刊于《政治与法律》2012年第3期，公法评论网网上首发

 

邹  奕*

(中国人民大学法学院，北京 100872)

 

摘要：基于各种复杂的原因，中华人民共和国的四部宪法均未明确规定何者为国家元首，从而客观上造成了宪法认识层面的偏差与宪法实施层面的障碍。关于何者为宪法上的国家元首，学界探讨已久，既有的认定方法或基于政治实践、或基于宪法文义、或基于立宪原意。然而，由于各种条件的限制，前者忽视了宪法文本与政治实践的区别，后者模糊了宪法文本与立宪原意的界限。相比之下，基于宪法文义的认定方法更具合理性与可行性，但其既有的具体认定标准——“实质的最高权力”标准与“一般的元首职权”标准均存在逻辑上的局限。通过对既有认定方法的检讨，宜将国家元首的下列基本特征作为认定标准：国家元首是国家对内对外的最高代表，它是国家机构中具有独立性和常设性的首脑部分，并享有实体性或程序性权力。依此认定标准并根据宪法文本，我国四部宪法中的国家元首分别为国家主席、全国人大常委会、全国人大常委会委员长以及国家主席。

关键词：国家元首；认定方法；政治实践；立宪原意；宪法文义

 

 

一、问题的提出

 

    在一国的内政外交中，国家元首发挥着实质性或象征性的重大作用。宪法秩序的构建与宪法实践的推进在很大程度上有赖于国家元首制度的健全和完善。而健全与完善国家元首制度又必须以国家元首的明确为前提。众所公认，作为国家的根本大法，宪法是认定国家元首直接而首要的依据。在部分国家，宪法对于特定机关的国家元首性质有明文规定。[1]自不待言，这一特定机关即宪法意义上的国家元首。但问题在于：其他国家的宪法对于这一问题没有明示。因此，通过宪法文本，我们难以直接断定何者是国家元首。中华人民共和国历史上的四部宪法即属于此种情况。从1950年代开始，围绕这一问题，我国学界、政界在制宪、修宪实践以及学术研究中曾有过多次探讨，相关论著并不鲜见。而且，在1954年宪法与现行宪法制定前后，“国家元首”入宪问题还曾引起较为普遍的关注、讨论甚至争论，但基于各种复杂的原因，我国宪法的有关规定始终付之阙如。[2]

 

 

 

 

表1 1954年宪法与现行宪法（2004年修正后）关于中央国家机关的定性

 

以1954年宪法与2004年修正后的现行宪法为例，两部宪法均设有题为“中华人民共和国主席”的节。但就具体规定而言，“中华人民共和国主席”缺乏明确的定性。通过表1可知，除1954年宪法中的最高人民检察院和现行宪法中的中央军事委员会以及两部宪法中的国家元首以外，其他中央国家机关均有明确定性。有学者认为：“全国人民代表大会和它的常务委员会，以及中华人民共和国主席均属于最高国家权力机关”[4]。依照这一观点，国家主席也属于最高国家权力机关，是其组成部分。但从1954年宪法第二十一条以及现行宪法第五十七条的规定来看，这一观点显然缺乏宪法规范的支撑。

初略观之，我国国家元首的认定只是一个“名”的问题，其对于国家实质权力的配置和运行似乎无足轻重。但“名不正”毕竟“言不顺”，在我国，国家元首不明客观上造成了宪法认识层面的偏差与宪法实施层面的障碍。这一点在我国的对外交往中体现得尤为显著。国家元首的认定直接关系到外交豁免和外交规格、礼仪等一系列问题。但是，“一个国家实行何种类型的元首制，由该国宪法规定，国际法没有规定任何规则。”[5]由此观之，认定国家元首具有理论与现实的双重意义。[6]

2004年通过的第二十七条宪法修正案为国家主席进行国事活动提供了规范依据。[7]二十年以来，国家主席在事实上也确实发挥着国家元首的作用。但尽管如此，学界关于现行宪法中国家元首的认定仍存在一定分歧[8]。而至于1954年宪法、1975年宪法与1978年宪法中国家元首的认定，学者们在认识上就存在更大的分歧，迟迟难以达成共识。由于既有认定方法的局限，现有理论不仅在论证我国国家元首的设置现状时存在障碍，在评述其历史沿革时更是力不从心。有鉴于此，本文将就既有的认定方法分别进行述评并提出新的认定方法，而后以此为基准来认定我国宪法中的国家元首。

 

二、检讨：既有认定方法之局限

 

    国家元首的认定也被称为国家元首的识别、辨认，它是建立在这一前提上的：近现代国家必定存在作为国家元首的特定国家机关。若一国根本不存在国家元首，那么所谓的认定也就失去了对象。笔者认为，这一前提当然成立。近代以来，凡是具有国际人格的主权国家，都设有作为国家元首的具体机关，尽管该国的宪法不一定明示该机关就是国家元首。正如许崇德教授所言：“世界各国无论历史多么不同，幅员大小、人口多寡和发展水平多么悬殊，社会制度与政治制度又相互差异，但每一个主权国家都有自己的元首或由特定的机关行使元首职权，这几乎是没有例外的。”[9]而龚祥瑞教授也认为：“每一政治团体都有它的元首。尤其是现代国家，各个都有元首，这是政治学上普遍公认的定论。”[10]

当然，若要识别宪法意义上的国家元首，则又必须证立另一前提：即使缺乏“国家元首”的明文表述，宪法也会对充当国家元首的国家机关或其组成部分有所规定。应该说，这一命题同样是毋庸置疑的，原因在于：对于近现代的世界各国而言，国家元首或属于行政、立法分支，或超然于三权之外，在实质上或形式上行使着至关重要的国家权力。而作为授予和配置国家权力的组织法，宪法不可能将其遗漏。

    综上所述，可以确证，在中华人民共和国历史上，国家元首一直存在，尽管在不同的历史阶段其所对应的国家机关不尽相同。另外，虽然我国四部宪法都没有明示何者为国家元首，但这并不代表其没有规定我国的国家元首制度。

我国宪法学界并不否认上述两个前提，也不否认对我国国家元首进行认定的可能性。从1950年代开始，宪法学者分别采用以下方法对我国国家元首进行认定。

 

 

图1 宪法学界关于我国国家元首的既有认定方法[11]

 

如图1所示，基于政治实践的认定方法与基于立宪原意的认定方法以及基于宪法文义的认定方法是宪法学界认定国家元首的三种主要方法。但在方法论路径上，前者与后二者却迥然有别。前者是事实导向的，其据以认定的基础是政治实践，属于对宪法规范的“异观察”；后二者都是规范导向的，其据以认定的基础是文本规范，属于对宪法规范的“自我观察”。后二者都涉及到对宪法规范的解释，但前一种方法的理论基础是立宪者原意说，倾向于主观论；而后一种方法的理论基础则是文本意图说，倾向于客观论。在笔者看来，图1中所示的认定方法及其具体标准都或多或少地存在局限，下文将分别展开予以探讨。

    （一）基于政治实践的认定方法及其局限

采用这一认定方法的学者试图从政治实践中寻找事实依据来认定我国的国家元首。例如，有学者认为以下两点可以证明我国国家主席的国家元首性质：其一，“从国家主席的实际活动来看，国家主席在实际的国家政治活动中充分演示了国家元首的角色”；其二，“从媒体报道来看，外国通讯社乃至我国的官方报刊电视广播在报道我国国家主席的外交活动时也通常称国家主席为我国的国家元首。”[12]又如，有学者通过考察国家主席的政治与外交活动得出结论：“加之，近些年来，国家主席在国家实际政治生活中，充分演示了国家元首的角色；在对外活动中，以国家元首的名义出访和接待来访，事实上被友邦国家认为是中国国家元首。我们可以认为，中国国家主席就是中国的国家元首。”[13]

采用这一认定方法的学者往往从我国和外国政府的官方表述中寻找“国家元首”的称谓。据查证，1997年10月29日《中美联合声明》中8处“两国元首”的表述是学者们引证较多的例子。[14]不可否认，这一表述既表明了我国政府对于国家主席的定性，又反映了美国以及国际社会对于我国国元首制度的认识。

    此外，以下两处表述也可以证明：国家主席作为国家元首在较大程度上得到了官方的认可。其一，2004年3月，全国人大常委会副委员长王兆国在《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中指出：之所以要将“国家主席进行国事活动”写入宪法，“主要的考虑是：当今世界，元首外交是国际交往中的一种重要形式，需要在宪法中对此留有空间。”[15]言下之意，国家主席就是我国的国家元首。其二，在中国政府官方网英文版中，“The Presidency of the People's Republic of China”板块有如下介绍：“The President of the People's Republic of China is the Head of State, as well as the supreme representative of China both internally and externally.”[16]中文译为：“中华人民共和国主席是国家元首，是中国对内对外的最高代表。”其中，“Head of State”的中文释义即“国家元首”。[17]

    类似的事实性材料不乏其例。这一认定方法往往体现在对国家主席的定性上。尽管从使用频率上看，该认定方法仅仅是识别我国国家元首的辅助性方法。但在当今宪法学界，该方法仍被部分学者所使用。

    从现实层面考量，该认定方法的确有力地说明了：国家主席发挥着国家元首的作用。然而，其依然无法在宪法规范意义上证立“国家主席即国家元首”这一命题。这多少反映了理论的无奈：由于宪法文本语焉不详，或许只能从政治实践中寻求答案。

从狭义宪法学即宪法释义学的视角来考量，认定宪法中的国家元首显然无法脱离宪法本身，“宪法中何者为国家元首”毕竟不同于“何者更适合作为国家元首”以及“何者充当了国家元首”。从这个意义上说，基于政治实践的认定方法实质上是以政治实践的实然来倒推宪法规范的应然。由于罔顾了规范与现实的区别，这一方法至多只能反映政治实践意义上的国家元首制，而终究无法在规范层面识别国家元首。尽管这些政治实践或许符合我国的国情并实际发挥了一定功效，但却存在偏离宪法规范的嫌疑。

    有学者指出：“宪法学是在法体系内的、规范导向的、直接或间接为宪法解释服务的研究，是法律系统的‘自我观察’。”“这决定了宪法学应该以宪法文本为中心，坚持以‘规范性’为基本特征的法学品格”[18]。应该说，这一立场同样适用于我国宪法中国家元首的认定。

    （二）基于立宪原意的认定方法及其局限

采用这一认定方法的学者试图从有关制宪与修宪的文献资料中寻找涉及“国家元首”的观点，从而确定何者为立宪或修宪原意中的国家元首。尽管在很长一段时间里，宪法学者尚未自觉地使用这一方法来探究宪法规范的含义，但我们并不能否认立宪或修宪原意对于当今我国宪法学界的巨大影响。

综观1950年代中后期至1980年代初的宪法学论著，它们几乎无一例外地将1954年宪法中的全国人大常委会以及国家主席认定为集体的国家元首。而其中相当一部分论著的论证过程比较简单且大体相同，即引用刘少奇《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（以下简称宪草报告）中的论断进而得出结论，即：“适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”[19]必须承认，这一论断对于当时直至后世的学界以及政界影响极大。正是基于这一论断，有学者认为：从立法精神来看，“1954年《宪法》所确立的国家元首制度仍然是一种个人和集体相结合的元首制度。”其理由便是：“宪法的起草者和国家制度的设计者们的初衷就是安排一种和人民代表大会制度兼容的元首制度。”[20]

    若考察1954年宪法的制定及通过的具体情状，应该说，这一认定方法及其认定结论具有一定的合理性，主要依据有二：

    一方面，就现有的资料来看，当时宪法起草委员会委员们的主流意见确实是反对将国家主席定性为个体的“国家元首”。

 

 

表2 宪法起草会议全体会中反对将国家主席定性为国家元首的观点示例[21]

 

通过表2可知，持该观点的宪法起草委员会委员既包括党和国家领导人，也不乏权威的法学专家。而其中，毛泽东个人的表态又无疑有着重大的影响力。另外，刘少奇所作的宪草报告经过了宪法起草委员会第九次全体会议的讨论，其论断在很大程度上代表了宪法起草委员会大部分委员的共识。[22]事实上，在这次会议上，张治中曾就宪草报告（草稿）提出建议：“宪法草案意见的说明，对第27条的中华人民共和国主席，很多人会主张是‘元首’，是否要说明一下，因为在很多人思想上存在这个问题。”[23]结合上文可以推测，刘少奇宪草报告中的上述论断似乎是对张治中这一建议的回应。从现有的文献资料来看，张治中的这一建议没有受到任何反驳，在一定程度上代表着宪法起草委员会大部分委员的观点。

另一方面，就作宪草报告与通过宪法的时间顺序来看，似乎可以推断：宪法起草委员会关于国家元首的认定得到了全体全国人大代表的认同。刘少奇作宪草报告的日期是1954年9月15日，而第一届全国人大第一次会议通过宪法的日期是1954年9月20日。因此，全国人大代表是在听取了宪草报告以后方才进行表决的。而且，表决结果是以1197张的全票通过了《中华人民共和国宪法》。从这个意义上讲，与会的全国人大代表似乎与宪法起草委员会的大部分委员站在同一立场，即主张我国的国家元首是集体元首，而非国家主席个人。

然而，这一方法在逻辑上依然存在局限。众所周知，作为探究宪法文本含义的主要路径，原旨主义解释方法始终面临难以消解的悖论。具体到我国国家元首的认定，这些悖论依然存在。

    其一，关于何者为1954年宪法中的国家元首，并不存在绝对的立宪原意。事实上，在宪法起草委员会的全体会议上，少数代表更希望将国家主席作为个体国家元首来规定，如陈叔通、张治中[24]等人。邓小平也曾表态：“从体制上讲，有‘中华人民共和国主席是国家的元首’这一条是好一些。”[25]在其他有关宪法起草的讨论会上，政要、学者以及普通民众都曾提议将国家主席作为国家元首。另外，全国人大代表以全票通过宪法也并不必然意味着对宪草报告中特定观点的一致认同。

其二，在1954年宪法颁行前后，学界与政界的普遍认识是：社会主义国家的国家元首必须具有实质性的最高国家权力。但这一认识本身存在误区。鉴于下文还要详细阐述，在此不予展开。

其三，立宪原意毕竟不等于宪法文本，宪法规范的客观意思与制宪者的主观意图往往存在差别。1954年宪法中国家元首的认定也存在这一问题。根据1954年宪法起草者的多数观点来认定国家元首与依据1954年宪法的文义来认定国家元首，二者所得的结论很可能有所差异。

其四，就我国而言，部分重要的立宪与修宪史资料并未公诸于众，这就使得基于立宪原意的认定方法在使用上存在客观困难。

另外还需要指出的是，1950年代中后期以及之后的一段时间，学界的意识形态色彩较为浓重，党和国家领导人关于国家元首问题的认识对宪法理论有着重大影响。[26]在这一具体的历史条件下，部分学者之所以基于刘少奇宪草报告中的论断来认定国家元首，很可能不是对立宪原意的探求而是对领袖权威的信奉。

基于刘少奇在宪草报告中的这一经典论断，肖蔚云先生也认为现行宪法和1954年宪法中的国家元首同为集体元首。据肖先生的叙述，现行宪法颁行之时，学界对这一问题见仁见智，而大多数学者与其持相同的观点。[27]

综上所述，基于立宪原意的认定方法具有一定的合理性,它将国家元首的认定问题置于新中国制宪以及修宪历史中加以探究。但由于存在上述几方面的局限，这一方法仍不宜作为认定我国国家元首的主要方法。

    （三）基于宪法文义的认定方法及其具体标准

基于政治实践与立宪原意来认定我国的国家元首不失为可贵的理论尝试。但二者却均存在局限，前者忽视了宪法文本与政治实践的区别，后者模糊了宪法文本与“立宪原意”的界限。在当代宪法学界，越来越多的学者尝试从宪法文义本身来探究我国国家元首的认定问题。

采用这一认定方法的学者所依据的具体标准又不尽相同，主要分为“实质的最高权力”标准与“一般的元首职权”标准。前者在产生时间上要早于后者。

1.以实质的最高权力为认定标准

    基于这一认定标准的学者主张，由宪法授予实质性最高权力的国家机关即国家元首。从1950年代中后期到1980年代初，这一观念在我国宪法学界长期占据主导地位。近年来，随着学界对国家机构研究的进一步深入，这一认定标准渐趋式微。

    该认定标准背后的理念肇始于1954年宪法颁行之前。1954年6月，在讨论宪法草案中“国家元首”的表述时，张友渔先生认为：“在修改稿中增加了一条‘中华人民共和国主席是国家元首’。这是因为大家尊重主席。这个意思是好的，但将它定为制度却不恰当。因为我国是人民代表大会制度的国家，不是总统制的国家，全国人民代表大会是我国的最高权力机关，它高于一切。如果规定主席是国家的元首，好象就有了两个最高的机关，这是有矛盾的。”[28]显然，在张先生看来，国家主席作为最高代表机关的“最高性”与全国人大作为最高权力机关的“最高性”存在抵牾。

1954年宪法颁行之后，学界及政界一度盛行这一观点：社会主义国家宪法所确立的国家元首制均为集体元首制。这一观点所依据的仍是“实质的最高权力”标准。这是因为：社会主义国家宪法无一例外地赋予全国人民代表机关以最高国家权力机关的地位。但由于该机关存需要按时闭会，所以国家元首由其常设机关担任。而这一常设机关是由多人组成而非一人独任，因此，社会主义国家的国家元首也就只能是集体元首了。

这一观念的产生具有其特定的历史背景。新中国宪法的理论和实践是在否定过去、学习苏联的基础上发展起来的。在国家机构的设置方面，我国1954年宪法与苏联1936年宪法有诸多相似之处。就宪法规定而言，我国中央层次的大部分国家机关在性质上都可以对应苏联联盟层次的国家机关。我国的全国人大对应苏联的最高苏维埃；全国人大常委会对应苏联的最高苏维埃主席团；国务院对应苏联的部长会议；最高人民法院对应苏联的最高法院。另外，尽管苏联1936年宪法中没有最高检察院的建制，但却设置了苏联总检察长。相比之下，与我国1954年宪法所不同的是，该宪法中并没有设置类似于国家主席的国家机关。因此，苏联最高苏维埃主席团作为理论与事实上的国家元首得到了普遍的认可。正因为我国的全国人大常委会与苏联的最高苏维埃主席团相对应，建国之初的不少政治精英和权威学者认为我国的全国人大常委会或全国人大常委会加国家主席就是集体的国家元首。

    1980年代以后，部分宪法论著将1954年宪法乃至现行宪法所确立的国家元首制称为“集体决定的内容和个人表现的形式”[29]，有学者称其为我国国家元首制的“特点”。事实上，这一看似新颖的表述仍是将我国的国家元首认定为集体元首，其所依据的标准仍是“实质的最高权力”标准。

长期以来，这一标准一度被视为认定国家元首的规律性法则。但在晚近的宪法学界，该标准受到越来越多的质疑与诟病。在笔者看来，若该标准果真成立，实权元首与虚位元首的类型划分也就失去了意义。该标准在逻辑上难以自足，原因如下：

    一方面，从各国的宪法规定来看，无论是西方国家还是社会主义国家，由宪法明示为“国家元首”的国家机关并不一定都掌握实质的最高权力。在实行议会制的西方国家中，宪法往往含有“副署条款”，规定作为国家元首的君主或总统必须在内阁首长或相关部长的副署下才能行使全部或者大部分职权。如《意大利共和国宪法》（1947年）第八十九条规定：“共和国总统的一切行为，非经提议的部长连署签名并承担其责任，概不生效。具有立法效力的行为和其它一些由法律规定的行为，亦须取得内阁总理的连署签名。”而在社会主义国家中，也存在宪法明确规定个体元首制的情形，尽管为数极少。如《古巴共和国宪法》（1976年）第七十四条第二款规定：“国务委员会主席同时是国家元首与政府首脑。”又如《越南社会主义共和国宪法》（1992年）第一百零一条规定：“国家主席是国家元首，对内对外代表越南社会主义共和国。”上述两个社会主义国家的国家元首尽管享有一定实权，但若论权力的大小，其与最高国家权力机关及其常设机关显然不能相提并论。

另一方面，从宪法原理来看，在社会主义国家中，国家实质的最高权力属于全国人民代表机关，但这并不妨碍个体元首对内对外行使程序性的权力、发挥象征性的作用。正如许崇德教授所指出的那样：“如果对于元首的理解更灵活一点，即认为元首不仅是实际权力的行使者，而且也可以在形式上拥有权力，甚至即使在形式上也不是较大权力的行使者，只要宪法确认他在国际社会中是本国的最高代表即可”[30]。

    所幸的是，在我国宪法学界，“国家元首掌握实质的最高权力”——这一昔日根深蒂固的观念已发生了根本性的转变，而基于这一理念的认定标准也正在逐渐解构。取而代之的是“一般的元首职权”标准。

2.以一般的“元首职权”为认定标准[31]

这一标准是建立在对各国宪法比较分析的基础上的，其逻辑进路是：首先查证各国宪法文本中具有“国家元首”定性的国家机关职权，再将这些职权加以归纳和概括得出体系化的“元首职权”，最后将这些“元首职权”与我国宪法文本中各个国家机关的职权进行比对，进而识别我国的国家元首。这一标准被学者广泛用于认定1954年宪法与现行宪法中的国家元首，在当今宪法学界占有较为强势的地位。如有观点认为：“1982年宪法规定的我国国家元首制度是以国家主席为代表的国家元首制度，其特点之一是国家元首职权由国家主席同最高国家权力机关结合起来行使，对外代表国家，是国家的集体元首。”[32]

    那么，“元首职权”究竟包括哪些内容呢？学界至今没有形成普遍一致的共识，不同学者所归纳的“元首职权”不尽相同。这其中，许崇德教授的观点较为全面且具有代表性。他将国家元首的职权概括为以下八大类：（1）公布法律权，包括批准法律与公布法律的权力。（2）发布命令权。（3）召集议会权，包括令议会停会和解散议会的权力。（4）外交权，主要包括使节权、缔约权与宣战权。（5）统帅武装力量权。（6）任免权。（7）赦免权，包括大赦和特赦的权力。（8）荣典权。[33]

    就权力的行使范围而言，除第（4）项职权是对外职权，其余各项职权都是对内的职权。就权力的性质而言，第（1）至（3）项职权具有立法性质，第（4）、（5）、（6）、（8）项职权具有行政性质，而第（7）项职权具有司法性质。

    而在世界范围内，那些被宪法明示为“国家元首”的国家机关又是否具有上述所有“元首职权”呢？现就52国宪法最新中文译本所涉及的“国家元首”职权进行统计分析并列表如下。[34]

 

 

表3 52国宪法最新中文译本关于“国家元首”职权的列举情况[35]

 

由表3可知，除任免权外，其他七类职权在部分宪法文本中或未见列举，或由“国家元首”之外的其他机关行使。另外，仅有16国宪法明确规定“国家元首”行使全部八类职权。而事实上，这八类“元首职权”又不足以囊括部分宪法所共同规定的由“国家元首”行使的其他职权，如设立国家机关、举行全民公决、提供政治避难等权力。这一现象不难理解，一方面，各国在政体、政权组织形式等方面存在重大差异，另一方面，各国宪法典的在篇幅上、结构上以及对有关国家机关规定的详略程度上也不尽相同。

综上可知，各国宪法文本中“国家元首”的职权并不一致，因此，“一般的元首职权”标准就不具备绝对的普适性。该标准在具体运用中可以进一步分为两个亚标准：其一，凡是具有一项或若干项“元首职权”的国家机关即为国家元首；其二，只有当一个国家机关具备了所有的“元首职权”，它才是国家元首。但无论根据哪个亚标准，我们都无从识别规范意义上的国家元首。若严格依据第一个亚标准，则可能出现两个及两个以上国家机关共同充当国家元首的情况。在我国四部宪法中，上述八项“元首职权”分别为不同的中央国家机关所享有，那么若依此亚标准，多个中央国家机关可共同担任国家元首。若严格依照第二个亚标准，则很可能任何机关都不能被认定为国家元首。根据主流观点，现行宪法中的国家主席为我国国家元首。但对照表3，国家主席并不享有召集议会权与统率武装力量权。而在1975年宪法与1978年宪法中，所谓的“元首职权”则更为分散。

    应当承认，较之于其他的认定方法与标准，“一般的元首职权”标准更依赖于宪法规范本身，该标准希图通过宪法文本来回答何者为国家元首。但是，这一标准的论证逻辑显然存在局限。也正因为如此，当学者使用这一标准来认定我国国家元首时，没有也无法进行更为详细和严密的论证。

 

三、探索：基于特征的规范认定

 

    “实质的最高权力”标准与“一般的元首职权”标准都是基于宪法文义的认定方法。尽管二者存在这样或那样的局限，但不能否认，从宪法学的视角来看，宪法文本始终是认定国家元首的首要依据。通过考察德国联邦宪法法院所采用的宪法解释方法，刘飞教授指出：宪法解释以客观解释为基础已成为学界的共识，而客观解释又可分为文义解释、体系解释、目的解释和历史解释四种具体解释方法，其中，文义解释是首要的解释方法。当然，刘教授也承认，对于宪法的解释不能总是拘泥于一种特定的解释方法，而是要视具体情况而定。在有些情况下，联邦宪法法院会同时运用不同的的解释方法。[36]诚然如此，但具体到我国宪法中国家元首的认定问题，文义解释方法应作为主要的的宪法解释方法。

在宪法没有明示“何者为国家元首”的情况下，有必要首先明确“国家元首是什么”。但问题是，我国的宪法以及下位法对此均语焉不详，国家元首在我国仅仅是学理概念而非宪法概念和法律概念。而所幸的是，这一语词的内涵较为明确和稳定。正如汉斯·凯尔森所言：“对一个概念下定义的任何企图，必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点”[37]，从规范意义考量，对“国家元首”的界定必须以该语词的一般意义为基点。

在我国，众多宪法学者都对此进行了界定。如许崇德教授认为：“现代国家的元首作为一定政权组织的首脑部分或者作为国家的最高代表者，是阶级的和历史的范畴，它按照宪法规定的权限，履行其国家首脑的职能。”[38]又如魏定仁教授认为：“最高国家政权机构组成部分。根据本国宪法规定，在国际国内关系中享有最高荣誉的国家首脑和总代表。”[39]再如焦洪昌教授认为：“国家元首是一国的最高代表，在国际上代表本国，是国家机构的重要组成部分。”[40]而各种汉语辞书对于国家元首的界定也不外如是。综上所述，国家元首意指一国具有最高代表性的国家机构的组成部分。依据这一界定，规范意义上的国家元首至少具有如下基本特征：

（1）从地位上看，国家元首是国家对内对外的最高代表。

不论是在国家有机体说等政治理论中，还是在近代以降的国际关系史中，国家元首都是一国对内对外的最高代表。前文所提及的八项“元首职权”均与此存在关联。对内对外的最高代表性是国家元首的本质特征，这一点应无疑义，问题在于，如何认识国家元首的最高代表性。

部分学者认为：在对外关系中，国家元首代表国家而政府首脑代表政府。这一点似乎有待商榷。根据国际法的原理与实践，政府首脑与外交部门在一定程度上也能代表国家。一国的外交机关体系分为国内的外交机关与驻国外的外交机关。前者包括了国家元首、政府以及外交部门。但尽管如此，在这些机关中，国家元首具有最高和全权的代表权，享受最高的外交礼遇。正如国际法学者所指出的：“在对外关系上，国家元首所作的一切法律行为，都被视为其所代表的国家的行为。”[41]

    另外，我国部分学者并不认同国家元首是对内的最高代表。而这些学者中却有人认同：国家主席就是我国的个体元首。在他们看来，国家元首作为对内最高代表的地位与全国人大作为最高国家权力机关的地位存在矛盾。但本文认为，这里的两个“最高”并不存在矛盾，前者具有象征意义，行使程序性权力，后者具有实质意义，行使实体性权力。

    （2）从性质上看，国家元首是国家机构中具有独立性和常设性的首脑部分。

    首先，国家元首是国家机关或其组成部分，任何政党、宗教等社会团体的领袖或者机构均无法充当国家元首。“国家元首”中的“国家”对中心词“元首”在性质上进行了严格限定。在1975年宪法和1978年宪法中，1954年宪法中国家主席的建制不复存在，其部分职权由中共中央主席行使。但由于中共中央主席仅仅是党的职务而不属于国家机构，因此当然不能被认定为国家元首。

    其次，国家元首居于首脑位置。在单一制国家中，它属于中央层次，在联邦制国家中，它属于联邦层次。需要注意的是，联邦组成单位没有独立的国际人格，不是主权国家，其行政首长或其他机关也就不具备国家元首的资格。

再次，国家元首具有独立性。其主要体现在：在宪法文本中，国家元首有权单独以自己的行动或者名义从事国事活动，行使国家权力。部分国家的宪法文本还以专章、专节的形式就国家元首机关进行集中了规定。当然，这种独立性是相对的，国家元首的权力在不同程度上必然受制于其他国家机关。

最后，国家元首具有常设性。基于内政外交事务的重要性和经常性，无论是在宪法规范中还是在政治实践中，各国的国家元首都由常设的国家机关来充任。正因为如此，在我国宪法学界，尽管不少学者坚持全国人大常委会是国家元首，但几乎不存在主张全国人大就是国家元首的观点。显然，假若国家元首只能在有限的会议期间履行职权，那么国家的正常权力运作就有停滞之虞。

（3）从职权上看，国家元首享有实体性或程序性权力。

    国家元首的权力既可以是实体性的，也可以是程序性的，二者既可兼而有之也可只居其一。国家元首并不必然行使实质性权力，这一点前文已经阐述。但是，如果连程序性的、象征性的国家权力都不享有，那么国家元首在宪法规范中也就没有规定的必要了。

还应当看到，国家元首在地位上是国家的最高代表，在行使职权过程中，它象征着政治意义上的国家。从这个意义上看，其部分特定职权的行使标志着国家权力运作的完结。这一点可以在各国的宪法文本中找到依据。在许多国家，被宪法明示为“国家元首”的国家机关通常负责行使颁布法律、任免官员、宣布紧急状态和战争状态以及授予国家荣誉等职权。我们权且将这些特定的职权称之为“末端性权力”。若缺少了这一“末端性权力”，位于其之前的一系列权力将因为不符合宪法程序而最终无法生效。

    综上所述，我们可以循着这一标准来认定国家元首：根据宪法文义，当国家机关或其组成部分同时具备上述三个基本特征时，其就是宪法上的国家元首。[42]

 

四、四部宪法中国家元首的再认定

 

    以宪法的文本规范为基础，以国家元首的基本特征为标准，我们可以对四部宪法中的国家元首进行再次认定。尽管在认定结论上，这一方法可能同既有认定方法存在相同之处。但同归毕竟殊途，这一方法在论证逻辑上可以避免既有认定方法所存在的诸多局限，从而使结论更具合理性。

鉴于宪法学界已就我国四部宪法中的国家元首进行了认定并得出了相应的结论，本文仅就以往理论的分歧之处和主要误区进行探讨。

    （一）1954年宪法与现行宪法中国家元首的认定

之所以将新中国第一部宪法与现行宪法置于同一标题下进行探讨，主要是基于如下考虑：二者均有国家主席的设置，且对于中央国家机关的设置也较为相似。而更重要的是，在认定这两部宪法中的国家元首时，学界所存在的分歧也基本相同，都集中在：国家元首是国家主席个人还是国家主席与全国人大常委会的结合。结合前文可知，“国家元首由国家主席与全国人大常委会共同充任”这一认识在我国制宪以及历次修宪实践中影响颇大。但相对于1954年的制宪，1982年修宪中更多的人倾向于将国家主席认定为个体元首，并在宪法中加以明确。尽管如此，关于这一问题最终仍未能达成共识。在宪法修改委员会第三次全体会议上，时任宪法修改委员会副主任委员的彭真就认为：“元首历来不是主席，而是主席和常委会。”[43]

笔者主张将两部宪法中的国家主席认定为个体元首。现阐述如下：

其一，这一结论更加符合国家元首的最高代表地位。根据1954年宪法与现行宪法，全国人大常委会的实体性权力无疑要高于国家主席，但后者却具有最高代表性。1954年宪法第四十一条规定：“中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国”，现行宪法第八十一条规定：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国”。这是两部宪法对于国家主席代表性的明确表述。如前文所述，在国际交往中，能代表中华人民共和国的并非只有国家主席，还包括了政府和外交部门，但两部宪法唯独对国家主席进行这一定位。可见，上述规定更倾向于强调国家主席对外的最高代表性。值得注意的是，在对个体元首有明确规定的各国宪法中，往往也存在类似的条款。另外，1954年宪法第四十一条与现行宪法第八十一条紧接着列举了国家主席的外交权。如果将其与前文所引条文结合起来解读，不难发现，这里的一系列“外交权”并非政府的外交部门所能享有，而是以国家主席的最高代表性为基础的。在政治实践中，1954年宪法颁行以后，在我国向其他各国发送的祝贺电报中，当国家主席、全国人大常委会委员长以及国务院总理联合署名时，国家主席的署名总是居于后二者之前。[44]

其二，这一结论更加契合国家元首行使“末端性权力”的职权定位。1954年宪法第四十条和现行宪法第八十条均详细列举了国家主席的一系列对内职权，但其行使都必须基于全国人大及其常委会的决定，这一方面固然表明了国家主席职权的象征性与程序性，但另一方面也说明了：相对于全国人大常委会，国家主席所负责的是国家权力运作的较后一个环节。若缺少了国家主席这一环节，从程序上说，这些国家权力都无法产生宪法上的效力。当然，根据宪法，国家主席无权拒绝且事实上也不曾拒绝行使这一系列职权，但这并不能否认这些权力在宪法层面的归属。

另外，有部分学者并不否认现行宪法中国家主席的元首性质，但却不主张将1954年宪法中的国家主席认定为国家元首。窃以为不然。事实上，两部宪法中的国家元首在地位上均是最高代表，在职权上也均享有“末端性权力”。二者的较大差别之处在于：1954年宪法中的国家元首有权统率全国武装力量，担任国防委员会主席，而且其有权在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。而根据现行宪法，国家主席并不具备这些实体性职权。由此观之，既然现行宪法中的国家主席可以认定为国家元首，那么1954年宪法中的国家主席具有更多的实体性权力，应为国家元首无疑。

    （二）1975年宪法与1978宪法中国家元首的认定

较之于上述两部宪法，1975年宪法和1978年宪法存在更多的局限。关于这两部宪法中国家权力的配置，不少学者提出了尖锐的批评。然而，论及国家元首制度，却鲜有学者给出明确的结论，指出究竟何者为国家元首。学界的共识是两部宪法中的国家元首制既不明确也不完善。有观点指出：在1975年宪法中，“国家元首的职权分解给了全国人大常委会和中共中央委员会以及中共中央主席。谁是国家元首并不清楚，1978年宪法也没有解决这个问题。”[45]有观点指出：1978年宪法“存在着我国有没有元首，谁是国家元首等不明确的问题。”[46]有观点甚至认为：“1975年宪法和1978年宪法没有对国家元首问题作出规定。”[47]

    尽管如此，极少数学者依然作出了尝试，如赵树民教授主张：“1975年宪法反映了我们国家特有的不健全状态，关于国家元首的规定付之阙如。但从其宪法第18条可以解释为由人大常委会作集体元首”，“1978年宪法反映国家又初入康泰，国家元首的职权由全国人大常委会与常委会委员长结合行使。”[48]再如杨凤春副教授认为：“1975年宪法规定起着国家元首作用的是全国人大常委会，国家元首实际上是集体元首。1978年宪法规定的国家元首是全国人大常委会的委员长，是个人元首。”[49]

    上述两种观点均认为1975年宪法所确立的国家元首是全国人大常委会。笔者赞同这一结论，现分析如下。

不同于1954年宪法，1975年宪法取消了国家主席。该宪法中，原来由国家主席行使的部分职权未予规定，其他职权则分别由全国人大、全国人大常委会、中共中央以及中共中央主席四者来行使。

 

 

表4 1954年宪法中国家主席职权在1975年宪法中的体现

 

    那么，依据1975年宪法的文本规范，这四者当中，何者是国家元首呢？基于国家元首的国家机关性质，中共中央以及中共中央主席不属于国家机构，应首先予以排除。另外，基于国家元首的常设性，全国人大仅在会议期间行使权力，也应当排除。如此一来，四者中可能作为国家元首的就只有全国人大常委会了。如表4所示，1954年宪法中的国家主席职权有三项改由全国人大常委会行使。这三项分别是使节权、缔约权与对国务院组成人员的任免权，它们与国家元首的最高代表性存在密切的关联。另外，就宪法规定而言，1975年宪法中的全国人大常委会完全符合国家元首的三项基本特征。而且，综观该宪法文本，较之于全国人大常委会，其他中央国家机关均不完全符合这些特征。因此，只有全国人大常委会可以被认定为国家元首。

    至于1978年宪法中国家元首的认定，上述两位学者的观点存在出入。笔者认为后者更具合理性，即：1978年宪法中所规定的全国人大常委会委员长应认定为国家元首。在该部宪法中，国家主席的建制依然没有恢复，中共中央及中共中央主席仍然享有1954年宪法中国家主席的若干职权。但正如前文所述的原因，中共中央及中共中央主席不能认定为国家元首。那么问题的症结就在于：较之于全国人大常委会，全国人大常委会委员长作为国家元首为何更具有合理性？笔者认为，1978年宪法第二十六条第一款是解答这一问题的关键。根据该款规定，全国人大常委会委员长不仅享有表4所列的1975年宪法中全国人大常委会的全部三项职权，还具有公布法律权和荣典权。这一系列职权与国家元首的最高代表性无疑是比较契合的。当然，作为国家元首，全国人大常委会委员长的独立性或许存在问题。与国家主席不同，该职务不能成其为一个国家机关，与国务院总理相比，其所属的全国人大常委会是委员会制而非首长负责制。所以，就独立性而言，全国人大常委会委员长要逊于国家主席和国务院总理。但应当看到，根据1978年宪法第二十六条第一款，全国人大常委会委员长得以在行动上甚至在名义上行使具有国家代表性的职权。由此观之，将其作为个体元首在逻辑上可以自洽。

 

结语

 

    综上所述，根据新的认定标准，我国四部宪法中的国家元首分别为国家主席、全国人大常委会、全国人大常委会委员长以及国家主席。在宪法学界，部分学者一直在呼吁将“国家元首”写入宪法。必须承认，这一做法可以避免理论的分歧，也有利于国家元首制度的现实运作。但笔者认为，对于当代中国而言，通过认定方法的检讨，基于宪法规范来认定国家元首或许更具可行性。一方面，从尊重宪法文本的角度看，我国修宪频率不宜过频，通过宪法解释来认定国家元首更为适宜；从立足政治实践的角度看，现行宪法对于国家主席职权的设计已基本符合我国内政外交的需要。而且，由于各种因素的影响，通过修宪将“国家元首”入宪可能会遭遇理论或实践的掣肘。

 

注：