公法评论：中华政制之道

公民社会：公民监督的社会基础
庄德水
摘要在国家、社会、经济三分法基础上，作为社会自组织状态的公民社会本身是制衡国家、防腐治腐的民主力量，它构成公民监督的社会基础的关键因素在于其自治能力、责任能力和制度能力。后发展型国家培育公民社会，应从国家、社会、经济三个方面协同入手。
关键词公民社会公民监督国家社会基础
一
公民社会（civil society），也称市民社会、文明社会，在西方政治历史上原本指伴随着西方现代化的社会变迁而出现的、与国家相分离的、反抗封建国家和教会的独立社会自组织状态。而作为现代意义的公民社会则是在市场经济发展、市民阶级成长、国家、社会、经济相分离的基础上形成的。特别是自20世纪90年代以来，随着公民社会的重新兴起，学术界越来越偏向于三分法基础上的公民社会理论。作为一个分析范畴，"公民社会在此指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则"，[1]具体形态包括各种宗教团体、学术团体、社区组织、职业性利益团体、公益志愿组织等。公民社会理论认为，以公共交往为核心的公民社会可以将人们从国家与经济的超强控制和统治中解脱出来，并进而在国家、经济和社会之间建立一种良性互动关系，其中一个重要的交往互动形式便是公民监督。
公民社会是防止国家专制，维护公民利益，保障公民民主自由的重要途径，是实现国家与社会相对均衡的政治安排。马克思主义者认为"国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾"。[2]从政治文明角度看，国家的出现是人类社会进步成果。但国家一出现，便有压迫和奴役社会的趋向，甚至可能侵害社会公民个体的自由，妨碍其财产权、经济权的实现。解决国家和社会之间的冲突，重要途径在于增强社会自组织力量，以制衡和约束国家的力量。因此，公民社会的追求在本质上是为了增强社会的力量，维护社会公共利益，避免国家吞噬社会。一旦国家侵害社会利益，公民社会中的社团和组织就能从国家内部分化国家的力量，迫使国家退出社会私域，由此现代化、市场化、民主化因素得以具备生存的条件。可以说，公民社会的兴起和形成，事实上反映了社会力量与国家力量的一种较量，表明国家权力与社会权力之间的相互制衡关系。这种社会自组织状态为社会个体提供着保护性的条件和自由的活动空间。
公民社会的内在功能在于防止和制约扩张性的国家权力，确立一个具民众基础且符合社会实际的"有限政府。"国家权力同其它任何权力一样，具有无限扩张性。它的无限扩张性，表现为权力的权威渗透进社会生活的方方面面，国家越来越多地干预本该由社会履行或完成的事务，由此造成社会私域内的公民自由不断缩小，社会日益政治化。并且，政治学理论揭示，政治权力具有对有价值的稀缺资源进行权威性分配的功能。既然如此，由于权力本身的私利性，政府公共官员在利益分配过程中就可能利用公共权力进行"寻租"活动，以攫取非法利益。正如孟德斯鸠所指出："国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。"[3]如果公民个人在社会利益受到侵害的情况下，仍无法对非法分配进行抵制和限制，那么公共权力者将更加肆无忌惮地背叛公意，走向压迫民众的对立面。因此公民监督的政治诉求源于社会和公民对利益分配的要求。基于这种认识，公民社会在国家权力结构之外形成一种自治型社会，构成对权力结构的必要补充。公共腐败受制于公民社会�"界限"，并进一步得到政治遏制和治理。
在政治现实中，公民社会的监督职能的必要性根植于现代民主制中的一种"委托责任关系"，其监督国家的合理机制在于代议制。因为代议制民主是"理想上最好的政体"，它为国家和社会在相对分立的基础上重新提供了相互整合和协调的机会。代议制民主的基本原则在于保证公民的利益要求通过代议政府得到实现，能够防止政府公共官员从社会公仆蜕变成社会主人。自由主义者就认为，代议制的民主政治的人性基础在于这样的制度为每一个人提供了参与政治生活的机会。一旦公共权力机构的决策和行动关系到公民个人的切身利益，公民应该有过问和参与的机会，所有的政治架构和权力职位向所有公民和公民团体开放。[4]政治思想家密尔也指出："代议制议会的适当职能不是管理--这是它完全不适当的--而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解�"[5]正是依靠代议制民主的优势，公民社会不仅实现其在国家政治生活中的地位，而且促使分散化的公民监督形成一个集体行动，不断积蓄民主力量。因此，独立的公民社会对于公民监督政府，维护公意，是必不可少的。
从某种意义上说，公民社会的政治监督实质是一种社群化的公民监督。在东方型的专制国家中，公民文化缺失，"社会缺少抗衡国家之权利的传统；而且就个人的权利存在的程度而言，个人的权利是由国家创造的。"[6]在"强国家、弱社会"的基础上，公民臣属心理严重，极权政治把社会"原子化"为单个、孤立的个体，使社会成为一个组织化、制度化程度极低的"大众社会"，其结果助长了国家专制力量的膨胀。于是公民个人不得不直接面对国家的权威，孤立地与国家抗争。因此，一个发达的公民社会是单个公民寻求人身、财产、权利安全性保护的自治组织。公民社会控制个人组合体，为公民提供必要的生存和发展条件，在国家和个人之间构筑一个保护性平台。在这个平台内部，公民之间不具有人身依附和等级压迫，都享有充分的民主自由和政治权利，能够依据民主程序和代议制监督政府公共官员的权力运作。从政治理论角度讲，公民个人将自发进入一个介于国家与个人之间的广阔领域，即"次级社会共同体"的公民社会。公民社会不同于政治社会和经济社会，它一方面借助代议制民主，实现自身在国家政治生活中的地位；另一方面则成为与国家相抗衡的社会实体，使"公民能够以一个政府代替另一个政府，从而防止政治决策者把自己变成不可移易的力量。只要政府能够改变，只要选民可以在（两个以上）明显的政党纲领之间作出选择，暴政的危险就可以得到制约。"[7]可以说，公民社会中的个人更具社会化的人的本质，他们所采取的一致的政治行动，尤其是公民监督，具从"小规模民主"增强为"大规模民主"的趋势。
二
公民监督作为一种政治语话，与社会民主现代化密切相关，它的实施远非单纯的监督领域所能包容。从公民监督的效能来看，公民监督的效能发挥在根本上取决于正义力量与腐败力量、民主力量与专制力量的对比。但在现实性上，公民监督无法从自身内部寻求力量支持，只能转向国家和社会。对此，英国学者赫尔德曾指出�"民主在今日要繁盛发达，就必须被重新构建为一种双向现象：一方面涉及国家权力的重塑，一方面与重构市民社会有关。"[8]因此，若欲正常发挥效能，应该具备三个基本条件：第一，政治国家充分实行民主政制。民主政制是公民监督的合法依据。在民主政制中，公民和社会享有政治监督的权利和机制，有权选择民主政府和罢免专制政府。第二，国家权力体系具开放性潜质。开放性是公民监督的实施前提。公民和社会在开放的权力体系外，易于实施从下至上、由外及里的制约。第三，社会充分实行民主自治。民主自治是公民监督的内在规范。社会产生与自身发展要求相适应的协调、组织、控制能力，并以此克服社会内部产生的秩序冲突。实践表明，这三个条件的具备离不开成熟的公民社会。因为公民社会作为一种社会状态基于人类的契约精神和契约原则，在组织和团体内部，人们的思想通常受到契约意识和观念的支配，人们的行为普遍受到契约方式和规范的约束。契约关系代表着公民社会的秩序结构、价值范式及伦理规范。与此相适应，契约原理从公民社会的本质出发，进一步派生出公民社会的三大能力：自治能力、责任能力和制度能力。可以说，公民社会之所以成为公民监督的社会基础，关键因素就在于其本身所具有的这三大能力。
自治能力是公民社会的内驱力。所谓自治，是指一种依靠自我管理自身事务并对其行为负责的社会管理形态，或者说，自治是一种依靠自我调节的社会管理形态。[9]自治的性质具社会性，内容涉及公民的生活习惯、社团组织和志愿团体的自主管理等内容。正因为公民社会具有自治能力，它才具有相对于政治国家的独立性和自主性，也只有保持这种特性，公民社会才能维持其结构特征、文化特征和制衡功能。独立性保证了公民监督的活动空间的开放性，自主性保证了公民监督的活动空间的灵活性。相对于政治社会而言，公民社会的自治更能提供民主实践机会，更能亲近民众的民主诉求，更有利于从公民个体入手，造就适应现代市场经济和多元政治的社会个体。公民监督作为公民社会自治能力的具体体现，其最深厚的政治基础就在于自治所带给民众的基本的民主经验、民主程式和民主期望，赋予他们判断、选择和抗衡的民主能力。因为在自主自立的社团领域中，公民远离国家的直接压制，公民监督的性质及益处为广大民众所认同。公民个人摆脱了国家权力结构的束缚，能够转向广阔的社会领域寻求政治力量，进而从相对客观的角度审视国家权力运行过程，避免权力相轧和袒护所造成的失监。
责任能力是公民社会的生命力。公民社会的责任能力源于自身对公民利益要求的回应。这种利益要求，一方面推动公民社会的世俗化，使政治日益成为经验中的政治；另一方面促使利益判断的个性化，公民个人成为自身利益满足的最佳判断者。在这种情况下，公民社会的责任在于维护私域空间的安全，防止国家权力的强行渗入。美国学者拉里·戴蒙德指出："腐败的机会是任何地方公共生活的长久特征。惟一的解决办法是责任能力，它要求一个愿意而且能够揭露腐败的自由的新闻界，要求全体公民通过组织起来愿意监控政治过程和公共官员的行为和一个配备以起诉和处罚不当行为的官员的有决断力的、独立的法律制度。"[10]无疑，舆论、结社、创制构成公民社会的三大责任。尤其在当前，依靠公民社会的责任能力，公民监督已不再局限于单纯的监督领域，而是向下延伸选举权，向上补充罢免权，将政府公共官员的选择、评判、更换过程控制在社会范围内。民主政体的确认及其具体运作取决于民众的公意，政府公共官员将彻底失去官僚特权和终身任职，权力寻租也将被控制在最小限度内。并且，政府的变革不再依靠政治暴力，而是在渐进式的改革中实现廉洁高效的目标，民选的授权政府真正成为选民的执权政府。
制度能力是公民社会的发展力。西方批判理性主义者波普尔曾提出："一切政治问题都是制度问题"的命题，"不要认为只要有好的统治者或优秀的统治阶级就能解决一切重大政治问题，与其说需要好的统治者，不如说需要好的制度。"[11]公民社会与公民监督同样依靠制度力量来解决自身的困境。在这里，制度包括吸收和排斥两个方面。一种制度发挥作用的范围在于它吸收和排斥与它相关的一系列潜在的参与者的程度的大小。[12]公民社会根据社会私域内的主张、资源、程序，决定参与者的取舍和组织。这种制度能力一方面将公民个人对国家权力的诉求合理化，为不同社会利益集团的重组和凝聚提供了平台和渠道，保证了公民监督拥有数量庞大、层次分明、结构合理的民间队伍，即解决了公民监督的"公民"问题。另一方面帮助公民社会形成强大的制衡力量，有可能要求国家根据民意作出相应的调整和回应，即解决了公民监督的"监督"问题。这样，公民监督不再归结于自发的个人行动，而是一种依据固定程序和规则进行运作的自觉的集体行动，其结果将促使公民监督突破道德困境、集体困境和成本困境，从弱个体过渡到强集体。在制度面前，公民个人的偏好已呈社会化，集体的倾向和选择决定着监督的成效。
三
公民社会的形成是一个社会现代化的过程。在历史上，现代化源于西方，当时伴随着市场经济取代自然经济、城邦政治日渐衰落，"私域"急于摆脱"公域"的控制和强制，成为独立的社会活动空间，于是自发地催生了公民社会的发展因素。但在后发展型国家，由于现代化属外发型，涉及权力结构的重组、经济利益的调整、观念意识的嬗变、组织力量的更迭等，使得这种变迁可能危及原有共同体的精神、组织结构和存在的必要程度，[13]遭到国家和社会内部固有的政治惯性和惰性的抵触。因此，在后发展型国家重构公民社会，巩固公民监督的社会基础，无疑是一个艰巨的系统工程。处在这样的国度里，培育一个成熟的公民社会，应该遵�"人--经济--社会--国家"的政治发展逻辑，自觉地孕育公民社会的机制性条件和成长性要素。
从经济角度来说，公民社会的培育需要一套成熟的市场经济体系作为基础。市场经济的建立和公民社会的培育是一体的，二者在本质规定上存在着一个一体建构的基本元素即公民和一个一体伸延的结构空间即"私域"。市场经济与公民社会是一个互动的依赖过程，市场经济的发展为公民社会的存在提供了经济基础。一方面，市场经济造就了公民社会的主体。市场经济崇尚平等、自愿的交换原则，要求商品生产者拥有充分的生产、贸易的自主权和选择权，可以而且应该自主地进行判断，从而实现产权和责任、权利和义务的统一。这种经济诉求反映到政治领域，通过元素和结构的信息传递，必然促使人的思想和行为在一定范围内由群体本位转向个体本体，个体具有了作为真正的主体而存在的意义。个体中的民主性也将得到释放，公民个体的人格基因日趋丰富。另一方面，市场经济拓展了公民社会的活动空间。市场经济本身是一股民主力量，它把整个社会纳入经济决策过程之中，既推动了社会系统的开放进程，又肯定了组织自由原则。公民社会的意识形态的定位和组织实践趋向于同市场的定位和实践结合在一起，种种利益团体和社会组织倾向于依据订立的章程、原则、精神及理想进行运作。从而�"使经济活动组织摆脱政治当局的控制，"[14]削弱了国家主义极权，并促成了国家领域与社会领域的公化。于是，政治生活在人们面前展现出本来面貌和无限空间。另外，市场经济还使人们走出狭隘的地域，开阔视野，把自己同整个国家乃至整个世界联系起来，从而激发了人们参与监督的热情。可以说，在政治领域把市场经济与公民社会划上等号，不仅揭示了公民社会的原初形态及特征，而且为培育公民社会指明了方向。
从社会角度来说，公民社会的培育需要一种参与型的公民文化作为支撑。文化作为人类生存和发展的普遍价值框架和行为准则，在整个公民社会的发展过程中起着规范、引导、调整公民个体政治行为的作用，使个人在社会政治生活中表现为一个协调的对象。达尔曾强调，现代民主是一个多元民主，而这种"多元主义也是一种文化，在这样的文化中，各种各样的信仰、观念以及倾向自由共存，并被其倡导者平等地予以扶持。"[15]并且，人们按照不同的职业范围、宗教信仰、利益要求等将自己纳入众多相互独立的社会组织之中。处在这样多中心的社会权力和多结构的社会组织的交汇之中，人们对于权威主义、传统规约、习俗典籍不再迷信，而是更多地依靠自己的经验和理性思考对政治生活现象进行判断，并采取相应行动，实用主义、功利主义的计算原则逐渐渗入原有的观念范畴内。人们越来越倾向�"把积极的政治干预作为达到个人和集团目标的途径，"[16]并视公民社会为一种民主性荣誉而加以捍卫，从而改变政治态度和倾向，使政治行为（包括公民监督）富有意义。值得注意的是，公民文化不仅重塑公民的人格，塑造一个民族的整体道德精神，而且进入了政治领域成为另一种意义上的民主模式。
从国家角度来说，公民社会的培育需要一个民主国家作为保护。虽然国家处在社会的对立面，但公民社会和国家之间的对立并不属于零和博弈，"恰恰相反，公民社会需要一个既强大而又自制(self-limiting)的国家。它必须是自制的，亦即它不垄断社会的权力，把所有关键的人事、服务和事业都集于一身。……实际上，民主的公民性只能在有效地发挥作用的现代国家的视野中才是可以想像的。"[17]尤其在后发展型国家，社会自治基础脆弱，这就更决定了国家是一种"必要的邪恶，"毕竟公民社会需要国家调节其本身无力承担的公共事务，并保障其外部安全。因此，国家不应消极退守，不应片面地把公民社会敌视为排己力量并加以压制，而应顺应民主化的趋势，主动协调对立关系，认真扶持社会力量，引导公民社会成为国家权力系统的必要补充。在这里，国家至少应在三个方面推动公民社会朝着现代化、民主化、公民化方向发展。第一，建立一种有限国家的权力结构，限定国家的政治职能，收缩其经济职能，使社会结构从国家的权威控制中独立出来。第二，完善和强化国家契约即法律体系，使国家和公民社会的关系处于法律的平等协调和规范之中。第三，开放权力体系，允许多元政治的存在，促使公民及公民社会的监督合法化和普遍化。
注释：
[1]何增科.公民社会与第三部门[C].北京:社会科学文献出版社,2000.5
[2]马克思恩格斯.马克思恩格斯选集(第4卷).北京:人民出版社.166
[3]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1961.154
[4]刘军宁.民主化在行动[A].民主与民主化[C].北京:商务印书馆,1999.7
[5] J.S.密尔.代议制政府[M].商务印书馆,1982.80
[6]亨廷顿.第三波--20世纪后期民主化浪潮[M].上海:上海三联书店,1998.364
[7]. [8]维·赫尔德.民主的模式[M].北京:中国编译出版社,1998.225.396
[9]袁祖社.中国"市民社会"及其基本价值取向初探[J].求是学刊,1999(4).30
[10]拉里·戴蒙德.民主政治的三个悖论[A].民主与民主化[C].北京:商务印书馆,1999.129
[11]张桂琳.西方政治哲学--从古希腊到当代[M].北京:中国政法大学出版社,1999.303
[12]基尔摩·奥唐奈.论委任制民主[A].民主与民主化[C].北京:商务印书馆,1999.50
[13]王南湜.从领域合--到领域分离[M].山西:山西教育出版社会性,1998.199-202
[14]米尔顿.·弗里德曼.资本主义与自由[M].北京:商务印书馆,1986.17
[15]萨尔瓦多·吉内尔.公民社会及其未来[A].公民社会与第三部门[C].北京:社会科学文献出版社,2000.157
[16]阿尔蒙德.比较政治学[M].上海:上海译文出版社,1987.57
[17]罗伯特·W·赫夫纳.公民社会:一种现代理想的文化前景[A].公民社会与第三部门[C].北京:社会科学文献出版社,2000.225
庄德水（南昌大学马列主义教研部）