本战胜了俄国。立宪派人士认为，这种“以小克大”的结局除了用立宪与不立宪来解释，再也找不出别的理由。其他开明人士也受到了启示，纷纷说：日俄战争不是军队竞争，而是政治竞争；不是日俄两国之战，而是立宪与专制两种政体之战。结论是：专制必败，立宪必胜。日俄战争有力地刺激着国人的觉醒，连许多守旧人物也鄙弃专制，投入立宪运动的洪流。
民族危机的加重也加快了要求立宪的步伐。在日俄战争期间，英军攻占了拉萨，强迫西藏地方当局订立条约，妄图把西藏作为其独占的势力范围；德国和法国都派军舰驶入鄱阳湖，提出无理要求；美国则索取榆林、延安两府的矿权；俄国还分兵侵犯新疆的喀什噶尔和伊犁等地。立宪派大声疾呼：中国已经到了生死存亡关头，欲救其亡，只有彻底改革专制制度，实行立宪政体。
革命运动的兴起
革命运动的兴起是促使立宪运动高涨的又一因素。1904年国内革命团体相继出现，次年中国同盟会在日本成立。革命派主张推翻清王朝，建立共和国，实行民主立宪，反对君主立宪。
立宪派对革命极为同情，但认为革命不一定能够成功；即或成功，也要造成天下大乱若干年，消耗无数民财，残害无数人命，大伤国家元气；倘若列强乘虚而入，国家即有被瓜分的危险。从国家民族的大局和利益考虑，倒不如全国人民促进清廷实行根本的政治改革来得稳妥而有利，所以他们反对采取暴力手段推翻清王朝。他们说，要消除革命，只有实行立宪一途。因为实行了立宪，一切平等，就可以融化满汉形迹，平息汉人的不平之气，汉人就不会仇满、排满、革满人之命了；立宪以后，国民取得了民权，可以参政，革命党人的目的达到，也没有借口了。
“立宪”二字成为士大夫的口头禅
基于以上几种因素，再加上海的《中外日报》、《时报》、《东方杂志》和天津的《大公报》等积极鼓吹，至1905年，赞成立宪的人数骤然增多了，立宪的呼声更加高昂了，上自权贵大臣，下至学校士子，无不言立宪，“皆谓专制之政不足复存于天下”，“一唱百和，异口同声”。群呼：“今日俄之役既明明示以立宪之利、专制之害，苟中国之人心犹未死尽，则其幡然悔悟，固不必待上智神圣之生”。“二十世纪之时代，不立宪诚无以为国，不自由诚无以为民”。“振兴中国，变专制为立宪，实为当务之急”。一时间，立宪的声浪响遍全国，“乃如万顷洪涛，奔流倒注，一发而莫之或遏”，形成全国性的运动，“立宪”二字，成为士大夫的口头禅。
立宪精英的奔走活动
在大造舆论的同时，立宪派的精英开展了实际活动。江苏、浙江的立宪派走在了全国的最前面，中心人物有张謇、汤寿潜以及张元济、赵凤昌、张美翊等人。他们认为要促成立宪，首先必须策动地方和中央权要，打通其思想，使之对朝廷施加影响和压力。
日俄战争刚刚爆发，江浙的立宪派人士便进行了紧急磋商，一致主张政府应当迅速派遣专使分赴各国，声明东三省主权属于中国，否则将来非常危险。并将想法向办理商约大臣盛宣怀陈述，请其联合大员作速上奏。盛宣怀遂与吕海寰、端方、魏光焘和岑春煊联衔上奏。但执政者以为为时过早，奏折被留中。立宪派人士得悉，又致函两广督署的幕僚们敦请岑春煊牵头，联合一批满汉大臣，合词再请。
张謇捐弃前嫌，劝袁支持立宪
张謇则不断地与魏光焘和湖广总督张之洞讨论立宪问题，并代他们拟出立宪奏稿。张之洞小心谨慎，嘱其探询直隶总督袁世凯的态度，以决进止。张謇早年为庆军幕僚时，曾受提督吴长庆的委托，教授袁世凯读书；吴长庆去世后，张謇鄙视袁世凯的所作所为，断然与其绝交，至此已20年。考虑到如能得袁世凯加入倡导，对推动立宪极为有利，张謇毅然捐弃前嫌，致袁一函，劝其效法明治维新时期的伊藤博文等人，赞成立宪。袁世凯认为还不到时候，没有同意。张之洞和魏光焘见其如此，未将奏稿呈进。
此招不成，张謇和汤寿潜等人又进行了多次会谈，让张美翊上书军机大臣瞿鸿禨，请他认清形势，果决地倡导立宪，派人调查宪法。张謇听说首席军机大臣奕劻及其子商部尚书载振有赞成立宪之意，马上催促赵凤昌赶紧印刷《日本宪法义解》，分送宫廷和达官贵人。接着汤寿潜又致函其师瞿鸿禨，加以鼓动，同时献策说，应将派人出洋考察政治与保卫国家主权结合起来。
对大臣们接连不断的奏请，慈禧十分重视
1905年6月，张謇再次致函袁世凯，从个人的安危荣辱下说辞。袁世凯果然心动，联合调为两江总督的周馥和张之洞奏请实行立宪政体，以12年为期。不久，岑春煊亦电奏：惟有举行立宪，方可救亡。瞿鸿禨在接到《日本宪法义解》后，即派其弟前往上海选购各国宪法方面的书籍，此时又秘密向慈禧面奏派员出洋，并准备亲自出洋考察政治。此外，还有出使法国大臣孙宝琦的上书和云南巡抚林绍年的奏请。对大臣们接连不断的奏请，慈禧十分重视，7月上旬即命朝中大臣对是否派遣大臣出洋考察进行多次讨论。同月16日，便颁发上谕，派遣载泽、徐世昌、戴鸿慈和端方为出洋考察政治大臣，命他们率领随员，“分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从。”这一决定预示着清政府将在政治制度上加以变革。
五大臣出洋考察政治
为了节约时间和经费，五大臣出洋考察分途进行，载泽、徐世昌、绍英(后来加派的)一行前往日本、英国、法国、比利时，戴鸿慈、端方一行前往美国、德国、意大利、奥地利、俄国。1905年9月24日，载泽等人由北京正阳门乘火车起行时，遭遇革命党人吴樾的炸弹袭击，载泽与绍英受伤。炸弹惊醒了权要们，他们越发感到立宪的必要与紧迫。立宪派也以此事为契机，要求政府速行立宪。
俄国一立宪，世界上的专制大国就剩下一个中国了
11月，出使俄国大臣胡惟德将俄国工人阶级和广大人民反抗专制统治，迫使沙皇政府让步，承认人民有言论出版、集会结社、人身和信仰自由，扩大选举权，召开国家杜马(议会)的情况报告了清政府。俄国一立宪，世界上的专制大国就剩下中国了，慈禧深感孤立，马上谕令政务处大臣先拟出立宪大纲，待考察政治五大臣回国后再行修改。接着，出使美国大臣梁诚等人奏请宣示立宪宗旨，颁布地方自治制度，制定集会、言论、出版法律，5年改行立宪政体。慈禧又下令设立了考察政治馆，专门研究、编选各国宪政资料，供朝廷参考。12月，考察政治五大臣分两起先后出京，由上海放洋。
考察政治大臣们除了考察既定的出访国家，还参观了几个小国，一共周游了14个国家，1906年7月回到国内。
考察政治大臣的最大收获
通过这次出访，考察政治大臣们亲自目睹了资本主义国家的物质文明和政治制度的优越性，眼界为之大开。他们最大的收获就是学会了“比较”，懂得了“谋国者”必须“善用其比较之法”。在他们看来，中国与列强的根本差别不是别的，而是先进与落后两种社会政治制度的不同，不革除封建专制政治，中国无论怎样努力，也不可能缩小与外国的差距。当此“霸国主义”时代，中国若想生存，除采用立宪政体之外，别无他术。因此，他们回到北京以后，都详陈立宪利国利民，奏请采用立宪政体。
“宪法之行，利于国，利于民，独不利于官”
立宪是一场深刻的政治变革，朝内朝外许多官员顽固的思想意识，有限的陈旧知识，因循的作风习惯，敷衍的办事能力，都无法与之相适应。他们惟恐被淘汰，到处散布立宪有百害而无一利的言论；有的上折为专制制度辩护，说中国贫弱不在专制，而在君权不振；有的说立宪不利君，不利国，不利官，只助长民气嚣张。针对他们的谰言，载泽上折指出：“宪法之行，利于国，利于民，独不利于官。”因为立宪以后，当官的权力不如以前大，利益不如以前多，所以极力阻挠，他们不是爱朝廷，而是为了一己私利；那些说立宪利汉不利满的人，也不是为国家着想，而是为满人谋一人一家私利；同时驳斥了人民程度不足的说法。请求圣明独断，不为众论所移，不为浮言所动。
慈禧颁发仿行宪政的上谕
慈禧看了载泽的奏折，大为感动。8月25日，命载沣和袁世凯阅看考察政治大臣条陈的折件。三天后大臣们进行讨论，绝大部分赞成实行立宪，事情就此确定下来，于是便于9月1日颁下“仿行宪政”的上谕。
这道上谕尽管有强调“大权统于朝廷”的内容，对政权的开放相当有限，没有确定正式立宪年限等缺点；但它确立了实行立宪的基本国策，准备改革政治制度，与国际接轨，使国家从此进入到预备立宪的新时期，即由专制政治向民主政治过渡的新时期，正式拉开了中国政治制度近代化的序幕，是一个巨大进步。
没有人民的压力，清政府本无意于改革
在中国历史上，只要政治经济不陷入深刻的危机，社会不出现严重的动乱，统治者就自我感觉良好，按着老路子走下去；凡是重大改革，基本上都是在统治者觉得再也无法照旧统治下去的情况下，才被迫无奈实行的。
清政府确立预备立宪亦然，并非执政者的先知先觉。1901年慈禧下令实行新政、命大臣条陈政见之始，出使日本国大臣李盛铎即明确奏请实行立宪，第二年又有官员奏请实行立宪，然而均不为慈禧和督办政务处所采纳，连两广总督陶模设立议院(并非真正的议院)的意见也不理会。
新政无一涉及政治制度
清廷在1901至1904年期间所推行的主要新政，如改总理衙门为外务部，增设商部，翰林院编修、检讨以上官员，停止报捐实官；整理财政，设厂铸币；设立铁路、矿务、农务、工艺各公司；设立商会，保护利权；科举考试废除八股，改试策论，增考中国政治史事论和各国政治艺学策，停止武科生童试和乡会试，复开经济特科；各省府州县设立大中小学堂，选派留学生；裁减绿营、防勇，编练新军；办理巡警；满汉通婚等，均为行政、财政、经济、教育、军事、社会等方面的，无一涉及政治制度。由此可见，清政府在推行新政期间尚无意改革政治制度，更无意进行重大改革。其所以在1906年决定改革专制政治制度、预备立宪，主要是以立宪派为代表的民众促成的。
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