内容提要:伴随着网络技术的普及和网络社会的迅速发展,发端自民间的各类社会公益组织拥有了更为宽广的发展空间,特别是网络草根NGO更是借助互联网这个技术平台,广泛吸引网民志愿者开展各种社会公益活动,最活跃、最迅速、最广泛、最深入的新生现象。网络草根NGO已经成为社会公益事业发展的一支力量,但是在其快速发展的过程中,也存在着法律支持缺失、组织机构不健全、信任危机突显、政府管理不到位等现实问题,为此,政府应正视网络草根NGO发展的现实状况,积极探索对网络草根NGO进行科学有效的管理。

　　关键词:网民;网络草根NGO;管理制度

　　2009年4月18日中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的统计数字显示,中国网民数量达到3. 16亿人,中文网站数量已经达到287. 8万个,其中有1. 176亿人是手机上网网民,与08年同比增长率达133%,使用宽带的网民数量达到2. 7亿人,国家CN域名数达1357. 2万个,网民总数量、使用宽带网的网民数量和国家CN域名数量三项指标世界排名第一。这是继2008年6月中国网民总数量超过美国,一举成为全球网民第一名大国之后,中国的互联网普及再次实现跨跃。在网民中有很多人热衷于社会公益活动,为了更好地组织活动,他们自发组建网络草根NGO,网络草根NGO在快速发展的同时,由于受国家政策瓶颈及自身问题的限制等原因面临着亟待解决的发展问题。

　　一、网络草根NGO的内涵

　　“NGO”系指除政府和企业之外的不以营利为目的的其他社会组织。最早正式使用“NGO”一词是在联合国成立之初,为强调不经由政府间协议而创立的国际组织或有别于政府和企业的其他社会组织参与国际事务,在经社理事会下专门设立了NGO处。非营利性、非政府性、志愿性、自治性、组织性构成了非营利组织的五个典型特征,非营利性和非政府性通常被认为是这类组织的基本特征。

　　“草根”是从西方引进的一个词,英文原文为“grass roots”,意思是处在地方和基层远离权力中心的民众,强调将普通人组织在一起以影响和改造他们所生存的社会环境。“草根组织”一般是指具有政府支持背景的、自上而下成立的NGO之外由民间自上而下生发的另一种型态,其特在于活动领域及方式的多样性,组织管理及运作的自发性制度设计及约束的随意性,以及较强独立性和志愿参与精神。①目前学术界一般将那些在现行法律框架内,因各种原因不能在民部门登记注册,从而无法获得法人资格的民间自发组建的组织称为草根NGO,它在相当程度具有了非营利组织的核心特征。②

　　随着网络社会发展速度的加快,网络的互通性、及时性,使社会公益组织的活动范围逐渐加大,出现了一种新的草根NGO形式,即“网络草根NGO”。本文将网络草根NGO界定为在网络社会由网民自发组建的不以营利为目的、以网络虚拟社会为主要活动支持空间,凝聚网民志愿者力量,开展公益活动的网络社会组织。网络草根NGO具有以下几个特征:

　　(一)以网络空间作为主要组织活动平台

　　网络草根NGO的主要工作平台为网络空间,其技术实现形式有:建立规范的网站、利用博客圈集合组织成员、利用QQ群凝聚组织力量、通过较为稳定的网络论坛组织兴趣小组。互联网络的发展为社会公益组织提供了一个非常快捷、方便、廉价的技术平台,网络草根NGO利用网络空间发展网民义工队伍、建立组织体系、发布公益活动消息,然后在现实社会里组织网民群体开展各种公益活动。

　　互联网对于社会公益组织的最大作用在于实现办公自动化和促进信息交流,快捷的信息技术可以改善组织内部管理,降低组织提供社会服务和交易的成本,社会公益组织可以通过网络筹集公益资金、搭建学习网络、进行信息服务。网络社会的超地域性特征可以方便社会公益组织进行跨国界的信息交流、发布通知、实现资源共享、实现无纸化办公、改善工作效率、节约组织运行成本,对于没有更多物质资源和政府支持的网络草根NGO而言互联网更是成为其开展工作的最有效平台。

　　(二)组织结构形式比较复杂

　　由于网络的虚拟性技术特征,使得网络草根NGO的组织结构形式比较复杂,属于没有在民间组织管理局登记注册的网民社会公益组织群体,尽管网络草根NGO数量庞大,但是大多组织结构不健全,甚至没有组织机构,很多属于昙花一现的“闪客”组织。

　　一些国际知名的NGO经常以网络联盟的形式在全球开展工作,成为国际性的网络NGO联盟,比如英国救助儿童会、香港施乐会等,它们通常会招募有一定社会影响的网络草根NGO参与公益活动,这在客观上导致了部分网络草根NGO的国际化。网络NGO联盟的网络成员在各自的地域范围内独立运作,尽管拥有共同的服务宗旨,然而由于各国价值观和政治文化的差异,其组织发展和活动内容经常难以适应本土化的要求,联盟成员之间在筹款和其他资源调配上也容易出现不协调的问题,政府对这类组织的协调与管理难度很大。

　　(三)组织成员社会流动性强

　　网络社会的重要特点就是网民真实身份的不确定性和实际生活空间的超地域性,因此从理论上来说,网络草根NGO的成员可以遍及全世界。事实上很多网络草根NGO就是超国界的国际性组织成员,其中有联合国授权成立的国际社会公益组织,但是更多的是网民自发成立的跨区域网络草根NGO,主要依赖具有志愿精神的网民在网上登记注册的方式来发展组织成员,注册的网民进出组织的自由度很大,有大量网民在网络草根NGO的网站或者论坛注册之后根本不参加活动,成为真正的“虚拟”义工,这导致网络草根NGO成员社会流动性很大,对其管理难度提高。

　　二、我国网络草根NGO的发展现状

　　(一)网络草根NGO已经成为社会公益组织发展中的重要组成部分1.网络草根NGO发展迅速,社会影响力大。网络草根NGO一般是自下而上民间性质较强的社会公益组织,大多没有官方色彩,其活动领域主要在环境保护、扶贫济困、艾滋病防治、灾害救助等政府权力难以完全作用或者默许的边缘地带。目前还没有对网络草根NGO总体数量的准确统计,但是他们的发展速度之快是可以感受到的。在2006年度CCTV感动中国候选人中,就曾出现了“格桑花西部助学网”这样的通过网络组织起来的草根助学组织。还有“中国红丝带网”、“中国RH阴性血型之家”QQ群(QQ11832459)、402爱心社等。一些网络草根NGO已经逐渐从具体的服务领域转向支持型组织。如最早关注艾滋病防治的民间组织之一———“爱知行研究所”创办的“爱知行动网”已成为该领域的支持平台, 2005年该研究所直接资助了全国城乡各地包括感染者组织、血友病人组织、男女同性恋者组织等20多个草根网络草根NGO或项目,与他们建立信息和资源分享、组织制度构建和政策倡导的合作关系,提供经费、设备和技术支持。尽管很多网络草根NGO没有取得“法律合法性”,但他们通过扎实的工作赢得了公众认可,逐步获得了“社会合法性”,并以巧妙的行动策略渐渐赢得“政治合法性”与“行政合法性”[3],已成为公民社会建设中一支不可忽视的重要力量,甚至开始影响政府的公共政策制定过程。

　　2.网络草根NGO超越了地域限制,活动范围广阔。地域性的限制是工业社会以及前工业社会互动的特点,它一直限制着社会成员活动的范围和场所。网络社会出现后,人们的社会互动范围实际上突破了地域限制。正是在这个意义上,使网络草根NGO冲破了由于地域限制带来的社会活动的重重阻碍。对此,罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈指出:“互联网有助于跨国界的协调行动,低成本的互动有助于新的虚拟社区的发展,人们想象自己是一个单一小组的成员,而无视他们互相之间的空间距离是多么遥远。”[4]

　　1999年11月底在美国西雅图市召开的世界贸易组织第三次部长级会议开幕式,由于受到近三万人的游行示威和大规模骚乱而被迫延迟了五个多小时。这是网络草根NGO借助于互联网,影响国际政治斗争进程的一个重要事件。抗议的发起者是美国的一些劳工、人权和环保组织。示威者们相隔千里、互不相识且具有不同的信仰,他们能够在短短的时间里聚集在西雅图市,完全得益于费用低廉且传播迅速的互联网络,在这一年的3月游行发起者就通过互联网上的新闻组来组织这次抗议集会。随着世贸组织会议的临近,示威者们建立了众多的网站来进行宣传鼓动,进行各种信息的交流,对这次游行示威进行了周密策划和安排。[5]

　　3.网络草根NGO成为公益事业发展的支持力量。网络草根NGO借助于网络平台,可以实

　　现组织资源的最大化,比如可以更广泛地宣传组织宗旨、扩大会员规模和义工数量,发动全国乃至全球范围的捐款活动和义工行动。2004年环保社会公益组织—绿色网络联盟(简称“绿网”)开展“京城酒吧网上募书活动”,为西部贫困山区的孩子募集环境科普教育书籍及资料。2005年2月,安徽医科大学附属医院高级工程师洪波利用互联网创办了“格桑花西部助学网”,这个纯民间、自发性的网络草根助学组织通过网络为西部贫困地区筹集了大量助学款。2007年7月,格桑花西部学网组织老师为西部支教,分别在称多县和玉树县进行了支教,支教老师分别来自浙江、湖北、江苏、福建、上海、广东等地。截至2008年8月10日,“格桑花西部助学网”已经结对捐助贫困学生11589人次,捐助金额460余万元。

　　对于弱小的草根组织而言,网络成为它们分享信息、传播知识、表达组织需求、寻求问题解决方案和最佳实践的有效方式。网络还是加强社会公益组织声音、推动政策影响的重要方式。网络草根NGO的发展不仅在网民之间形成协同作用,还有助于社会公益组织与政府进行有效的沟通和协调。“捐献时间,分享快乐”公益网站与“央视国际”网站合作,鼓励网民志愿者把自己拥有的部分时间捐献出来,存储在这个网站上,一旦网民志愿者通过网站找到需求者、并提供了实际的帮助,网站就会生成该网民志愿者捐献时间的记录,从此任何人都能查到这个志愿者曾经参与过的活动、帮助过的人数、捐献过的时间以及得到的评价。这些网站上的帮助记录反过来能帮助志愿者,成为他们的社会经验银行:存进去的是对社会的服务经验,提取的是个人的爱心和信用值。截至2007年4月9日为止,有838名志愿者,捐献了5357小时,帮助了21725人。在2007年福建省宁德地区的10个县市开展的“阳光助学劝募活动”中,帮困助学的主力军就是一个由诸多网络草根NGO联手组成的“阳光公益联盟”,他们利用网络及团队资源,把关爱的阳光洒向需要帮助的角落。

　　(二)网络草根NGO发展过程中存在的问题

　　1.网络草根NGO的发展缺少相应的法律支持。网络空间不分疆界,只要登录网络即可漫游整个世界的任何网站,网络的跨国管辖特性、各国法律对于违法行为的判断标准不同以及意识形态的差异,使得对于跨国性网络违法行为的追究变得越来越复杂和困难。跨国界活动的网络草根NGO,在其活动和行为与其分支机构所在国家法律出现抵触情况时,该国政府进行有效监管和处理都比较困难。

　　由于网络草根NGO成员以网民为主,网民身份的虚拟性导致组织成员做出违反法律的行为时,追究当事人责任也容易出现各种障碍。在网络上大量存在和发展的网络草根NGO,由于没有在民间组织管理局正式登记,不具有合法身份,一旦出现法律纠纷,更是难以应对。这类组织的成员有了活动创意,就可以在网上论坛或者博客上发帖子,说明时间、地点和活动内容,感兴趣的网友就可以自发地参与发起者的活动。然而这些网络草根NGO事实上是在“非法”地开展活动,根据我国《社会团体登记管理条例》第三十五条规定:“未经批准,擅自开展社会团体筹备活动,或者未经登记,擅自以社会团体名义进行活动,以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的,由登记管理机关予以取缔,没收非法财产;构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予治安管理处罚。”根据这条规定,凡未经民间组织管理局审批和注册的社会公益组织,都可以看作是非法组织。一些网络草根NGO就经常因为遭遇法律难题而自行解散。个别网络草根NGO或者网民借公益的名义骗取资财,影响恶劣,导致人们对网络草根NGO的信任度降低,使得网络草根NGO吸纳社会资源非常困难。

　　对网络草根NGO的财务状况的法律监督也比较复杂,大部分的网络草根NGO网站比较简陋,没有在网上披露其财务信息,由于接受公众捐款而出现财务问题而遭遇法律官司的网络草根NGO屡见不鲜。

　　2.组织机构不健全,组织行为规范性较差。在民间组织管理局登记注册的NGO有比较健全的组织体系,为了更好地开展活动,吸引更多的志愿者参与活动,在互联网上建立网站,宣传组织宗旨和组织活动内容,吸纳网民的程序也较为严格。网络草根NGO则主要依赖网络作为组织平台,认证成员的真实性程序较为复杂。在互联网上有大量的论坛、聊天室,它们是一个个网络意广场,聚集着来自四面八方、不同年龄的网民。在一些网络草根NGO里,网民来去自由,少有或者根本没有规范的组织约束。

　　由于网络草根NGO结构松散的特性、网络内部的决策机制和内部治理以及政治风险等因素使这类社会公益组织经常面临各种发展问题。社会公益组织应该更加重视“道德建设”,但实际上很多网络草根NGO由于经费不足、活动场所不固定等原因,缺少规范的组织交流和职业道德训练,忽略了对参加公益活动的网友职业道德、职业素养的基本要求,而导致发生各种不规范的行为,从而失去公众的信任。有些网络草根NGO过多依赖少数精英人物,较少利用传统的价值观念和文化传统来凝聚组织力量、较少扎根于基层社区,这些问题导致网络草根NGO的无形资产———合法性、权威性、知名度等都比较低,公众对其了解少、依赖少、信任也较少,甚至抱有疑虑乃至轻视的态度,这对网络草根NGO发展组织和开展活动都非常不利。

　　3.组织成员身份不确定性强,组织凝聚力较弱。德国学者巴巴拉·贝克尔认为:在网络社会中,一组代码、一个角色符号,便成了身份的维持物。虚拟社区成员的身份识别与现实社区成员的身份识别不同,网络草根NGO中的成员可以通过身份认证相互区分,但是淡化了现实社会互动的个人认定经验积累,网络草根NGO成员可以以不同的身份自由选择出入虚拟社区,而网络社会的松散型特征使得网络草根NGO的凝聚力相对薄弱。

　　由于缺乏法律劳动关系意义上的约束,网络草根NGO的志愿者可以随时结束自己的志愿服务。参加“捐献时间,分享快乐”公益网站活动的一个在培训行业工作的志愿者捐献了自己的时间,他接到了关于学生如何规划学业生涯的讲座需求,地点在上海师范大学奉贤校区。第一次,他怀着新鲜感,用了3个小时的时间从市区换车赶到这个校区实践他的时间捐献;但是第二次就以各种理由推脱不去了。一些网络草根NGO由于没有固定的员工,身处天南海北的志愿者,只能用网络、电话、短信来联系,随时都有中断的可能。厦门“小鱼社区”爱心版的版主“快乐如我”通过网络组织过20多次慈善活动,她组织活动遇到的最大困难就是网络慈善核心团队无法稳定地建立起来,因为网络这个特殊的平台比较松散,网上参与的年轻人多,但只要个人工作、家庭、感情等发生变化就可能会随时离开,网络草根NGO的组织者也没有办法强行要求志愿者继续履行义务。

　　三、积极探索实现网络草根NGO良性发展的有效管理制度

　　(一)社会公益组织管理部门研究制定对网络草根NGO的有效管理方式

　　总体上来看,目前我国网络草根NGO的发展对和谐社会的建设有积极作用。但是依照我国《社会团体登记管理条例》规定,要成为正式登记的社会公益组织需要一个过程,注册地方协会要至少3万元以上资金,有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个,以及专职人员、固定住所的要求等等。最困难的是要有挂靠的“主管单位”审批,这使网络草根NGO要真正获得“合法”地位并非易事,因为这些组织往往种类繁多、成员复杂,组织的活动经常跨地域甚至跨越国界,很难找到愿意为其承担监管责任的正式组织。尽管各级政府大多对有积极社会作用的网络草根NGO采取“三不”政策,即“不承认、不干预、不取缔”,但是不确定的发展状态毕竟是不健康的。

　　相对于社会公益组织在我国的惊人发展速度,管理制度显得相对滞后,《社会团体登记管理条例》发布于1998年,而这一年中国网民数量仅仅是117. 5万人,现在则已经超过3亿人。网络草根NGO更是如雨后春笋一般蓬勃发展,可以说这个“条例”中的一些规定已经严重落后于中社会公益组织发展的现实状况,更滞后于公民参与社会管理的热情。因此,政府相关部门应该认真研究社会公益组织发展的实际状况,尽快制定出符合实际的有效管理办法,使网络草根NGO能够在法制化的轨道内实现健康、良性发展。通过降低门槛、简化手续,建立社会公益组织人员的资格审批制度,进一步明确社会公益组织的法律地位,积极培育扶持社区社会组织。在某些特殊的领域可以优先放松管制,如适当放松地区性行业协会、社会服务类社会公益组织和特定的公益性社会公益组织的登记限制,积极探索将社会公益组织注册制改为备案制等制度改革措施,使政府对网络草根NGO的管理带具有可操作性。政府还应该研究如何建立有效的监管机制,监督和指导网络草根NGO有序开展社会公益活动。对于在中国境内活动的网络草根NGO,必须强调其行为要严格遵守中国法律和各项规章制度,依法加以规范。

　　(二)正式社会公益组织收编部分具有良好社会声誉的网络草根NGO

　　网络草根NGO由于没有正式注册,其活动处于非法状态,即使有幸没有被取缔,一旦产生纠纷也只能由组织的发起者个人来承担相应的法律责任。在现实的情况下,正式社会公益组织收编部分具有良好社会声誉的网络草根NGO是其健康发展的可行之路。402爱心社原名“402爱心帮助小组”是创建于2006年4月社会公益组织,通过网络“百度正定贴吧”,几位不相识的网友为了共同的爱心,走进了第一个特困家庭。之后, 402爱心社不断为弱视群体开展社会募捐活动,扶危助困。但是由于它是网络草根NGO,其募捐行为经常遭遇公众质疑和城管的阻拦。402爱心社于2007年5月正式挂靠到河北省慈善总会,河北慈善总会指导规范了402的规章制度。通过先授权,逐渐实现402完全挂靠在慈善总会旗下,作为总会的分支机构。[6]这种“收编”、规范、引导网络草根NGO的做法值得推广。

　　正式社会公益组织对网络草根NGO的“收编”可能会使得网络草根NGO丧失部分行动主动权,由于组织规章制度的各种限制无法更灵活、更便捷、更直接地处理每个受助信息,但是可以使其能够完成更大规模的公益活动,比如募集更多的资金等。相对于“收编”对于网络草根NGO独立性的影响,其获得的实际益处更大一些。正式社会公益组织收编网络草根NGO,最好是建立相互合作的关系,对网络草根NGO进行必要的组织规范和行为指导,合法的社会公益组织可以作为一个工作平台,使网络草根NGO通过这个平台解决获得公募资格、免税等问题。

　　(三)指导网络草根NGO加强行动自律,注意规避不必要的法律责任

　　政府应当积极引导和加强NGO的自律机制建设,构建多元的NGO评估体系,同时还应当提高政府自身的规范能力、依法行政能力。目前我国各省、自治区政府基本上都建立了民间组织管理局,挂靠在民政厅负责对民间组织的管理,但是对迅速发展的网络草根NGO管理和指导工作非常薄弱。一些网络草根NGO选择了登记注册取得合法身份,从而从根本上解决自身的合法化危机。“格桑花西部助学网”在创立之初是草根网络草根NGO助学组织,没有规范的机构,自然谈不上有法律意义上的“员工”。格桑花的发起人洪波曾经因为一个网络程序涉嫌侵权被该程序的开发者告上了法庭,而这个程序正是“格桑花”从事网络助学活动最重要的技术依托。“格桑花西部助学网”最终选择了在青海省玉树州民间组织管理局登记,成为具有法人资格的NGO,这为其开展更大规模的捐资助学活动打下了良好的基础。但是更多的网络草根NGO由于成员稀少,活动开展缺乏持续性,组织结构松散而无法或者不愿意选择到民间组织管理局登记注册。在这种情况下,政府的民间组织管理机构有必要采取适当的措施指导网络草根NGO加强行动自律,注意自觉规避可能遭遇的法律风险。由于没有在政府部门注册的社会公益组织就不会合法的财务监管,公布银行账号接受捐款就涉嫌违法。网络草根NGO涉及处理与社会捐赠相关的财务问题时,更要做到透明、公开,定期公布活动的绩效,对捐赠者予以适当的回报,在网络社会树立起良好的组织形象,通过自己的行为获得较高的社会公信力。“火柴”(网名)是天涯论坛“陕西版块”的带头人,也是有80多名成员的网络草根NGO活动召集人,在捐赠骨髓等活动中有一定社会影响力。这个网络草根NGO没有财务部门,从来不组织捐助活动。有的企业希望通过“陕西版块”将善款转交到受助者手中,“火柴”告诉他,可以参加我们的活动亲自转交,因为“陕西版块”既没有账号,也不愿经手现金,他们没有登记注册,一开账号接受捐款就是违法行为。[7]

　　网络草根NGO为了实现自身的可持续发展,对注册的网民要进行必要的资格审查,在进行益活动之前有必要对那些缺少工作经验的网民义工进行业务培训,强化道德自律、建立组织规范。在进行社会公益活动时,网络草根NGO可以通过聘请法律顾问指导等方式,尽力避免引起法律纠纷,既然没有合法的身份,那么尽量规避法律责任就显得尤为重要,这需要网络草根NGO的管理者具有高超的组织智慧。

　　四、结论

　　网络技术和网络社会的发展速度是惊人的,目前正在向着网络社会与现实社会之间“自由切换”的方向发展。网络草根NGO的总量已经相当庞大,活动范围涉及娱乐、交友、体育、旅游、环保等诸多社会公益领域,几乎覆盖了年轻人社会生活的所有方面。这些网络草根NGO总体上而言大多是积极向上的,真实反映了年轻人的理想。但是由于对网络草根NGO的发展缺少相应的法律支持,他们的活动较少得到积极的社会评价,在社会的主流话语中,也基本听不到他们的声音。

　　我国已经进入了一个新的社会发展时期,一个发达的现代社会需要发达的非政府组织。一个在更深层次、更大空间和更广领域进行变革的社会,为中国社会公益组织的发展壮大提供了宽广的发展空间和工作领域。政府一方面应该用理性、宽容的态度对待网络草根NGO的发展,对它们给予适当的认可、尊重和重视;另一方面必须对网络草根NGO的发展加以正确引导,强化管理责任,及时建立有效地法律制度对网络草根NGO的行为加以必要的规范。通过健全政府服务购买机制、设立专项发展基金等方式为这类组织提供必要的发展资金、活动场地等方面的扶持,支持和推动它们开展有利于建设和谐社会的公益活动。

　　[1]张志祥:《网络草根NGO的生发机制探析》,《社会学研究》, 2008年第11期。

　　[2]贾西津:《第三次改革—中国非营利部门战略研究》,清华大学出版社, 2005年版。

　　[3]高丙中:《社会团体的合法性问题》,《中国社会科学》, 2002年第2期。

　　[4]罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈:《信息时代的权力和相互依赖》,《外交事务》, 1998年第9期。

　　[5]丁斗:《互联网中的国际政治权力》,《国际经济评论》, 2000年第5期。

　　[6]李兴:《爱心遭遇信任危机,草根慈善探索出路》http: //www. chinavalue. net/Article/Archive/2007 /8 /28 /78674. html

　　[7]草根组织的“边缘化”生存, http: //www. douban. com /group/topic/2007300 /