从“宪法修改”到“宪政改造”

——台湾“宪法演进”的再思考

李晓兵[1]

 2004年5月20日，陈水扁在其“总统”就职演说中提出要“推动宪政改造工程，重建宪政秩序”。他认为“宪政改造”是“为了避免重蹈过去十年内六次修宪的覆辙”。在这里陈水扁区分了“宪法修改”和“宪政改造”，他认为“宪法修改”是技术层面的，而“宪政改造的工程是为了政府的良好管理及效能的提升、为了确立民主法治的根基，更是为了国家的长治久安”。陈水扁提出，“宪政改造”工程浩大，影响深远，其中包括迫切需要解决的问题，比如“三权分立或五权宪法、总统制或内阁制、总统选制为相对多数或绝对多数、国会改革及相关的配套条文、国民大会的定位与存废、省政府组织的存废、投票年龄的降低、兵役制度的调整、基本人权与弱势权益的保障、国民经济条款……等”。不过陈水扁还是道出了其“宪政改造”的最后目标，那就是希望在其2008年卸任之前，“能够交给台湾人民及我们的国家一部合时、合身、合用的新宪法”。

从上个世纪八九十年代李登辉启动的“宪法修改”到陈水扁的“宪政改造”，这其中究竟暗藏着什么样的玄机，又体现了怎样的一种“宪法发展理念”，从大陆这方面该如何认识和反思这次“宪政改造”所引发的诸多问题，本文正是在对台湾的历次“宪法修改”进行详细的梳理和分析的基础上对这次“宪政改造”进行的再思考。

一．台湾“宪法发展”的自然逻辑——从“宪法修改”到“宪政改造”

（一）台湾七次“宪法修改”的过程

在两蒋时代，台湾民主运动的空间被挤压到了一个极为有限而狭窄的范围，威权政体的存在使得宪法规范权力的作用几乎无法发挥出来，宪法修改的可能性也根本不复存在[2]。上个世纪七十年代，随着中美关系的走近，“中华民国”被逐出联合国的舞台，直至中美正式建交，台湾的国际地位被逐渐边缘化，这种变幻无常的国际政治环境给台湾岛内的政治生活带来巨大的冲击，一种强烈的挫败感和被抛弃感在台湾岛内酝酿发酵。同时，上个世纪七八十年代，也正赶上世界第三波民主化的大潮席卷全球，在民主化浪潮的推动下，既有的政治秩序和文化的认同逐渐地式微甚至趋于瓦解，台湾民众更加积极和强烈地要求参与现实的政治生活。正是在此背景下，蒋经国先生指出：“时代在变，环境在变，潮流也在变。因应这些变迁，执政党必须以新的观念、新的做法，在民主宪政的基础上，推动革新措施。唯有如此，才能与时代潮流相结合，才能和民众永远在一起。”[3]终于在1986年3月，国民党十二届三中全会决定推动以“解除戒严”、“开放党禁”为主要内容的“政治革新”，由此揭开了台湾政治体制转型的序幕。应该说，蒋经国先生的认识和决心显示了其开明的政治立场和开放的政治胸襟，国民党执政当局的决定和姿态则是对于那个时代要求的初步回应。

1988年蒋经国去世，在其后的李登辉时代，台湾开始启动“宪法改革”的进程。1990年5月20日，李登辉在其“总统”就职演说中再次表示,“希望最短期内依法宣告终止动员戡乱时期，并以两年为期完成宪政改革大业”。 6月28日至7月4日，李登辉主持召开了国民党退居台湾之后的第一次由反对党及在野党人士共同参加的“国是咨商会议”，就“宪政改革”的内容和方式等问题展开了讨论[4]，最终朝野双方达成了一些原则性共识，包括达成“终止动员戡乱时期”、“回归宪法”、“废止动戡条款”、“采取一机关、两阶段的方式修宪”、“修宪以宪法增修条文的方式进行”等，正是这次“国是会议”的召开标志着其后长达十年之久“宪政改革”的大幕正式拉开。

1991年4月的第一次“宪法修改”：第一届“国民大会”第二次临时会议决定废止《动员戡乱时期临时条款》，修正并通过了10条“中华民国宪法增修条文”,主要内容是确定第二届“中央民意代表”，即“国民大会代表”、“立法委员”、“监察委员”产生的法源、名额、选举方式、选出时间及任期；扩大总统权力，赋予“总统”发布紧急命令的职权[5]；明定两岸人民权利义务关系，得以法律为特别的规定等。这次“宪法修改”具有承前启后的意义，特别是废除《动员戡乱时期临时条款》的举动极具象征意义，它标志着台湾要“回归以宪法引导的宪政”，[6]而“终结第一届资深民代，并为中央民代全面改选建立法源，确立中央民代只限于由中华民国自由地区（台、澎、金、马）人民选举产生，大陆地区人民在统一前，无选举权，使中华民国的宪政民主能在自由地区有效实施”。[7]不过总体上来看，这次“宪法修改”是属于“程序性修宪”，其目的实际上是为以后的实质性修宪做准备，为未来的“宪政改革”提供更为广阔的空间。

1992年5月的第二次“宪法修改”：第二届“国民大会”第一次临时会议通过了“宪法增修条文”第11条至第18条，这是第一次由台湾地区选举产生的“国民大会代表”进行“宪法修改”活动，属于更为广泛的“实质性修宪”，以实现第二阶段“宪法体制改革”目标，其具体内容有：扩大“国民大会”的职权，可以对“总统”提名的“考试院”、“司法院”、“监察院”有关人员行使同意权；“总统”、“副总统”由台湾地区全体选民选举产生，任期改为4年；将“监察委员”产生方式由选举改为总统提名；规定由“司法院”大法官组成“宪法法庭”，审理政党“违宪”的解散事项；提升了地方自治权的层次，赋予省、县自治法宪法法源，开放省、市长民选。这次“宪法修改”虽然规定“总统”由台湾地区全体选民选举产生，但是对于“总统”选举的具体方式并未予以明确，而且也没有对于台湾未来“宪政体制”的走向做出正面回应，因此，也就为未来进一步的“宪法修改”埋下了伏笔。

1994年5月的第三次“宪法修改”：第二届“国民大会”第四次临时会议对前两次“宪法修改”的内容重新进行了调整，将原来的增修条文进行整理，并增加了一些新的内容，最后形成了增修条文第一条至第十条，主要内容为：“国民大会”设“议长”、“副议长”；“总统”和“副总统”由人民直接选举产生，并规定罢免“总统”和“副总统”的方式；缩小“行政院长”副署的范围，“总统”依“宪法”提名经“国民大会”或“立法院”同意的任免命令无须“行政院长”的副署。这次“宪法修改”在实现“国大常设化”目标的同时将“总统”选举方式规定为直接选举，这就为后来台湾“宪政体制”的改变奠定了重要的“宪法”基础，因为此项修改不仅增强了总统的民意基础，巩固了总统权力的正当性，而且使台湾“宪政体制”开始从原初制宪时的“修正式内阁制”转向今日所呈现的“半总统制”或“双首长制”。[8]

1997年7月的第四次“宪法修改”：第三届“国民大会”第二次会议通过了新的“宪法增修条文”，其核心内容包括：“行政院院长”由“总统”任命，无须经“立法院”同意；“总统”于“立法院”对“行政院长”提出“不信任案”10日内，经咨询“立法院长”得宣告解散“立法院”；冻结省级自治选举，“省主席“和“省府委员”、“省谘议员”改由“行政院长”提请“总统”任命；“司法院”设“大法官”15人，增加司法预算独立条款等。这次“宪法修改”尽管是国民党与民进党利益交换的结果，国、民两党达成了高度共识，因此其动作之大，影响之深远远超出“修宪者”的想象。一方面，“总统”可以直接任命“行政院院长”并获得了解散“立法院”的权力，这意味着台湾的“宪政体制”抛弃了“总统制”的模式而开始走向“双首长制”或“超级总统制”，同时也为政党轮替后民进党执政期间不接受“共治”（cohabitation）却选择“少数政府”的“宪政乱象”提供了宪法法源；另一方面，冻结“台湾省政府选举”则为此后“台独”势力的进一步扩张铺平了道路。

1999年9月的第五次“宪法修改”：第三届“国民大会”第四次会议通过了“宪法增修条文” 第1条、第4条、第9条及第10条，即著名的“国大代表延任案”：调整“国大代表”人数，下届“国大代表”依“立委”选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票数的比例分配名额，将“国大代表”与“立委”任期延长至2001年6月30日；“立委”任期改为4年等。这一次“修宪”主要是针对“国会改革”与“国民大会”组织定位问题展开的，本来要实现虚化“国民大会”或废除“国民大会”正当性的基础目标，但是却出现了“国民大会代表”利用手中的权力为自己延任的政治丑剧，这被广大的民众指责为是“国代自肥”，台湾岛内一片哗然。2000年3月,“司法院”大法官会议在其“释字第499号解释”中指出这次“宪法修改”有违“全国国民之合理期待与信赖”原则和“利益回避原则”，使得基础性的宪法规范形同破毁，与“自由民主之宪政秩序”相背离，并存有“明显重大瑕疵”，“违反修宪条文发生效力之基本规范”，且违背正当程序，故宣告其无效。[9]至此，第五次“宪法修改”因“大法官释宪”而流产作废。

2000年4月的第六次“宪法修改”：既然第五次“修宪”被“司法院”大法官叫停，第三届“国民大会”第五次会议只好又通过了第五次“宪法增修条文”的修正文本，其主要内容为：改变了“国民大会”存在的形态和职权，即“国民大会代表”仅在“立法院”提出“宪法修正案”、“领土变更案”或“总统、副总统弹劾案”时才可按照比例代表制选举产生,以复决或议决上述议案,期限为一个月,任务完成即宣告解散；“国民大会”的一些职权转移到“立法院”；调整司法院大法官终身职待遇的规定等。这次“宪法修改”实现了“国民大会”虚化的目标，“国民大会代表”由“常设型”变成了“任务型”，“国民大会”的非常设化以及“任务型国大”的实现意味着“国民大会”名存实亡，这也为以后“国民大会”淡出政坛做好了铺垫和准备，因此，这次“修宪”在根本上改变了“中华民国”初创时“宪政体制”所设计的权力格局和架构，对于台湾后来的“宪政实践”影响巨大而深远。

2004年8月启动的第七次“宪法修改”：“立法院”根据新的“宪法修改”程序行使“修宪提案权”，[10]其提出的“宪法修正案”于2005年6月交由新选举产生的“国民大会代表”复决通过[11]，其主要内容为：彻底废除“国民大会”，改由公民复决“宪法修正案”；领土变更案也改由公民投票复决；“总统”、“副总统”弹劾案改由“司法院大法官”组成“宪法法庭”予以审理；缩减“立法委员”席次，由225席减为113席，并将其选举制度改为“单一选区两票制”，任期改为4年等。这次“宪法修改”终于使得“任务型国代”以自我了断的方式告别了历史舞台，“修宪案”从此不再由“国民大会”行使复决权，而是由“中华民国”自由地区选举人投票复决。这一制度的重大改变意味着“中华民国宪法”诞生时所依据的“权能区分”的宪政理念和宪政体制被彻底毁弃。因此，这次“修宪”其实就是在陈水扁任“总统”期间主导完成的一次重大的“宪法革命”，它实际上是在为实现陈水扁在其“就职演说”中所提出的要完成一部“合时、合身、合用的新宪法”的目标做程序上的准备，特别是将“公民复决修宪程序”写入“宪法修正案”，这就为变相地实现陈水扁所谓的“宪政改造”铺平了道路。陈水扁之所以强烈主张“公投入宪”，这其实是在为民进党最终目标——“公投制宪”、“法理台独”做好“宪法制度”上的充分准备。国民党方面则力主必须有过半数公民支持始能通过“宪法修正案”，意图通过高门坎防止“法理台独”，而“ 单一选区两票制”之所以获得通过则是国、民两党利益交换妥协的结果，即国、民两党联手主导台湾政局，共同遏止小党的发展。

（二）台湾七次“宪法修改”的后果

从1991年启动第一次“修宪”到2005年完成第七次“修宪”，在短短不到15年的时间里，台湾已经密集地经历了七次“宪法修改”，每次“宪法修改”对于台湾过去的“宪政体制”和当时的政治生态都会产生相当大的影响，特别是最后的几次修改，可谓是从根本上改变了“中华民国宪法”通过之初时所确立的“宪政体制”，并必将对台湾今后的政治走向产生重大影响，同时在某种意义上，“宪法制度”的不断变动也为两岸关系的平稳发展增加了变数。对于这七次“宪法修改”的后果，大体上可以总结如下：

第一，改变了原来“中华民国宪法”所确立的“权能区分”的宪政理念和五权分立、彼此相维的“宪政体制”。

孙中山先生把政治权力分为政权与治权两种：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权，政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权，治权就可以说是政府权。所以政治之中包含两种力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”[12]他进一步指出，要把国家的政治大权分开成两个：“一个是政权，要把这个大权，完全交到人民的手内，要人民有充分的政权，可以直接去管理国事。”“一个是治权，要把这个大权，完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量，治理全国事务”。他认为在人民一方面的大权要有四个权，“这四个权是选举权、罢免权、创制权、复决权”。在政府一方面的大权要有五个权，“这五个权是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权”。“用人民的四个政权，来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权政治机关。有了这样的政治机关，人民和政府的力量，才可以彼此平衡。”[13]1946年制定的中华民国宪法，其中国民大会的设置，以及五权分立、彼此相维的制度设计就是受到孙中山先生宪法理论的影响，国民大会是代表人民行使政权，其地位超越于其他治权机关。所谓五权即在立法、行政、司法三权之外，另行增设考试与监察两项权力，其中考试权是从行政权中分离出来的，监察权则是从立法权中分离出来的。现在，经过七次“宪法修改”之后，“国民大会”经历了权力扩张和萎缩反复的过程，从“常设型国大”变成了“任务型国大”，进而被彻底的废除，“国民大会即行熄灯走入历史”。[14]这使得五权相维的格局也发生了微妙的变化，一方面，“立法院”的职权大大地扩充，“考试院”和“监察院”的职权相对被缩减和边缘化，另一方面，1994年的第三次“宪法修改” 实现了“总统”由人民直接选举产生，1997年第四次“宪法修改”实现了“行政院院长”由“总统”任命无须经立法院同意之后，台湾的“宪政体制”逐渐地偏离了“议会内阁制”和“总统制”的轨道，并愈发地向着“双首长制”的方向倾斜下去。

第二，从“宪法修改”到“宪政改造”，彻底地改变了台湾过去的政治生态，旧的“法统”逐渐地被摧毁甚至面临被抛弃的命运，新的“法统”正在逐渐地形成。

“法统”是中国传统政治观念，一般用来指政权之正当传承。《辞海》中对“法统”的解释是指“法律特别是宪法性法律的传统”。政治学中往往将法统和一个政权的合法性与正当性相联系，如果结合法律秩序和统治秩序的形成来理解法统的话，那么法统是“就统治权力在法律上的来源而言”的。台湾当局认为，它的“法统”上承辛亥革命后的南京临时政府和1925年于广东成立的国民政府，是根据1912年民国参议会制订的《中华民国临时约法》、1931年5月国民会议通过的《训政时期约法》、1946年11月制宪国民大会及其通过的《中华民国宪法》，以及其后经由选举产生的第一届中央民意代表机构等等[15]。1946年《中华民国宪法》被带到台湾，在威权时代结束之后，其合法性和正当性曾经遭遇到各方的质疑，一个曾经是为广大疆域的“中华民国”设计的“宪法框架”被缩至适用于台湾岛既周围地区，如同“幼儿穿成人服装”，不仅极为怪异夸张，甚至根本撑不起来。这样不仅使得宪法本身所体现的“法统”传承的解释力无法体现，反而更是制造了台湾当局统治的合法性危机，而七次的“宪法修改”就是将“成人服装”剪裁缩小，让台湾民众逐渐地从原来的“国家认同”转向新的“宪法秩序认同”。这一渐进的转换发展过程对于稳定台湾的政治秩序大有帮助，也使得台湾当局得以顺利地度过政治合法性的危机，但是这也使得大陆和台湾之间曾经存在的法律联系渐行渐远，这正如学者所言，在台湾特殊复杂的政治环境中，国民党“法统”客观上还有另一方面的作用，即坚持海峡两岸是一个国家，世界上只有一个中国，台湾是中国领土不可分割的一部分，这种特殊的纽带将两岸关系紧密连结在一起。李登辉时代虽然终止了“动员戡乱”，承认中共为“控制大陆地区的政治实体”，表面上缓和了两岸关系，朝务实方向迈进了一步，但岛内主张“台湾独立”或“一中一台”的呼声却日益高涨，增加了解决台湾问题的复杂性[16]。对于此，大陆方面需要给予特别充分的关注，而这背后既需要尊重历史的理性和勇气，还有对于现代宪法政治思潮和实践的重新认识。

第三，七次的“宪法修改”所形成的惯性使得“法理台独”的危险性日益凸显，而陈水扁所提出的“宪法改造工程”更是将“法理台独”的目标具体化为“一部合时、合身、合用的新宪法”。

通过多次“宪法修改”，再配合上其他的法律措施，原来“中华民国宪法”中规定的“领土范围”和“一个中国”的框架已经开始有所松动。通过频繁不断的“宪法修改”，虽然没有明确地将“领土范围”写入宪法，但实际上已经造成了一种法律事实，并且随着台湾地方政治精英广泛地参与到政权活动之中，台湾“政权”逐渐地实现了“在地化”和“本土化”，这就使“台独”势力充分的获得活动空间，也获得了“合法”的地位和支撑，“一中一台”、“中华民国在台湾”、“一个分治的中国”、“一边一国论’、“两国论”等各种“台独”主张得以广为传播，甚嚣尘上[17]。特别是在“宪法修改”所提供的制度基础上，民进党积极地推动“公投立法”，而今《公民投票法》已经通过于2004年1月2日起正式实施，作为一部重要的“宪法性法律”，它的出台无疑更是为“台独”势力通过“公民投票”的方式“拒统谋独”提供了法律保障，也使得“台独”势力通过“公投制宪”来实现其长期追求的目标成为可能。2008年台湾“总统大选”的时候，民进党就提出了“台湾入联公投”：“1971年中华人民共和国进入联合国，取代中华民国，台湾成为国际孤儿。为强烈表达台湾人民的意志，提升台湾的国际地位及参与，您是否同意政府以“台湾”名义加入联合国？”即公投第5案。国民党则提出了“务实返联公投”：“您是否同意我国申请重返联合国及加入其它组织，名称采务实、有弹性的策略，亦即赞成以中华民国名义、或以台湾名义、或以其它有助于成功并兼顾尊严的名称，申请重返联合国及加入其它国际组织？”即公投第6案。[18]

第四，通过多次的“宪法修改”，台湾的“宪政体制”中“总统”的权力被大大强化，其对于各种事务的参与和主导性增强，“独派人物”一旦获得了这一职位，势必会趁机弄权，这使得台湾政坛未来的走向充满了变数。

1994年的第三次“宪法修改”实现了“总统直选”这无疑使“总统”权力的合法性根基大大地加强，其在政治舞台上的分量也随之提升并日益稳固。1997年第四次“宪法修改”更是规定“总统”可以无须经立法院同意直接任命“行政院院长”，这就更使得“总统”全面掌控和介入行政事务提供了“宪法层面”的保障。从“总统”和“立法院”的关系来看，权力监督与制衡机制并不完善，虽然“立法院”拥有针对“总统”提出“罢免案”和“弹劾案”的权力，但是真正要实现“罢免”的条件或通过“弹劾案”的难度非常大，甚至可以说几乎是不可能的。目前，“总统”还没有获得解散“立法院”的权力，但是在与“立法院”可能发生的对抗中，已经明显地占上风，至少可以置之不理，这就使得“总统”几乎成为了有权无责的超级“国家元首”，这对于台湾岛内的政治环境无疑是增加了不稳定的因素，特别是在未来的两岸关系中，“总统”的政治理念和立场会给两岸之间脆弱的政治互信增加诸多的变数。

第五,“宪政改革”对台湾岛内“政党政治”的发展产生了重大的影响。国民党实现了“本土化”，同时加速了国民党内各派势力的分化组合,并逐渐走向分裂。

就台湾最近二十多年的发展来看，民进党可谓是“宪政改革”的最大受益者,它不仅在短短十年之内完成了自身的转型,而且最终取代国民党,走上了“执政之路”。1997年第四次“宪法修改”实现了“冻省”的目标，这对于台湾岛内原来的政治力量是一次极大的分化和冲击，这是国民党主流派与民进党相互接近、互相配合的结果，他们在1996年底召开的“国家发展会议”上达成对“冻省”的共识，其后，在李登辉的操控和民进党主席许信良的配合下，“国民大会”不顾新党的抗议和岛内各界的强烈反对，通过了包括“冻省”在内的“宪法增修条文”。正是在这种分化和重新的组合过程中，台湾的政治力量突破了原来封闭的格局。而经过多次的争夺和反复的组合之后，台湾的“宪政过程”无疑变得更为复杂化，各派政治力量之间的竞争不断加剧，各方政治人物在政治运作中不得不为了追求其最终的政治目标而不断地调整改变策略，甚至原来反对台独的政治力量也开始重新审视“台独”的理念和主张，并试图予以转化和接纳。

第六，从“宪法修改”到“宪政改造”，这是一个未尽的宪法政治过程，其未来仍然充满着诸多的不明朗因素，这将为大法官“释宪”提供更多的空间和机会。

台湾政治操作和“宪法实践”是台湾近二十多年以来民主政治发展的结果，深入的研究台湾当代“宪法”发展演进的进程，我们可以发现，台湾在陈水扁主政期间所提出的“宪政改造”是台湾政治人物长期谋划、逐步推进的“宪法改革”整体进程中的一部分，从李登辉时期的“宪法修改”到陈水扁提出的“宪政改造”是台湾“宪法”发展的必然逻辑要求。2005年5月14日，时任民进党主席的苏贞昌更是宣布要开始推动第二阶段“宪改工程”。为此，民进党执政当局先后成立了不少机构，陈水扁还组织泛绿学者成立了“民间宪改联盟”，提出“民间宪法版本”，并规划举办万场“宪改座谈”，举办各种“宪改讨论会”[19]，“第二共和宪法草案”就是在这一背景下出台的。不过随着政党轮替，国民党重新获得执政的机会，台湾的“宪法发展”道路正在走向一个多元的时代。在“宪法文本”不断被调整修改的同时，大法官“释宪”的意义和价值将逐渐地凸现出来，其背后所蕴含的法理需要进行深入的研究和分析。

（三）台湾“宪法修改”的危险和误区

从这七次“宪法修改”的过程和内容来看，前六次的“宪法修改”都是由“宪法”所规定的“修宪主体”按照“宪法修改程序”，以“宪法增修条文”的方式通过渐进的调整改变过程来实现的，其结果是，“中华民国宪法”关于“总统”及“中央民意代表”的选区及产生方式都发生了改变，这使得原来以中国大陆地区为选区基础的选举，逐渐地调整为以“中华民国自由地区”——台湾、澎湖、金门、马祖为选区基础的选举，原来的省级体制已经完全被虚化，其最终实现了“中华民国宪法”的“在地化”或“台湾化”，使得半个世纪前在南京通过的“宪法”在瘦身之后依然可以适用于台湾，回应了所谓的“中华民国在台湾的现状”，这既是对于台湾社会政治环境剧烈变化的回应，也是法治民主发展的基本规律使然，对于稳定台湾的政治秩序，满足社会大众积极参与政治生活的需要，推动台湾的民主法治进程是有积极意义的，但是，李登辉主导的几次“宪法修改”也在暗度陈仓，在“正大光明”的“宪法操作”背后也填塞进去了其不可告人的“隐性台独”的内容，特别是“省级虚化”最为直接地彰显了“台湾系主权独立国家之用意”[20]，而且在李登辉卸任“总统”之后更是积极地组织台联党，公开倡导“制宪正名”这就将其“台独”野心暴露无遗。而到了第七次“宪法修改”之时，陈水扁积极地为“公投入宪”呐喊鼓噪，有了前面六次“宪法修改”的铺垫，这一主张的提出已经几乎是“水到渠成”，仅仅靠前面几次“修宪”政治操作的惯性已足以促其实现，但是，需要注意的是其背后所隐藏的民进党内“台独教义”的基本政治主张和“法理台独”的实质内容，因为在“公投入宪”实现之后，“公投制宪”也就可以顺水推舟地和盘托出了。反观大陆方面，我们可以明显地感觉到，由于宪法研究和政治环境的封闭，大陆学界和政界对于这七次“宪法修改”背后基本逻辑线索的认识和应对都是比较迟缓的。

从另一个角度来考察台湾这七次“宪法修改”，我们也可以发现这七次正式的“修宪”也是台湾当局对于台湾社会期待的回应，是台湾在巨大的社会变迁面前的一种道路的选择，而且历次的“宪法修改”还伴随着“司法院”大法官角色的调整和转换，其积极的“释宪”更是密密麻麻地为台湾社会布置下了一个“宪法大网”，一点一滴地改变和塑造了台湾社会的诸多方面。我们也可以发现台湾当局对于“民意”的依赖性是逐步的增强，这种逐步推进的修宪方式使得台湾的政治生态环境与以前相比已经发生了天翻地覆的变化，前面的改革为后面的改革提供了重要的条件，后面的改革有了前面的支撑，其最终的大的变革就是顺理成章，水到渠成的事了。如果循着台湾“宪政改革”发展的线索来看，我们可以发现，“中华民国宪法”的修改每次都是不彻底的，也是不令人满意的。这就给岛内的民众带来了一种似是而非的虚幻假象：“宪法时刻”即将到来，这更使得台湾岛内民众的热情被充分的调动起来。在追求“民主”幌子的遮盖下，各路政客们追求自身政治理念的险恶用心转化成了所谓的“民主进程”，而且是一步一步地向着最终的目标逼近，到了最后，当大部分岛内民众已经对这样的做法习以为常的时候，政客们则更是胆大妄为，干脆甩开原来的所有羁绊，索性将台湾民意利用到底，将千百万民众绑架到陈水扁和独派人士们所设计的“公投制宪”的战车上来。

这个过程从李登辉在2004年11月召开的一次“台湾新宪法国际研讨会“上的演讲中可以得到印证：“过去有很多人都认为，宪法是至高无上、不能更动的；也有人宣称，既使不变动宪法，台湾也一样能继续发展。这些都是错误的想法，登辉以个人的亲身经历，见证了以宪政改造推动台湾民主发展的历史”。“过去常常有人要问，说登辉在任的十二年，修宪太频繁、愈修愈乱。其实，各位如果细心回顾，一次又一次的修宪，都有一个逻辑思考的脉络可循，有一定的方向。每一次修宪都依循着台湾民主化过程中该阶段的发展，也都在台湾民主进程里，扮演重要角色。但是，登辉在此也必须要告诉大家，这部中华民国宪法，无论怎么修，都已经无法适应、符合台湾现况之需求，而且，已经对台湾未来的生存发展，造成阻碍与障碍。已经不是修宪可以解决问题了”。“ 经过六次修宪实现‘还权于民’后，我们进一步要落实‘主权在民’的基本人权，此时，这部中华民国宪法竟然成为最大的障碍”。“既使是从宪政的理念及民主人权发展的思潮来看，这部中华民国宪法也是不符合现代标准的。我们以世界人权宣言、联合国宪章、经济社会文化权公约、以及公民及政治权利公约等国际认可的人权典章来检视，这部宪法可以说是跟不上时代潮流”。“要制定新宪法，最重要的原因还在于，现在我们用的这一部宪法，不仅不是为了台湾二千三百万人而制定的，在制定的当时，也没有台湾人民的参与。硬是将这样一部没有台湾人民参与制定的宪法，套在台湾人民身上，可以说完全违背了民主的精神、主权在民的普世价值，当然不能被台湾人民认同。”“这样一部不合时宜、没有民意基础、不符一般宪政理念的宪法，对现阶段已经民主化的台湾而言，已成为一个桎梏、一个障碍，严重的阻碍了台湾的生存，限制了台湾的发展，是台湾人民不得不抛弃、不能不拒绝的。今天，如果我们还是硬要把这种不合理的宪法，套在台湾身上，甚至不准台湾拥有自己的新宪法，就是在扼杀台湾人民的生存权”。[21]

因此，可以说，对于台湾的“宪政改造”，大陆的认识相对来说是不充分的，应对也是比较迟钝的。在其开始进行“宪法修改”的初期，大陆方面根本没有能够预料到其最终将会走到饮鸩止渴的地步，更没有能够做到未雨绸缪和从容应对。在台湾的民众已经被政客们引导、误导、牵着鼻子走，民意被滥用的情况下，大陆方面对于台湾的“公投制宪”采取急刹车的措施，反而可能会带来严重的负面影响，即台湾相当一部分民众对于大陆方面的行动不理解、不认同，甚至激烈的反对，更加促使其走向大陆方面所期望的方向的反面，甚至不惜鱼死网破地冒险触雷。基于此种局面，大陆方面必须重新评估过去的政策和两岸关系，特别要全面审视台湾“宪法发展”道路，在处理台湾问题上要更加理性，更加耐心，更加周密，更为慎重。

二．台湾宪法改造的基本依赖——民意

（一）“人民主权理论”的反思

台湾今天的政治运作越来越多的依赖于主流民意的表达，但是民意向来都是双刃剑，它即可以反应广大民众的政治愿望和政治诉求，也可以被各种政治力量所引导和利用，但是不管怎样，在一个民主社会的政治运作中，民意对于各种事项和决策都发挥着举足轻重的决定作用。所谓的民心向背就是民意对于政治现实的抵触和抛弃，所谓的民心所向就是民意对于政治现实的接受和认同。

对于一个成熟的民主社会来说，民意的作用是得到充分的承认和尊重，但民意的表达又不是任意的、无所顾忌的，其施加影响的方式和领域，以及产生的效果又是有所限制的。所以，西方国家也逐渐地抛弃了卢梭式的绝对的“人民主权”理论，对于“公意”（volonté général）的表达和接受都加以适当的规范和限制。这也是西方今天民治宪政理论的新的发展。

如果从源头上来追溯的话，卢梭（Jean Rousseau）作为激进的资产阶级思想家最早明确地提出了“人民主权”学说，他认为人民以社会契约为基础建立国家，其最高权力属于人民，人民行使国家主权就是人民主权。“主权是不可转让的，同样理由，主权也是不可分割的”[22]。“主权在本质上是由公意构成的，而意志又是绝对不可代表的”[23]，这样，他就将公意和主权联系起来，而置于最高的绝对的位置，他在《社会契约论》中这样描绘公意：“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”[24]他将公意和众意进行了区分：“众意和公意之间经常总有很大的差别；公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。但是除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意”，“当人民能够充分了解情况并进行讨论时，公民彼此之间没有任何勾结；那么从大量的小分歧中总可以产生公意”[25]。他特别指出，“为了更好地表达公意，最重要的是国家之内不能有派别存在，并且每个公民只能是表达自己的意见，但如果有了派系存在的话，那么就必须增值它们的数目并防止它们之间的不平等，这种防范方法是使公意可以永远发扬光大而且人民也绝不会犯错误的唯一方法”[26]。同时，他还强调“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的”，它作为一种普遍性的权力，属于主权者；而不像行政权那样只限于个别性的行为。[27]卢梭所提出来的主权具有不可转然、不可分割、不可代表，以及绝对性、至上性和不可侵犯性的特征，并以此为基础排斥代表制。卢梭的民主思想很快被人们所接受，并成为大革命时期的主导语言。事实上，卢梭的这一具有明显的激进色彩的学说，不仅仅成为了法国大革命的预言，而且对于此后的法国社会和其他国家的政治运动和实践都产生着重要的影响。

法国1789年的《人权宣言》和当时的宪法文件在很大程度上都直接继承和接受了卢梭政治思想的核心价值，并体现了卢梭“人民主权”学说的基本精神和政治理想。《人权宣言》第3条明确宣布：“所有主权的原则的本质就在于国民享有。任何团体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”第6条则明确的提出：“法律是公意的体现。全国公民都有权亲身或经由其代表去参与法律的制定。在法律面前，所有的公民都是平等的。任何人不得违反。”这显示了法国大革命者对于公意的普遍信赖，他们对于“人民的理性”拥有充分才信心，因此，他们将不可度让的神圣的自然权利通过实在法的形式来规定，而理性主义的倾向更增加了这样的判断。

事实上，比卢梭要稍微早一个时代的孟德斯鸠则从分权制衡的角度主张立法权不是绝对的，也应该受其它权力的制约，他同时不主张直接代表制，而是认为“立法权应该由人民集体享有”，“然而，这在大国是不可能的，在小国也有诸多不便，因此，人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。”[28]在法国宪法发展史上，也还有另外一些学者对于卢梭的公意说和人民主权学说提出过质疑，像托克维尔在其《旧制度与大革命》一书中就对人民主权学说进行了反思。另外一些少数公法学家开始认识到这是一个不可接受的现实，但他们仍然被卢梭的众多信徒包围着，因而他们首先要澄清宪法与立法之间的关系，并反驳立法权无限的理论。人民具有至上权力，且这项权力通过宪法而被同时委代给立法与司法机构。尽管议员是由选民直接选举，它们并不具备超越宪法的权力，而是应被宪法所控制，且凡是试图超越宪法控制的立法都应被判决无效。宪法学家奥里乌(Maurice Hauriou)在1929年指出：“根据国家宪法的规则，任何公共权力机构都不具备无限主权，使之在行使权力或履行职能时不受控制……不可控制的主权仅在于国家，且它完全不可委代。所有受到委代的主权皆可被控制。”[29]狄骥(Léon Duguit) 对于卢梭的理论也进行了全面的反驳。他指出：“权利宣言体系的作用，乃是定义施加于国家之限制，因而普通立法者必须尊重其所形成的更高原则。宣言并不创造这些更高原则；它们仅识别并庄严宣告之……在理论上，任何当事人都应被授权在任何审判庭前提出违宪申诉，即宣称针对他的立法不能被法院运用，因为它抵触成文或不成文的更高法律(法语droit)；后者支配着普通立法者……根据1789年法国宪法和美国宪法的理解，承认分权原则的国家尤其应达到同样结果。根据这项概念，立法和司法权力在其相应领域内具备同样主权；它们完全互相独立，但它们具备一个共同的上级——选民权力。不论是立法还是司法权力，都不能做出抵触选民权力决定的行动。如果立法权力侵犯了宪法规则，那么它就不能把加入这一侵犯的责任强加于司法权力。在其自身领域内，后者仍然是独立主权。如果它被立法权力强迫去违反宪法，那么它在其自身领域内就不再是独立主权，且分权原则以及宪法至上的原则就遭到废弃。”[30]

（二）台湾的政治运作——扭曲的民意表达

最近的二十来年，台湾经历了如此频繁的“宪法修改”和“宪法改造”，其政治实践已经逐渐地摆脱了过去威权体制下习惯的自上而下的操作模式，越来越多的取决于台湾民众的意志，其对于民意的依赖性逐渐地加强。这一方面显示出台湾社会逐渐地走向了民主开放的政治道路，另一方面也显示出台湾民众对于政治生活的积极参与和对于台湾未来政治命运的高度关注。但是，我们也需要清醒的认识到，这其中既有台湾宪政体制发生变化的原因，也有台湾执政当局和政治人物在背后巧加利用，暗中掌控、操纵的政治原因，他们打着“人民主权”的口号，披着“尊重民意”的外衣，以实现其不可告人的政治目的。

事实上，西方国家在提出和普遍接受人民主权理论的同时，也在对其进行不断的改造，比如约瑟夫·毕塞特上个世纪末就提出了了“协商民主”（deliberative democracy）这一概念。他的理论就是是对于西方民主制度的改造：在代议制下，经过自由、公正的选举程序产生的代表组成代议机构行使国家权力。代表在行使权力时如何代表选民呢？按照“代理人理论”，在政策问题上代表不能根据自己的独立判断，而应该严格按照选区选民的意见投票参与决策，这样才能真正代表选民的意愿和利益。而受托人理论的中心论点则认为代表不应该受选区选民意见的左右，而应该运用自己的智慧、价值观，通过冷静、独立的判断并根据选民或国家的整体利益来对公共政策问题进行决策。这两种理论各有不足之处。如果代表在决策时事事都根据选民的意见投票，那么一旦在某个问题上选民没有意见或一半赞成、一半反对，代表便会无所适从。另一方面，假如代表完全不顾及选民的意见，那么在下一轮选举中极有可能被淘汰出局。因此，代表通常需要在上述两种角色之间求得平衡。这样的理论就是对现实的政治运作过程的一种新的诠释，也比较反应政治运作的本来面貌，但是台湾的一些别有用心的政客们却时不时地以民意为砝码，将自己的政治企图加以包装、改头换面，以所谓的“民意”的面貌出现，甚至不惜以“公投制宪”来实现最终的“台独”的目的，在某种意义上，这种为了达到个人政治目的而不择手段的政治操作几乎完全蜕变成为彻头彻尾的政治欺骗和政治煽动，民意的表达过程在这个操作过程中被严重的异化了。

陈水扁在 2006年“总统元旦祝词”中提出，他重视并乐见民间宪改运动的发展，更期许民间版“台湾新宪法”草案在今年2006年能够诞生。他还别有用心地提出：如果台湾社会条件够成熟，明年2007年举办“新宪公投”，谁说不可能？这是台湾国家的总目标，也是政党轮替最重大的意义所在。陈水扁通过其富有煽动性的讲演，又试图将台湾所谓的“民意”鼓动起来并引导到其预设的轨道上，其甚至暗示民间可以先行一步，出台民间版的“新宪法”，进而走向“公投制宪”，这在表面上看是在尊重民意，体现所谓的“人民主权”，实际上则暗藏着其自身深不可测的政治目的。这种手法在台湾今日的政坛，特别是对于民进党这一在极短时间就迅速崛起并获得政治领导权的政治力量来说，已经是炉火纯青，如鱼得水。对于其这一恶劣手法的揭露，进而实现对于台湾民众主流民意的引导，应该是我们在对待台独势力的斗争中应该必须关注的。

三．台湾“宪法改革”所要达到的基本目标

（一）前后呼应，一脉相承的“宪法改革”

从1990年开始，李登辉和民进党打着“民主、改革”的旗号大力推动“宪政改革”，1990年的“国是会议”和1996年的“国家发展会议”，一方面是为了“凝聚国人宪政改革共识”和“征求各界意见作为宪政改革参考”，另一方面，也是李登辉和主张“台独”的民进党走向合流，并达成政治交换和政治默契的明证。1990年的“国是会议”从表面看来似乎没有达成更广泛的朝野共识，但是，在国是会议前，民进党“立委”申请大法官“释宪”，大法官在其“释字261号解释”中明确指出，所有资深民意代表皆须于1991年年底之前退职，并适时办理下一届“全国性”“中央民意代表”的选举[31]，因此，这其实是朝野双方一唱一和地开启了“宪法改革”的大门，同时也在试探各自政治底线的过程中为其后的三次“宪法修改”定下了基调。1996年的“国家发展会议”则是在李登辉在首次“总统”直选中以高票当选以后宣布并启动的，朝野打着“共商大计，建立共识，开创国家新局”的幌子，又在“中央体制”改造的问题上进行协商，特别是在“总统”、“行政院长”与“立法院”的关系，以及“国民大会”的去留等方面达成诸多共识。通过前面几次“宪法修改”，李登辉一方面让昔日国民党威权统治时代难以卸下的历史包袱渐进地释放，由原来的“舍弃宪法”而重新“回归宪法”，另一方面则是在“宪法修改”的过程中塞进了其个人的政治设计，其中一个核心的问题就是要改变台湾既有的在一个中国框架下的“宪政体制”，为实现“台独”做必要的法律上准备。[32]

陈水扁2000年上台后进一步将民进党的“深化宪政改革”的主张全面推进，并使得“法理台独”取得实质的进展，特别是通过第七次“宪法修改”实现了“废除国大”、“公投入宪”、“公投立法”等重要目标。因此，就这七次“宪法修改”的过程来看，前期李登辉的“宪法改革”与后期陈水扁的“宪法改造”是相联系的，他们前后呼应，一脉相承的。李登辉在下台之后甚至仍然以在野的身份与陈水扁遥相呼应，其在2004年11月召开的“台湾新宪法国际研讨会“上就曾经指出：“一部不合时宜、没有民意基础、不符一般宪政理念的宪法，对现阶段已经民主化的台湾而言，已成为一个桎梏、一个障碍，严重的阻碍了台湾的生存，限制了台湾的发展，是台湾人民不得不抛弃、不能不拒绝的。今天，如果我们还是硬要把这种不合理的宪法，套在台湾身上，甚至不准台湾拥有自己的新宪法，就是在扼杀台湾人民的生存权”。“任何民主社会，人民都有制定自己宪法的权利，国家的主权也必定是在人民手中。一部台湾的新宪法，除了要建设符合现代宪政思潮、人权理念的现代化国家；建构一个符合台湾现状需求的政府体制；使台湾回归成为一个正常国家之外，更重要的是，要解决因为中华民国宪法而与中国、蒙古等国家，所产生的主权争议，以及这个主权争议所带来涉及亚洲安全的危机。因为这部‘中华民国宪法’象征了二次大战的残余，鼓励中国并吞台湾的野心，而使台海问题成为亚洲一个不安定的因素，也阻碍了一个政治民主自由、经济繁荣发展的新兴国家之发展”。他还希望世界各国能够“在已迈入二十一世纪的今天，勇敢挥别二次大战的阴影，支持台湾继续成为一个民主自由的国家，支持台湾二千三百万人为了生存发展，制定新宪法，建立自己的国家。”直到最后，即便已经是颇鸭“总统”的陈水扁仍然没有放弃将“公投制宪”作为其最终实现“法理台独”的主要方式，可以设想，未来两岸关系也必将因为“公投制宪”的法律化和实践而面临着更为复杂而严峻的形势。

（二）“宪法改革”的实质目标是要实现“法理台独”

1949年的“中华民国宪法”被带到台湾之后，一直延续在大陆时期的“宪政”架构，但是这些年频繁进行的“宪法改革”已经使原来的“宪政体制”逐渐地被掏空，并被新的政治体制所取代，更为严重的是李登辉时期所进行的“宪法改革”触动了“中华民国宪法”的根基，为在野的民进党取得执政地位并进而继续实施“宪法改造”提供了条件和可资借鉴的经验，他们通过“修宪”活动来彻底改造“中华民国五权宪法”，从法理上建构“台湾是主权独立国家”的“宪政体制”，以实现“独立建国”的最终目标。2000年，陈水扁上台后更是加快了“统独公投”、“公投制宪”的步伐，不遗余力地从各个方面、一步步地向实现“法理台独”、“制宪建国”的目标推进。

2003年 9月28日，陈水扁在民进党大会上首次公开提出：要在2003年完成“公投立法”、2004年实施“第一次公投”、2006年“催生台湾新宪法”、2008年正式公布实施“新宪”，正式提出了落实和推动“法理台独”的时间表。2003年11月，“立法院”在各种政治势力的推动下通过了台湾历史上第一部“公投法”即《公民投票法》，该法虽然排除了“绿营”大肆鼓吹的“统独公投”及“制宪公投”条款，但是保留了“防御性公投”条款，即“国家遭受外力威胁，致主权有改变之虞，总统得经行政院会决议，就国家安全事项交付公投”。这一条款仍然赋予了“总统”在“主权”遭受侵犯时直接提出并交付公投的权力，初步实现了民进党长期追求的“公投立法”的目标，这无疑给“台独势力”留下了一定的政治操作空间，为其将来实施“台独公投”提供了法律准备，也给未来两岸关系的发展留下极大的变数[33]。

2004年5月20日，陈水扁在“总统”就职演说中进一步指出：“宪法囿于当初制订的时空背景，绝大多数的条文早已不符台湾当前及未来所需。推动宪政改造的工程，重建宪政秩序，不仅是人民的期望，也已经获得朝野政党的共识”。 “宪政改造的工程是为了政府的良好管理及效能的提升、为了确立民主法治的根基，更是为了国家的长治久安。为了避免重蹈过去十年内六次修宪的覆辙，宪政改造的工程不应该由一人或一党主导，更不能只着眼于一时之便。未来，我们将邀请朝野政党、法界、学界及各领域阶层的代表，共同筹组宪政改造委员会，针对宪政改造的范围及程序寻求社会最大的共识，并且接受人民及舆论的监督”。他更提出在2008年卸任总统之前“能够交给台湾人民及我们的国家一部合时、合身、合用的新宪法”，同时“完成宪政改造、废除国大、以及公投入宪，为民主宪政长远的发展及未来人民公投复决国会宪改提案奠定开阔的基石”。

2004年8月，“立法院”通过“宪法增修条文修正案”，通过了“立委减半”、“单一选区两票制”、“废除任务型国大”和“公投入宪”等四大议题的“宪法修正案”，并经“任务型国代”复决通过，完成了“公投入宪”的程序。这次“宪法修改”完全是台湾各政党立场的转化，人民则被绑架到政党立场上，而“国代”要根据政党立场来投票。这样，在制定“公投立法”之后，“公投入宪”的目标也得以实现，这是陈水扁领导民进党以在野走政治力量的身份走向台湾政治舞台中心之后的又一项重大政治图谋。

2005年6月，“任务型国代”复决通过“修宪案”后,陈水扁宣布“启动第二阶段宪政改造工程”，并公开声称“宪改”工程就是要破除“大中国意识”，确立“主权属于台湾人民”的“新主权论述”，让台湾成为一个“主权独立、自由民主的正常国家”。2006年1月1日，陈水扁在元旦讲话中公开宣称要在当年推出“民间版的台湾新宪法”、2007年“举办新宪公投”，“2008年为台湾催生一部合时、合身、合用的新宪法”，并将此定为“台湾的国家总目标”和民进党执政“最重大的意义”。

（三）诉诸民意，强化民意，操作民意，实现台独图谋

陈水扁带领民进党全力支持“宪法改革”，并发动“全民修宪运动”，其根本的目的在于在岛内营造社会氛围，制造所谓的“宪改民意”，然后将之形成压力，为其采取“体制外”途径、直接将“台独版新宪”交付“全民公投”制造舆论与气氛。同时，通过大张旗鼓的“第二阶段宪改”的操作，向台湾民众灌输“台独”意识。正如陈水扁亲所言“宪改工程就是要破除大中国意识”，民进党当局在“新宪运动”中大力强化“台湾主体性”，渲染所谓“台湾国家认同”，强行向人民灌输“台独”意识，引导台湾民意。

当然，尽管台湾民众的主体意识在不断增强，但是岛内民意结构还是维持“两头小中间大”的基本特征，即主张“急统”或“急独”均占少数，而主张“维持现状”占多数。在2005年底“三合一”选举中，尽管泛绿继续挑动统“独”矛盾，但是效果明显大不如前。台湾民众投票的结果显示出“求和平、求稳定、求发展”是岛内主流民意，这种“求安思富”的集体心理与民意趋向正在不断强化。陈水扁执意废除“国统会”和“国统纲领”，同时假借“民意”推动所谓“公投制宪”，其本质便是在落实“法理台独”，无疑会使两岸关系进一步恶化。不过，从长远来看，由于大陆方面已经出台了《反分裂国家法》，两岸持续交恶会严重损害台湾民众切身利益，甚至将台湾人民带到战争的边缘，这无疑又是和岛内广大民众的民意是相违背的，政治力量博弈的结果使得民意回归，各种各样标签的“法理台独”的操作又会遭到多数台湾民众的坚决反对和抵制。

四．对于台湾当局“宪法改造”的对策

对于台湾当局居心叵测所进行的“公投制宪”和“法理台独”，大陆方面应该采取积极的措施来加以应对，一方面，要开动政治宣传攻势，大力揭露其“台独”阴谋的本质，使其政治不轨行为和政治野心大白于天下，另一方面，也要积极努力，创造条件加强两岸之间的交流和合作，全面预防“台独”，多方施压，控制“台独”存在的政治空间，使其不当的政治图谋走向破产。

大陆方面在和台独势力进行政治上和法律上斗争的过程中，应该既要坚持基本的原则，又要在具体问题上做出灵活处理和适当的突破，主要的考虑有以下几个原则：

第一，坚持国家统一的基本底线和一个中国的原则；

第二，在坚持主权问题不容置疑的前提下，主权问题与治权问题可以适当分离；

第三，坚持政治过程的民主化与法治化的发展方向；

第四，在国家结构形式问题上，适当发展国家理论，探讨“一国两制”在台湾问题上的新内涵和新实践；

第五，保障海峡两岸同胞基本权利原则；

第六，基本事务高度自治原则。

根据以上的原则，大陆方面可以进一步提出以下的具体措施和对策：

1.通过外交途径来争取世界各国对“一个中国”的坚定支持，瓦解台湾“公投法”所可能产生的政治影响和国际法后果。

国家的独立既是一个国家内部的事情，也是国际事件。通过积极的外交手段来求得世界文明各国理解和支持中国实现国家统一的要求和主张。随着中国国力的逐渐提升，国际影响力不断增强，通过外交途径来防控“台独”的政治操作空间也得以扩大，这是我们实现国家统一的有利的外部条件。

2.对于公投主体的合法性进行质疑，使公投的合法性无立足之本。

这要建立在对于“公投制宪”的基本理论——“人民主权学说”的全面认识和评价的基础上，对于现代民主制度以及二战以后的“民族自决权”理论也要进行充分的研究，特别是要揭示台湾公投的实践与基本的民主原理之间的变异之处，进而否定“台独势力”所提出的“公投制宪”合法性的根基。

3.对于国家结构形式进行重新的研究和考量，对于单一制下地方自治问题展开深入的研究，对于联邦制是否可以作为未来解决台湾问题备用选择进行探讨。

国家结构形式是实现国家治理的方式和途径，它既有历史原因，也有经济的原因，还有文化的传统和民族的因素，同时也是我们对于国家权力科学、深刻认识之后的考量和选择。台湾问题既有历史原因，也有经济原因，同时也夹着其他的一些复杂的因素，比如两岸政治制度的差异，两岸民众利益指向的区别。所有这些反应在国家治理结构上，那就是国家的政权组织形式和结构形式问题。对于政权组织形式这里暂不谈，仅谈结构形式问题，大陆对于香港和澳门问题的处理在多大程度上可以作为台湾问题解决的榜样，台湾的政治地位和经济地位将影响其路径的选择，台湾是否可以依照与港澳相同的方式来实现统一呢？比较来看，台湾问题和港澳问题是有区别的，在国家结构问题上适当的突破，不失为一种合理的判断和选择。不管是单一制下的地方自治还是全新的联邦制，其最终的选择还应该不能影响大陆在其他方面问题的处理，比如民族问题，地域经济发展不平衡问题。

4.加强修宪权和制宪权理论的研究，对于台湾“宪法修改”过程的各个环节进行分析，对其中不当和不轨的操作进行质疑，否定其权威性。

李登辉在其演讲中也曾指出：“我们应该知道，修宪的权限是在制宪权的框架下才能进行的，亦即修宪必须以原有宪法的立宪精神为基础来进行修订，不能逾越、甚至全盘推翻原有宪法的基本精神及其范畴”。但是，他正手为云，反手为雨，转而却提出，“现在大家对我们现有的宪政体制之窒碍难行都有相当的体认，台湾内部各政党对宪法朝向三权分立的方向，也有一定的认同。但是，五权分立是中华民国宪法的立宪精神，请问，若将这个立宪的基本精神都放弃，那还可以称为是修宪吗？”[34]陈水扁则曾试图回避“修宪”、“制宪”的区别，而是强调“新宪”，其所设计的“宪政改造”工程程序是“由下而上、由外而内、先民间后政党”，最后走向“立法院”和人民公投复决，他还提出不要再“因应个别议题，进行杂乱的局部调整”，而是“对宪政结构作一次完整的规划与调整”，这实质上就是一种另起炉灶的政治操作。仔细地分析李登辉隐晦复杂的言论和陈水扁赤裸裸的台独主张，可以发现他们的论调是存有很多矛盾不周延之处，大陆方面应该通过和台湾法学界、政治学界的充分的交流和沟通来对其制宪、修宪的理论进行深入的认识，进而以子之矛，攻子之盾，为我所用。

5．争取台湾广大民众的民意的支持，这是现代民主社会政治活动之本，也是大陆方面实现国家统一的最为重要的力量支撑。

对于台湾民意，大陆方面应该通过各种途径来加以引导，对于民众不适当的过激的反应应该给于充分的理解，特别是要站在广大台湾民众现在所处的政治环境来考虑问题，在尊重其基本利益的前提下，对于台湾民意的基础和民意未来的发展方向进行把握，利用各种机会和渠道巧妙地和台湾民众进行真诚而有效沟通，使其在对“台独问题”的认识上能够不为台湾政客的宣传和造势所误导，在国家认同和台湾认同问题上能够确立尊重历史，正视客观现实的政治观念。在这个问题上，大陆方面一方面要继续加强大陆经济建设的升级和转型，另一方面也要推动和促进大陆进行必要的政治改革，使得大陆方面社会发展的制度能够对台湾民众产生吸引力，使得大陆方面所创造和实践的制度文明能够为台湾民众所欣赏乃至接受，使台湾民众对于国家未来的发展有充分的信心。

此文发表于：《“一国两制”研究》，2010年第5期