事实上，早在公元2世纪，汉武帝就接受董仲舒“强干弱枝”的建议，多方削弱诸侯的势力，最后使王国大者封地不超过十余城，小者只相当于一个县，并错落在大量汉郡之间。贾谊的《治安策》也曾献计说：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易以使义，国小则无邪心。”元朝统治者吸取汉唐以来地方割据势力凭险对抗中央的教训，突破了按山川地形划分政区的传统原则，从政治和军事目的出发重新设计行政区，首次建立行省制，在省级区划中实行犬牙交错的策略，无视自然地理环境，把同一的自然地理单元分割给不同行省，形成以北制南的政治军事控制格局。这种做法虽然有助于避免分裂割据，但是也加剧了经济区域的分割。{23}这些王朝的统治者都只是从王权自身的稳定性出发，通过操纵行政区划来削弱地方权力。在今天看来，他们的理由当然不足取。同样，某些学者认为增加省的数量可以弱化省的权力，防止省领导向中央“叫板”、挑战中央权威。这种理由也不具备足够的正当性，因为地方和中央的权力冲突应该从宪政分权的大视角来评判，而不应先验地站在维护中央权威的立场上主张削弱地方权力，更何况绝大多数农业人口集中的大省并不拥有挑战中央的资源优势。
衡量省级建制的正当标准是省级治理能力和效率。1949年后，中国虽然对省级区划做过调整，但是仍然强调行政区划的政治性和行政性作用，忽视了行政区划对经济发展的影响，从而降低了有限资源的宏观配置效益。省级建制的数量没有根据经济和社会发展而突破历史限制，致使某些省份规模过大，人为降低了治理效率。当然，省级建制并没有任何固定的公式可循，我们也不必照搬美国或任何其他国家的安排。事实上，美国各州人口也同样差异巨大，最大的加州将近3600万人，而华盛顿特区只有55万人，佛蒙特州只有62万人。尽管如此，目前省和县在数量上确实存在不均衡的现象，某些省的人口数量过大，县的数量过多，从而对实现“省管县”构成障碍。从美国等国的经验来看，中央以下的省级单位数量可以控制在50到60个之间，省以下的县级单位应该控制在100个以内。{24}如果中国将省级单位的数量扩大一倍，那么每个省内县的平均数量就只有50个左右，显然处于省政府有效管辖的能力范围之内。虽然中国人口压力大，从乡镇直到省的建制不可能有太大的变动空间，但是如果适当调整省和省内县级单位的数量，维持现有市、县和乡镇总数基本不变（但不排除拆分某些人口过多的乡镇），{25}那么实现宪法规定的四级政府模式应能优化中国的地方政府结构并提高地方治理效率。
（三）“省管县”
中国目前正在进行行政区划改革试验，从“市管县”的五级体制逐步回归“省管县”的四级体制。到2002年底，全国332个地级单位中已有275个改为地级市，其所领导的县占县级单位总数的70％以上，覆盖近10亿人。“市管县”体制带有明显的“农村为城市”之倾向，所辖县成为市的“菜篮子”和工业原材料基地。由于农产品的生产与价格长期受到计划控制，市主导下的城乡合治使农业利润向城市集中和转移更为便利。在“市管县”体制下，县完全听命于市，许多市将县视为附属行政单位，要求县经济从属于市经济发展的需要。从天而降的市一级行政经济来源非常有限，因而只有向下获取资源才能维持自身的积累和发展。“市管县”实际上成了“市吃县”、“市卡县”、“市压县”，农村的社会经济资源与资本主要被市所汲取；农业利润非但没有为农村的经济发展作出有效积累，反而导致农村地区经济和社会发展的日益落后。相比之下，一直坚持“省管县”的浙江却取得突出的农村经济发展业绩。在1978年到1998年的20年间，浙江县域经济采取了以农村工业化为主导的发展模式。1998年，浙江省针对城市化大大滞后于工业化的现实，开始以县城和中心镇建设为重点。中财办副主任陈锡文认为，浙江的“省管县”财政制度保证了县域经济发展所需资金，促进了城乡一体化进程。浙江农村居民纯收入水平已连续19年高居全国榜首。{26}
自安徽省政府宣布无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点，开始“省管县”改革以来，目前全国共有22个地区实行了“省管县”，覆盖面超过了全国非民族自治区域的2/3 。{27}“省管县”有两层含义：一是在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入上也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”、市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。例如浙江的“省管县”一共下放了313个项目审批权，安徽省的“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有和信息获得等方面，共有143条之多。扩权县可以“绕开”现行地级市自行审批，从而减少了审批环节。扩权之后，县、市处于更为平等的地位。例如各省都有一批重点项目建设，而这些项目建设以往通常都流向地级市，县级（市）很难分享，建设优先权也往往排在地级市之后。省直管县体制有助于改变这种状况，促进县、市之间的平等竞争，优化公共资源配置。{28}
至于乡镇一级政府究竟应该自成一体还是缩减为县级政府的办事机构，直接关系到是否应该继续维持乡镇人大的重要问题。目前出于经费和运行成本等考虑，或许可以将乡镇定位在上级政府的执行或派出机构。但从长远来看，乡镇人大发挥着基层民主监督的重要作用，因而显然是有必要设立的。如果基层选举运行得好，乡镇人大确实将极大改善地方民主和法治状况。从成本的角度来看虽然乡镇数量众多，但是乡镇人大的开支是相当有限的。以目前全国3.6万个乡镇、每个乡镇平均2.5万人计算，要达到1比1000的代表比例，每个乡镇大致需要25名人大代表，全国共需要乡镇人大代表约90万人。绝大多数代表都是兼职和义务的，因而成本很小。事实上，即便国家为每个乡镇人大代表统一支付2万元年薪，也只需要大约180亿元的国库开支，而如果乡镇人大确实能发挥作用，其总收益将远远超过这个数字。
三、结论—地方自治的症结在于民主政治
本文探讨美国等国的地方建制及规模，并和中国进行比较。和许多中国学者的结论不同的是，比较研究的结果表明中国目前的地方建制和规模本身并非主要问题。和世界发达国家相比，中国的官民比例并没有明显失调。
事实上，和许多国家相比，中国目前的中央和地方政府都可以被称为“小政府”—如此之小，以致未必能有效提供必要的公共服务。中国的主要问题也正在于公共服务的严重不足和地方政府的挥霍浪费。一言以蔽之，虽然政府规模并不大，但是提供的公共服务更少。虽然中国的地方自治存在种种问题，但是这些问题的主要原因并非地方建制不合理，也不会随着地方建制的进一步完善而自动消失。
即便有了合理的政府结构，并不表明政府就会合理运行起来。政府运行要靠人，而结构本身并不能决定政府哪些部门应该招募多少人，更不能决定这些人做什么。和政府建制一样，政府部门的人员分配及其所履行的职能也必然是通过制度人为决定的。在民主机制不发达的国家，地方政府规模和结构都同样由上级决定，而上级未必具备地方需要的准确信息，再加上不能有效监督下级政府的决策和运行，因而往往造成下级政府机构膨胀，或虽然人员和发达国家相比不算多，但是政府人浮于事，一些人只是利用关系进入政府机构瓜分福利而已—总之，政府不但不提供多少公共服务，反而凭借不受约束的权力占有和享用社会资源。在这种情况下，政府规模和地方对公共服务的需要当然没有什么关系。
因此，虽然政府设置也遵循一定的规律，譬如多少人口需要多少官职，但是这类问题在很大程度上是地方根据自身需要决定的，并不存在唯一正确的标准答案。地方政府究竟配备多少人员，完全取决于地方治理的需要—更准确地说，取决于地方对治理需要的观念；即使地方的客观情况类似，如果地方选民要求更多的服务，那么地方政府就需要配备更多的人员。事实上，地方的公共服务、官员人数和财政预算本身就是地方自治的基本内容。只有在实行地方民主自治的国家，地方公共服务才可能真正符合地方需要。
相比之下，在地方民主不完善的国家，学者总是在讨论是否有必要设置乡镇一级的基层政权之类的问题，而且基层政府往往不是人满为患，就是人力资源和财力不足以承担当地需要的基本服务。机构冗员和人手紧缺、资源匮乏和挥霍浪费这些看起来矛盾的组合，似乎总是令人困惑地并存着。
其实，这些问题的答案并不难找，在一个自上而下的控制体制中，这些所谓的“矛盾”甚至是十分自然的共生体。关键在于，地方建制和规模问题不应该是由学者或政府自己决定的，而是应该由地方选民决定的。“因民之所利而利之”，“惠而不费”；{29}如果地方选民愿意用自己的税钱供养更多的官员、换取更多的服务，那又有谁会抱怨呢？反之，如果选举的压力消失了，那么地方政府冗员、人浮于事、挥霍浪费、公共服务严重不足等现象则必然出现。政府应该是公共服务的提供者，而一个不对选民直接负责的政府必然和地方对公共服务的需求发生脱节。事实上，没有地方选举的压力，地方政府规模和地方对公共服务的需要就失去了必然联系，成了风马牛不相及的两回事。
在这个意义上，自上而下的监督体制是一种“计划政治”，而中央缺乏计划所必需的信息，从而导致公共服务的需求和供给之间的严重脱节，甚至产生严重的官员腐败和低效率。只有从自上而下的“计划政治”转变为自下而上的“市场政治”，才能弥合政府服务的供给与需求之间的差距；而所谓的“市场政治”，无非就是通过选举实现的地方民主政治。
注释:
{1}U. S. Census Bureau, Government Units in 2002, in 2002 Census of Government, July 2002（GC02-1）．
{2}U. S. Census Bureau, Finances of Municipal and Township Governments: 2002, in 2002 Census of Government, vol.4, No. 4, Government Finances, April 2002 （GC02 （4）-4）．
{3}从20世纪70年代开始，联邦年度开支占国内生产总值（GDP）的比例维持在22 - 24％，从20世纪90年代中期开始有所下降。参见Thomas J. Anton, New Federalism and Intergovernmental Fiscal Relationships: The Implications for Health Policy， Journal of Health Politics, Policy and Law, June 1997。
{4}Christopher K. Leman and Robert H. Nelson, The Rise of Managerial Federalism: An Assessment of Benefits and Costs. 12 Environmental Law 981（1982）．
{5}U. S. Census Bureau, Finances of Municipal and Township Governments: 2002, Table 2.
{6}U. S. Census Bureau, Finances of Municipal and Township Governments: 2002, Table 4.
{7}U. S. Census Bureau, Finances of Municipal and Township Governments ： 2002, Table 1.
{8}赵永茂：《中央与地方权限划分的理论与实际》，台湾翰芦出版社1997年版，第38 -40页。
{9}[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第13页。
{10}相比之下，新西兰中央政府雇员比例高达90％，英国和法国也在48％上下，美国和加拿大则分别为15％和17％。参见Christopher Pollitt and Geert Bouckaert, Public Management Reform, Oxford University Press, 2000，p.44。
{11}参见[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第123-129页。
{12}另外，地方政府之间为了合作还可能成立一些“自治团体”，在此不赘述，参见黄锦堂：《论地方自治团体间之合作》，载《月旦法学杂志》2003年第2期。
{13}参见[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第34页。
{14}[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第21、22、39-43页。
{15}[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第43、44页。 {16}Alexander N. Domrin, From Fragmentation to Balance: The Shifting Model of Federalism in Post-Soviet Russia, 15Transnational Law＆Contemporary Problems 515 （2006）．
{17}李昌平曾经工作过的乡人口只有5000，显然不应设管理区，因而其“监利经验”撤消了管理区，但是这个试验未必可以在全省推广，例如红城乡有12万多人口，必须再设置次级管理机构。参见张晓冰：《解读李昌平》，载徐勇主编：《三农中国》（冬季卷），湖北人民出版社2003年版。
{18}长子文：《撤乡并镇》，载《改革内参》2007年第32期。
{19}北京、天津、上海和重庆4个直辖市没有地级市，但是各有15至18个市辖区，而这些区实际上相当于普通市的规模。
{20}但是首先试行“省管县”模式的浙江省恰好处于全国平均水平，有11个地级市和90个县。浙江经验似乎表明，即使维持目前的省级建制，中国目前大多数省也是有条件实现“省管县”的。
{21}值得注意的是，由于村庄的规模较小，贿选可能难以避免。例如台湾的村里长贿选也很严重，因而有人提议废止传统的村级制度，未来应向“新社区”模式发展，自主形成符合社区大多数人利益与意志的单位；只要一定区域单元内的多数人同意，都可以自由向政府登记为社区并获得一定的法律地位。参见刘文仕：《我国宪政体制下的地方制度改造刍议》，载《月旦法学杂志》2003年第2期。
{22}相比之下，日本设有47个一级行政区，法国设有22个大区，参见薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，经济科学出版社2001年版，第232页。同样，台湾地区也有学者认为政府层级太多不利于行政效率，因而建议建立三级政府，直辖市应和县市同级。参见刘文仕：《我国宪政体制下的地方制度改造刍议》，载《月旦法学杂志》2003年第2期。
{23}薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，经济科学出版社2001年版，第231页。
{24}参见孙关龙：《分分合合三千年》，广东教育出版社1995年版。该作者认为中国现有省区数量太少，各省行政幅度相差悬殊，有的人口或辖地太大，建议增加为40至50个省或直辖市。
{25}党国英教授认为乡镇不宜过大，否则会降低服务效率和方便程度。一般来说，乡的合适辐射半径应该是农民步行1到2小时的路程，农业乡的面积应该在30至60平方公里之间，人口则视情况而定，2万人就可以了。县的合适辐射半径则应该是动力交通工具1到2小时的路程，因为农民进城办事一般不住饭店。参见党国英：《乡镇机构改革要解决什么问题》，载徐勇主编：《三农中国》，湖北人民出版社2003年版。
{26}胡一帆：《省管县》，载《财经》2004年第5期。
{27}全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆4个直辖市。参见王红茹等：《我国试行省管县改革》，载《中国经济周刊》2007年第22期。新疆、内蒙、宁夏等民族自治地区之所以没有实行“省管县”，是因为这种体制和《民族区域自治法》相冲突。某些地区虽然不是民族自治省区，但是其中包括民族自治地方，比如四川省的阿坝藏族自治州，省也不能进行直管。
{28}同时需要指出的是，“省管县”模式并没有从根本上转变目前的地方政府职能，地方政府的工作重心仍然是经济发展而非公共服务。事实上，选择“省管县”试点的标准正是地方发展经济的能力。例如安徽省政府秘书长指出：“考核所依据的主要目标是，各试点县（市）的经济发展速度和效益主要指标要明显高于全省县域经济发展平均水平；到2010年，试点县（市）规模以上工业增加值、财政总收入要比2005年翻一番以上为全省县域经济发展作出表率。”参见王红茹等：《我国试行省管县改革：将破解县乡财政困境》，载《中国经济周刊》2007年第22期。由此可见，“省管县”改革并不足以触动地方政府职能的整体转变。
{29}《论语 尧曰》。
作者简介：张千帆，北京大学法学院教授，博士生导师。
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来源: 《华东政法大学学报》 | 来源日期：2011年第6期 | |
