内容提要：“解严”后台湾政党政治逐渐迈入程序政治的议程，但由于其转型过快与政治体系内部党争的复杂性，执政党的政策民众化诉求尚未真正实现，尤其表现在陈水扁执政的八年时间内。分析其间的政党政治，可以更清晰地看到现代政治运作的复杂性。

关键词：台湾；政党政治；政治分析

台湾政党政治是多种因素互动的结果。989年1月，国民党当局正式解除“党禁”，使在台湾结社组党合法化。[1] 政党政治是民主政治的发动机。以政党轮换执政为表现方式的政党推动成为解释台湾政治转型和政治民主化的主要原因之一。

1996、2000台湾行政最高首长选举

1994、1998、2002台湾台北、高雄两大城市最高行政首长选举

1995、1998、2001台湾最高立法机关选举

资料来源：台湾政治大学选举研究中心和“中选会”（www.esc.nccu.edu.tw）

可知，国民党一党专政的党天下时代已经终结，民进党、新党和亲民党在台湾的行政权力急速上升。台湾的行政权力争夺初步出现三党争雄局面。民进党利用“总统”执政优势，在“立法院”获得的席位稳中有升，确立了第一大党的优势；在2000年的“总统”大选失败之后，国民党由于亲民党和李登辉派系的分裂实力大大减弱，以至于失去其原来“立法院”半数席位的绝对优势，台湾立法系统生态多元化态势呈现。 

台湾政治转型运作 

（1）稳定性。经过系列的运动，从教育改革、文化扎根、端正礼俗各层面提升了民众的精神生活层次，营造了精神文化、政治文化与物质文化均衡发展的社会氛围，政治体系的制度化建设得到增强。[2] （2）专业化。经过多次的政党重组、政党解组和政党再次的分裂与再造，政党在基本理念、运作原则、组合形式与体制认同等方面更趋于高效和专业。各式各样的团体的形成，比如有以社会正义而为奋斗目标的台湾慈济基金会，也有以振兴学术发展为己任的21世纪财团基金会。（3）法治化。九十年代起台湾积极进行宪政民主建设。第一阶段修宪（1991－1992）规定：“国会”全面改选有法源依据；设立“国家安全会议”、“国家安全局”及“人事行政局”；“总统”可以制订“国家安全会议”、“国家安全局”及“人事行政局”等组织法。第二阶段修宪规定(1992—1994)：“监察院”为准司法机关，监委产生方式由“总统”提名以避免金权政治污染；“立法院”制订地方自治法及地方自治组织法以加速地方自治的推行；明订宪法应照顾妇女、残障人士、原住民及金马地区人民等弱势族群；人民行使选举权的对象由“国会”扩大到“总统”；台湾当局内部政府体系的调整提升到五院的层次。第三阶段修宪规定（1994—1997）：“国民大会”常态化；确定了“总统”、“副总统”直接民选的方式；阁揆副署权行使范围合理化；保障侨民选举“总统”的权利。第四次修宪（1997－1999）取消了“立法院”对“行政院”院长的任命同意权，增加“总统”对“立法院”的解散权与“立法院”对“行政院长”的“不信任”倒阁权，停止台湾省“省长”、“省议会”选举精简行政层级。由于第五次修宪（1999－2000）违反民主的程序和精神，遂有国民党、民进党与新党三党“国代”联手快速进行第六次修宪（2000－2003），“国民大会”的功能逐渐弱化，台湾的五权宪法运作体制向权力分立的合理化目标迈进。（4）民主化。政治上人民参政权获得大幅提升，选任辩护人和狱政的革新，言论、出版及集会结社自由权利受到宪法保障；公务员贯彻经考试任用的原则，请愿、诉愿及诉讼权受到更多的重视。经济上“公平交易委员会”及“消费者保护委员会”保障消费者权益，台湾在世界上仍是低失业率（约百分之二点一）的地区；财产权所得分配一直十分平均，1986年最高百分之二十所得阶层与最低百分之二十所得阶层比较，所得分配差距为5.38倍。当局成立专职机构“环境保护署”来推动环保工作。社会人权上居住迁徙自由、秘密通讯自由、宗教信仰自由、妇女、儿童、老人及残障者的权利受到照顾与保障，全民健保于1994年实施，逐年递增的投入巨额预算使得社会福利工作的推动有较充足的经费。文教人权上教育机会均等，讲学著作自由权充分受到保障外，校园民主化、教授治校已在校园中落实，学校决策、学校管理趋向人性化和民主化。台湾人可直接对民意代表如立委、“国大”代表等行使罢免权，民选的“国大”代表可以对“总统”、副“总统”进行罢免。台湾地区于1996年3月举行第一次的“总统”直接民选使民主发展进入民主巩固的新阶段。2000年民进党候选人的当选更是改变台湾政治力量的格局。各级政府公职人员，从“总统”到里长均须经由人民投票产生。特别是随着地方基层民主政治的深化发展，各项选举的竞争越来越激烈。在法治政治与民主政治的宪法框架下，政治体制从威权模式转为民主模式，成为民主指标较高的地区性政权。[3]

由于台湾政党政治运行不过20年，脆弱的民主体制存在着巨大的不足，表现为：（1）政治与政府腐败。黑金政治是指有组织的犯罪和犯罪行为渗透到政治和选举过程冲去，地方性的国民党派系成员与领导人。三大政党一般都涉及以掮客为代表的黑金政治现象，尤其国民党最为严重。李登辉和陈水扁的当选与黑金政治有很大关系，政治中充满着暴力倾向和政治暴戾之气，家庭政治与黑金政治相勾结，地方有组织性的贿选、犯罪行为；“立法院”有数量不少的掮客、政客和黑金之人；导致习法低效，很多“行政院”的良好的议案、改革计划被国民党中带有黑金色彩议员否决掉了。比如，渔夫与农业协会中存在着数额巨大的坏账，最后引发渔民、农民的游行示威、暴动等等，均反映这点。（2）法治化的制度性不足.主要表现为台湾的律师和法律官员多通过考试产生，没有实际操作经验；大多追求名利，充满野心，缺乏社会正义感和责任心，因而往往易做出一些随意片面和腐败的决定。查举腐败和滥用权力的制度性权力机构仍然未能发挥强大效力。被赋予此权力的机构管理院仍然存在不足：缺乏足够的调查人员，特别是有专长的员工，人数仅100人左右；审查官员公开财产的能力和权力资源仍然不足，仅限于审计部分财产，还没有高级官员被检举和处罚；管理院仍没有能力调查和审查公务员；最重要的是，即使管理院能够审查一名公务人员，但是处罚却依靠由“司法院”训练的人员来决定；机构缺乏独立性，成员主要由“总统”任命。（3）过分渲染省藉矛盾。大陆藉人士与台湾人对立；统一还是台独，两岸僵局仍然是台湾政治发展的障碍，也是国、亲、民三党的不可回避的重大课题。如果一个现代政体对本身是否为一个国家的定位仍有争议，那么其民主的巩固必遭极大的挑战。特别是在“解严”后，统独争议的扩大使得国家认同遭受到极大挑战，国家认同的分歧不仅造成内部各政党派系严重对立，也导致两岸关系的紧张。（4）宪法体制严重低效与不发达：即选举体系与行政机构的脱节。2000年陈水扁以少数票数当选。尤以“核四”事件为导火索，引发“总统”弹动案等危及台湾稳定，即“行政院”所做重大决定并不能在立法案中通过，立法案要求罢免“总统”。民进党控制行政部门，但国民党掌控“立法院”。在李登辉时代，这种不一致并未出现；而在陈水扁执政期，声称“拼经济”的策略并未实现，源于台湾为维持稳定的“半总统制”式党政体制所带来的低效和权责不明。这种体系的致命缺陷就是任何一个政党并不能完全控制“总统”的“国会”。（5）政治民主价值在大众层次仍未完全获得巩固。民主学者研究表明，在巩固型的民主政体、条件下，至少70%的民众始终相信民主政体是最好的政府管理形式，最多不能超过10%的民众为乐意接受威权政体形式。但是据1998年的调查数据表明，仅有54%的民众同意民主政体问题最好的，约有12%的民众相信威权政体能表现的更好。17%的人认为政体形式无关紧要，另外17%的人不能做出回答或不愿回答，而且仅仅57%左右的人认为民主体制是适合于台湾社会的。 [4]

台湾政治转型的内在逻辑

（一）政党体系和政党政治体系的制度化建设。选举是民主政治的心脏，政党是权力的发动机。[5] 从原本的国民党，变成国民党与民进党之争，演变为三党间的政权争夺，政党间运作的专业化加强；每一个政党本身与其他政党有着迥然不同的目标和意识形态，族群构成互不相同。早先国民党过于专断，缺少民主作风和民主精神，遂导致威权政治和民众运动，后亲民党的分裂直接引发连战的民主改革，使国民党日常运作按照民意进行，改组后国民党已不同于80年代的国民党。民进党一贯以民主精神而产生，其运作则完全以现代民主秩序而行，内部不断政治折衷和互动，遂有2000年“总统”竞选的大胜之局。在经过亚洲系列经济危机的打击下，台湾政党体系与政党政治体系经受严峻的挑战。政党政治体系的制度化是指由适应性、复杂性、自治度和一致性四个因素衡量（Dix,1992）。MainWaring  and Scully（1995）认为“那些发展了制度化政党体系的国家更有可能形成稳定民主，建立在政党基础上的民主政治能够很快生成” 。台湾民众不仅有着较高的政党认同，据统计，高达99%，而且政党政治导致良好公共政策的出台，据统计，当被问知“很多政治党派导致坏的公共政策”问题时，在1985年，有66%的选民表示同意，但在1991年就下降为22%。[6]

（二）民众、政党与政府三元互动的政策分析。在中国传统社会的政治发展逻辑中，民众与政府的关系属于一种二元互动格局。[7] 在这种博弈格局下，由于不存在缓冲的代表性组织，民众的利益要求，愿望的实现要么通过一种自上而下的人治式的清官情结予以体现，寄望于一种泛道德化的理想主义人格；要么通过农民起义等暴力式夺取政权的方式建立一个新的朝代或政权机构的方式来体现。在现代政治发展的框架中，民众、政党与政府的关系属于一种“三元”互动格局。[8]通过不同政党之间的冲突、竞争、合作、讨价还价，通过政党与社会团体的政治折衷和互动，使得现代政府能够在现实的政治过程中有效运作起来并制度化、专业性地运作下去。政府稳定取决于强有力的政党。[9] 政党在现代社会中获得合法性，因而民主理论学者才指出，没有政党政治就没有现代民主。“核四”题材是台湾政治舞台上国民党与民进竞争取选票、引发政治冲突和促进政治转型的重要议题。国民党素来以促进经济建设为由替“核四”辩护，而民进党素以“违反民主秩序”修建核电厂为难国民党，而且“核四”议题亦是民进党以“民主”取向进行争夺政治资源的主要来源，不会轻易避开这个话题。“核四”问题成为“发展”与“民主”的遥感器，也成了训练两党成员熟悉政治运作、提高参政能力和政治智能的主要课程，民众则成为诉求对象。核电厂建建停停的一系列反复过程充分反映两党在这场运动中政党力量强弱和目标所向。政策议题成为政党政治用以获取选票提升政治资源总量的工具。伴随着台湾政治发展向纵深迈进，政党的联盟合作与冲突是台湾政党三角政治的重要表现，尤其表现在“总统”选举过程中，省、市（长）的竞选过程和重大议题的政策达成过程中。民主与台独是民进党的党纲诉求，统一和发展是国民党的一贯方针，新党则以其它议题为发挥对象。李登辉时代，政党聚合与分裂不甚明显，主要表现为社会力量的加入与退出。但在后李登辉时代，国民党内部分裂为国民党与亲民党，新生力量进一步衰退，原国民党、民进党主导政坛格局向国民党、民进党、亲民党“三党争雄时代”的转变，政党政治明显地表现出来，亲民党以“统一”和“发展”的主题逐渐取代原国民党的方针；而原国民党逐渐陷于僵化和腐败的体制性束缚。国民党虽在连战改革旗帜下始有所改观，然获得“总统”席位有一定难度。