试议有始无终的路桥年票费
内容摘要：在一定区域内强行收取车辆的路桥年票费已屡见不鲜，车主已经习惯了每年定时向有关部门缴纳路桥年票费。但是路桥年票费有依据吗？合法吗？有很多人可能还记得年票费是什么时候开始征收的，但均不清楚年票要交到什么时候，本文将从法律的角度审视这“有始无终的路桥年票费”。
关键词：公路；年票；统缴；收费
一、路桥年票的概念和性质
从实施路桥年票的实际效果看，实施路桥年票制以后，撤并了一大批市内收费站点，缓解了交通压力，改善了行车环境，提高了收费效率，节约大量人力和社会资源，同时大大促进受影响区域房地产业的发展，政府从中大感实惠。于是重庆、长沙、东莞等大中城市群起效仿，拒不完全统计，至今为止全国范围内已经有150多个城市实施路桥通行费年票（有些地方也称“路桥费统缴”）,其中广东省十七个市（除深圳等三个城市外）已经有十四个市实施路桥通行费年票制。
什么是“路桥通行费年票制”呢？根据现有的各个城市的实施状况，笔者将其总结如下：首先由地级市的交通主管部门就所在市的政府收费还贷公路提出方案，由市政府提请省政府、人大批准或默许，然后由物价部门核定收费标准，之后由市政府制定实施办法强制推行，但对收费年限绝口不提；若市民不肯缴纳年票，则交警部门不予车辆年审，征收主管部门计收“滞纳金”、“罚款”或“扣押拍卖车辆”等强制措施。简而言之，就是在省政府批准或默许下，由市政府主导的，交通、公安交警、财政、物价等多个部门配合的，将以市为单位打捆的政府还贷收费道路的桥梁通行费平摊到所有车辆并强制收取的活动。
从征收主体、票据使用、公布的法律依据（实施办法上所附法律依据）、征收和管理措施来看，路桥年票（统缴）符合行政事业性收费的表面特征，应当属于行政事业性收费的范畴。但是行政事业性收费一般需要有法律、行政法规为依据，遗憾的是几乎所有的市均没有公示公开路桥年票的直接法律依据，一般均自称是一种改革探索，是参照广州、上海、重庆等大城市的通行做法。所以，无论是国家还是地方上的行政事业性收费目录中均没有将其列入，有些省市的物价部门在行政公示公开过程中，将其归于公用事业中的服务类（如广东省物价局网站上将其和公园门票等归于一类），但是年票制无论是否使用收费道路均强制性征收费用与公园门票、教育收费(至少学校和公园等不向不入学者或者不进公园游玩者收取费用)等明显不同，显然不可能属于同类性质。那么在法律上路桥年票究竟是属于什么性质呢？有些物价部门不直接定性其收费性质，圆滑的称其是参照行政事业性收费进行管理的车辆通行费。笔者认为，路桥年票确无法律依据，根据其表面特征只能将其归于行政事业性收费。
二、从法律的角度看路桥年票费的合理性和合法性
路桥年票实施后，社会各界反应不一。除经常必须行走收费公路的车主外大部车主认为不合理，他们认为这是权力垄断下的捆绑消费，“年票制”是张扬社会不公，明显不合理，是强行乱摊派；律师届普遍认为，推行年票除不合理外，还涉嫌强制消费，属违法行为；然而，政府有关部门则认为，按照《收费公路管理条例》第11条的规定，实行统一管理、统一贷款、统一还款符合国家法律法规的要求，而且还有所创新突破。年票制度虽然没有直接的法律依据，但基本符合国家政策导向，有利于区域经济的发展，应当大力推行。
从行政法的角度考虑，审查行政行为是否正确应当从合法性和合理性两个方面进行审视。笔者通过深入研究法律法规和了解社情民意，对于上述社会各界的观点均不认同，认为目前国内各个城市实施的路桥通行费年票制既不合理，也不合法，甚至违反了法律法规和国家政策的强制性规定，应当立即取消。
（一）路桥年票政策不合理主要表现在以下几个方面：
1、目前国内实施的年票制基本上不涵盖高速公路，而普通公路使用人包括机动车、非机动车、行人。从公平的角度出发，仅仅向道路的使用人之一机动车的车主收取通行费是不合理的。
2、不使用也收费明显不合理。依据《中华人民共和国公路法》第六章有关规定和《中华人民共和国收费公路管理条例》第七条的规定，符合条件的收费公路管理者有权向通行收费公路的车辆收取通行费；依据《中华人民共和国城市道路管理条例》第19条的规定，市政工程行政主管部门有权依据省政府的规定对通行于利用贷款和集资建设的城市桥梁隧道的车辆收取通行费；基于上述规定，无论是收费公路还是收费城市道路（含桥梁和隧道），均只能向通行于收费道路的过往车辆收取通行费，不通行不收费。相当一部分机动车可能一年到头一次都不行走收费公路，让不使用收费公路的车辆也承担通行费不合理。
3、对于外地车辆入城缴一次车辆通行费，可长期的使用收费公路而无需交费，显然也不合理。
4、城市的车辆保有量迅猛增长，部分城市一年新增上牌车辆达十余万辆，但路桥年票有涨无降，让人无法理解物价部门的核价机制。
5、收费站收取车辆通行费有法定的最长期限----15年，但整合之后的路桥年票费却有始无终、长期收取，也是极不合理的。
（二）路桥年票政策不合法主要表现在以下几个方面：
1、路桥年票政策违反中央人民政府决定命令中的强制性规定，是被明确叫停的违法行为。二○○二年四月十五日，国务院发布《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》（国办发[2002]31号）。该《通知》第三点“严格对涉及机动车辆收费的审批和管理”中明确“…严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取…”。显然现行各市实施的路桥年票政策是错误的，物价部门的核价机制也是错误的，违反了中央人民政府的决定命令。
2、路桥年票政策违反行政法规《中华人民共和国收费公路管理条例》的强制性规定。该条例第35条的第一款规定“收费公路经营管理者不得有下列行为：…（三）强行收取或者以其他不正当手段按车辆收取某一期间的车辆通行费…”。强行收取一年的车辆通行费是年票制的基本目的，由于国家禁止强行收取某一期间（包括日票、月票、季票、年票等各个期间）的费用，因此路桥年票违反了行政法规的强制性规定。
3、公安交警部门不予车辆年审的年票征管“配合措施”违反了《中华人民共和国道路交通安全法》的强制性规定。该法第十三条规定“…对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件…”。公安交警部门对于不购买年票就不予车辆年审的做法违反了上述法律的强制性规定。
4、政府各部门联合实施的路桥年票制度非法剥夺了公民的“拒绝权”。依据《中华人民共和国收费公路管理条例》第35条的规定“收费公路经营管理者不得有下列行为：…（三）强行收取或者以其他不正当手段按车辆收取某一期间的车辆通行费…有前款所列行为之一的，通行车辆有权拒绝交纳车辆通行费。”但是现行的路桥年票制度强行剥夺车主的拒绝权，对于胆敢行使拒绝权的车主采取征收滞纳金、罚款、不予车辆年审等强制措施，逼迫车主放弃权利“自觉缴纳”。
5、退一步说，即使路桥年票这种征收车辆通行费的行为是恰当的，其征收管理措施也是没有任何法律依据的。依据《中华人民共和国收费管理条例》第33条的规定“收费公路经营管理者对依法应当交纳而拒交、逃交、少交车辆通行费的车辆，有权拒绝其通行，并要求其补交应交纳的车辆通行费…”。由此可见，对于拒交、逃交、少交车辆通行费的征管措施只有“拒绝通行”和“补交”两项措施，其它征管措施均无法律依据。
综合以上，笔者认为路桥年票制度不合理、不合法最大的问题在于其“强制性”。早先在各个城市广泛流行的公交车月票、年票多么受人欢迎，愿买就买，不买可以在每次上车时自行投币。20元/月或30元/月的月票让工薪阶层、学生等真正感受到政府的关怀，解决了市民兑换散钱和高交通费的问题，同时节约公交成本、提高乘座效率等；政策支持、市民叫好，却不知何故默然退出政治舞台。路桥年票的强制性违反政策、践踏法律、强奸民意却又不知何故横行于市，笔者实在无法理解部分城市政府官员的施政理念。
三、路桥年票制产生的原因分析
征收车辆通行费，《公路法》、《价格法》、《收费公路管理条例》等法律法规规定了一整套由交通、财政、物价等相关部门组成的层层把关、相互监督、均衡保障各方权益的完善机制。但是，由上分析可知，路桥年票制度也正是这些部门“相互配合、齐抓共管”的结果。是什么原因促使政府多个部门不惜群起违反多部法律、法规和国务院的决定命令也要强制推行路桥年票制度呢？该制度产生的根源是什么呢？笔者认为造成违法路桥年票日益横行的原因主要有以下几个方面：
（一）路桥年票制度可以顺利解决很多困挠政府的问题，同时能够有力促进区域经济的发展。
1、城市道路上的收费站及公路上的收费站成为交通拥堵的节点，制约了区域经济的发展。电子不停车联网收费等提高通行效率的方法会增加收费成本。为提高通行效率，撤并收费站是一个更优越的办法，而且一劳永逸，比其它提高通行效率的办法更优越。
2、解决部分道路的还贷难问题、综合各个道路的收益统一还贷。政府收费还贷公路实行收支两条线，依据现有法律法规的规定，收费公路的收费有期限限制，而且专款专用，由于收费公路的收益不均衡，有的收费道路在法定收费期间内的收益已经足够还清贷款依法应当提前撤销收费站（法律禁止以代还其它收费道路贷款为由继续收费）；也有部分收费道路超过收费期限却远没有还清贷款，依法也应当撤销收费站，但是撤销收费站后，银行借款却没有了着落。
3、实施路桥年票可以突破法律法规对收费公路期限的限制。政府还贷收费道路是有法定最长期限的，依据现有的法律规定，超过法定期限的收费站无论是否还清贷款或集资款均必须撤销。路桥年票是新生事物，在现有的法律法规上是找不到收费期限的，地方政府可以规避法律的实施。
4、燃油消费税改革后，取消了养路费，收费站也必须按计划撤销，部分城市的政府财政无力承担尚未还完的贷款或集资款，甚至无力承担公路的养护费用，实施路桥年票制度无异是一个较好的解决方案。
5、实施路桥年票带来的利益是丰厚的、车辆通行效率得到大大提高、区域经济利益也是即时可见的。
（二）国家的行政责任追究制度未能实施到位，“带头大哥”有法不依、违法不纠，并肆意的踏践法律没有被追究责任起到了示范作用，是造成路桥年票制群起效仿的重要原因。
1、广州、上海等大城市强压众议在全国范围内率先实施路桥年票制，可谓是“带头大哥”。经过多年的改革，这些城市取得了丰厚的经济效益也解决了一些社会问题，同时积累了丰富的征收管理经验，为各城市的“交流学习”提供了平台。
2、对于路桥年票制这种违法现象，国务院是早有警觉并明令禁止，只是将查处权放到地方各省市，而路桥年票制度的实施偏偏得到了省级主管部门的批准或默许，让当了裁判的运动员如何查处自己呢？因此，查处措施均未能落到实处。如：2002年初，国务院办公厅发布《关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》（国办发[2002]31号），要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构针对一些地方和部门向机动车辆乱收费、乱集资、乱罚款，以及在道路上乱设收费站点等问题进行整改，特别提到“严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取”。对于违反通知的行为也提出要“严格按照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)和其他有关规定，对有关人员和责任人给予纪律处分；构成犯罪的，移交司法机关依法处理。”为了提高各省市的重视程度，还特别提到要“充分发挥新闻舆论监督作用”、“ 对于违反本通知的，要予以公开曝光”。2004年，《收费公路管理条例》再次明确禁止路桥年票这种行为，还赋予通行车主有针对违法行为的“拒绝权”。但是，遗憾的是到目前为止尚未听到新闻媒体针对路桥年票制度的副面报道；由于地方各级政府及政府各部门之间的“配合默锲”，车主无法行使“拒绝权”，而且投诉无门，当然更没有听说哪个城市因为实施路桥年票被追究行政责任或刑事责任。
3、“带头大哥”违法实施路桥通行费年票制度，有关人员和单位既没有受到处理，城市也因此得到较好的“收益”，在社会上起到一定的示范作用，是造成路桥年票制群起效仿的重要原因。
（三）国家对于规范性文件（抽象行政行为）的审查监督机制流于形式。
1、实施路桥年票一般由市政府制定规范性文件（路桥年票征收管理办法等），该规范性文件违反了多部法律法规，依据《中华人民共和国立法法》的规定属当然无效的条款。但是在实践中，也就是这样的违法规范性文件在发挥作用，全国范围内尚未发现有权机关直接确认下位法因违反上位法而无效。就如拆迁条例一样，违反多部上位法，但是也正是这样的拆迁条例产生一个又一个悲剧被群起声讨之后多年才被提上修改的日程。
2、为了给路桥年票制度找依据，2008年，广东省甚至修改了《广东省公路条例》。该条例第三十四条规定“…经省人民政府批准,可在一定区域内实行车辆通行费年票制。”然而，该条文的规定明显与2004年制定的《中华人民共和国收费公路管理条例》第35条相抵触。但是，这样的规定也能在人大会议上顺利通过，让民众无法理解，真可谓“上有政策、下有对策”。再说，以2009年生效实施的地方性法规来做2000年的许可依据实在荒唐，而且欲盖弥彰。
（四）公民对于省部级单位的监督渠道不畅也是造成非法路桥年票制横行的重要原因。
通常情况下，路桥年票制度是得到省政府的批准或默许的。对于省政府的违法批准行为去哪里申诉呢？据笔者了解，目前国家信访局在其网站上只受理三农问题等，对于省级机关不当或违法行为的投诉渠道不畅。
（五）除交通主管部门法制机构外，公路方面的法律人才相对较少也是造成路桥年票横行的一个重大原因。
对于广大车主而言，笔者尚未发现认可路桥年票比较合理的言论，一般均认为其不合理也能说出其不合理的部分原因，但是真正了解其违法的车主不多，至于知道违反了什么法律的更少。甚至广大律师朋友对于公路法规也一知半解，普遍将路桥年票定性为强制消费。公路法规是和公路知识相结合的一部法律体系，没有多年的公路行业从业经验是很难真正理解和运用公路法规的，然而公路行业的业主们往往处于强势地位，一般不注重公路方面法律人才的培养。所以，公路方面的法律人才相对较少，在立法、价格听证上很多与会代表不能正确发表意见。
四、治理路桥年票这种乱收费行为的方法
路桥年票制度是地方政府各部门协作、相互包庇的群体性违法行为。为了区域利益、短时利益，他们肆无忌怠的踏践法律、非法剥夺公民的合法权益、破坏法律的实施，侮辱了一座城市的文明，人为的损害了社会的和谐和稳定。因此，广州、上海等市的“路桥年票制”不是应当大力推广或效仿的有益社会的改革探索，而是被明确叫停的违法行为。然而，目前路桥年票制度正在被一个又一个城市所借鉴，“有法不依、违法不究”的现象若再得不到有效治理，后果不堪设想。在此，笔者提出以下处理建议：
（一）叫停公安交警部门违法附加车辆年审条件的行为，追究相关人员的领导责任和直接责任人员滥用职权的责任，先行解决非法路桥年票制最大的帮凶，使路桥年票不攻自破。
（二）中央人民政府必须亲自成立专案组，铁锤重拳，对于违反法律和国务院决定命令的人员和机构无论级别多高人员多少均要进行严肃处理，构成犯罪的依法移交司法机关处理，以警后人。
（三）将违法征收的路桥年票无论征收多少年均应全额如数发还，并付利息，杜绝违法行为得到合法收益，以张扬社会的公平与正义。很多违法收费项目（如入户时的“城市增容费”）地方政府之所以能拖就拖，实在不能拖才停止收费，最大的原因就是已经征收入库的乱收费既无需上缴也无需发还，也就是“违法行为有合法收益”这种缪论支撑着地方政府的坚定信念。
（四）建全规范性文件的审查制度，保障《立法法》规定的规范性文件的备案、审查制度真正落到实处。当前，实施路桥年票制的收费机构之所以有恃无恐，是因为他们也认为自己在依法收费，哪怕自己所依的“法”是与宪法和法律相抵触也没有关系----如果他们所依的法立法有问题，可以依据《立法法》的规定追究责任，可是《立法法》对于违反宪法和法律制定下位法（含行政规范性文件）的实施人没有制裁措施。
（五）充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。新闻媒体应当承担起应有社会责任，依据国务院《关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》（国办发[2002]31号）的精神对于违规实施路桥年票的行为实施舆论监督。
（六）法院系统应当负起责任来，坚决守好维护通行车主“拒绝权”（《收费公路管理条例》第35条）的最后防线，让国人能够做一个有“人权”的中国人。
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