从分肥制到考绩制：转型时期美国的文官制度沿革

世界史试验班 周志坤(199931206)

内容摘要：

政党分肥制是十九世纪二、三十年代以后在美国兴起的一种按照党派关系分配政府职务的制度，在内战之后发展到了高峰，并随着十九世纪八、九十年代以来的文官制度改革而逐渐走向了衰落，对十九世纪的美国社会造成了巨大的影响。它是在美国政治现代化的进程中随着两党制的形成而发展起来的，其兴起有一定的历史合理性，反映了当时的社会对“政治与行政”进行协调的要求。政党分肥制在镀金时代发展到了高峰以后，由于在政府职务分配中过度强调政治忠诚，从而导致了政治对行政的过度控制，并造成了严重的政治与行政混乱，引起了诸多社会问题。这直接导致了后来的文官制度改革，以建立一个超脱于政治竞争的、高素质的、能够适应现代工业社会的文官群体，从而实现政治与行政的协调。

关键词：政党分肥制 考绩制 文官制度改革

政党分肥制是十九世纪二、三十年代以后在美国兴起的一种按照党派关系分配政府职务的制度，对十九世纪的美国社会造成了巨大的影响。它是在美国政治现代化的进程中随着两党制的形成而发展起来的，其兴起有一定的历史合理性，反映了当时的社会对“政治与行政”进行协调的要求。政党分肥制在镀金时代发展到了高峰以后，由于在政府职务分配中过度强调政治忠诚，从而导致了政治对行政的过度控制，并造成了严重的政治混乱。具体的历史情境的变化使这种合理性变成了不合理性。本文拟在叙述政党分肥制的形成发展的历史过程的基础上，试图分析这样一种从合理性到不合理性的转变，并对社会对此转变的反应即文官制度改革作一浅述。

一

什么是“政党分肥制”？刘绪贻、李世洞二位先生主编的《美国研究辞典》指出，这是“美国历史上盛行的一种以党派关系分配政府职务的制度……大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者，其最能显示‘分肥’特点的是它任命公职不以能力大小为准，而是以效忠程度为据。”[１]杰克逊总统时期（1829---1837年）的国会参议员威廉·马西将这种作法简洁而形象地概括为：“敌人之赃物应归胜利者。”[２] “分肥制”由此而得名，从此作为一项制度和原则在美国建立起来了。“杰克逊使分赃制度牢牢的附着于联邦政府，从此以后，尽管行政部门屡加改革，却一直未能根除那种制度。”[３]

如果我们仔细考察其定义，则不难发现其中包含了两方面的因素，即政治效忠与公职任免。若据此两方面来考察美国政治史，则不难发现这样一种根据政治效忠程度来任免公职的作法实际上早在华盛顿时代便已存在。杰斐逊曾于1791年邀请他的拥护者、《国民新闻》报的主编菲利普·弗雷诺兼任一份国务院的翻译工作并许可其接国务院的一些印刷生意，并帮其招揽订户。而拥护汉密尔顿的《合众国新闻》报的编辑则得到了财政部的大量印刷生意，并在财务上获得了汉密尔顿的支持。这样政府组织本身便成了党的机构。而杰斐逊在写给佛蒙特州的一个共和党印刷商人的信，更是体现了上述定义中的两大因素，他写道：“你的报纸经常宣传我们宪法的真正原则已成习惯，而你为了这些原则又吃过苦头，因此你有权利在你们那一行业中得到政府所能够给予的任何优惠……” [４]作为对联邦党人执政的亚当斯政府排挤共和党人的反应，杰斐逊给予本党的支持者以官职，在其亲自任命的316个职位中，有186个为共和党人担任。[５]这些都表明，在美国从一开始任命公职就与政治效忠是紧密联系在一起的。

由于杰克逊反对自联邦党人执政以来的流行的上层社会垄断官职的风气，倡导“官职轮流”制，并认为这是是共和信条的一个主要原则，唯有如此，才能使美国体制健康运转，自由才能长存。作为这些思想和传统作法的合理发展，杰克逊的“官职轮流制”便登台而出。杰克逊在其对国会的首度年会咨文中宣称：“在一个公职完全为人民之利而设的国度中，决无一人本来就比他人具有更多的任职权利。”他的结论是，轮流任职是“共和纲领的一项要旨”。[６]因此，他上台后，对官职任免制进行了根本性的调整，“政党分赃制”的时代开始了。[７]为了培植党派势力，杰克逊当政8年便任免官员达500余人，他亲自任命的官员即占官员总数的10%—20%。[８]杰克逊之后，由于选举权的进一步扩大，政治进一步公开化，政党分肥制随着两党制的发展而得到进一步地发展。1841年辉格党人威廉·H·哈里逊当选总统后，把民主党人大都赶下了台。1845年，民主党人詹姆斯·波尔克执政，又把大部分辉格党人撤换了，皮尔斯、布坎南等也对此加以继承。即便是伟大的林肯，虽然事先公开声明不与各方作交易。但是他的竞选主持人仍不得不违背他的声明，为了取得宾夕法尼亚代表团的选票，他们答应给卡梅伦一个内阁职位；为了获得胡塞斯的支持，他们向印第安纳州的凯莱布·B·史密斯提供了林肯政府中的一个位置。在国家陷于分裂战争中的时期，为了保证全国的团结赢得战争的胜利，林肯任命了很多北方民主党人（如马萨诸塞州的本杰明·F·巴特勒和伊利诺斯州的约翰·A·洛根）担任军队中的高级职务以换取反对党对他的支持。但是他为求官者所包围，不得不将1639个总统职位中的1457个免了职换上共和党人。[９]内战后的年代里非常严格地强调对党的忠诚，政党分肥制也由此向纵深方向发展。例如从1876年—1892年，在印第安纳州有三十二个县是坚定不移地忠诚于共和党，而另外三十九个县则坚定不移地忠于民主党，哪一边也从未出现过超过百分之三的变动。[１０]1880年加菲尔德当选总统后，估计有1/3的时间都被求职者占去，他的秘书约翰·布朗“每天都看到饥不择食的那样的谋求职位的人群长时间在转来转去”，曾经有一个女邮政局长为了获得重新任命竟在白宫嚎啕大哭撒起泼来，而此时还有三四十个来请愿的人满怀兴趣地围观。[１１]克利夫兰总统时期，虽然文官改革的呼声很高，“大多数人都切望清除共和党控制达二十多年的政府的贪污腐化”，但是，党的领袖们包围了总统，纷纷提出了授予官职的要求，他不得不与共和党超然派决裂，将“面包和鱼”分给发给“有功的民主党人”，1885年，在大约有126，000中大概有110，000人都是共和党人，而到了1886年底这十一万政府职员中有70%都被调换了。[１２]1888年哈里森勉强当选总统，曾经声称是天意使其获胜。但是他不久就意识到这与天意无关，而是与党魁奎伊等人的支持分不开的，他不得不痛苦地发现党内的头头把权统统揽了过去，连任命自己的内阁都办不到，所有的职位都被出卖了，为的是偿还选举时欠的债[１３]。

二

毋须质疑，政党分肥制的兴起，给当时的美国社会带来了巨大的不良影响。不过无论如何，它的兴起也是有一定的历史合理性的。

回顾19世纪30年代的美国社会，“虽然工业制度已经生根，但当时的美国仍是农场与小城镇构成的国家，1830年只有1/15的居民是居住在人口超过8000的城市中。在南部以外，绝大多数人是独立的财产拥有者……生产活动大部分还是在小单位中进行，其雇主就像作坊主，手下有一批学徒……小制造商与熟练工匠们仍然满怀希望，认为会兴旺发达起来。” [１４]在这样一种农场与小城镇的社会里，公共管理工作简单而明了，因而公职人员的专业知识与工作积累显得并不是非常重要。同时，这些小资本家们怀着自己的政治经济野心。而在杰克逊之前的总统如华盛顿、亚当斯、杰斐逊、麦迪逊、门罗等人无一不出身于拥有巨大产业建有功勋的名门世家。杰克逊本人的当选就意味着某种意义上的“轮职”，反映了这些小资本家企图获得成功实现“美国梦”的愿望。但是当时的国家政治控制在一伙具有强烈的反民主倾向的政客手中。随着1816年联邦党作为一个全国性政党的消失，民主党的一伙高级头目所控制的选举总统竞选人的“国会预选会”，在事实上由一个“提名机构”变成一个具有“选举实权”的决定性机构。这个会议成了通向总统职位的必由之路。出现了1820年的总统选举中只有一个选举人投票反对门罗的怪事。在1824年的总统选举中，无论是选举人票还是选民票，杰克逊都要多于亚当斯，但是在政客克莱的操纵下，上任的竟然是亚当斯。总统的进退完全由一伙党阀所控制了。在这种情况下，杰克逊的“官职轮流”思想产生了。他在首次年度咨文中称：“一切公职须承担的责任都是十分简单明了，任何有识之士都可担当，并且，我只能相信长期边疆执政之失多于通常靠经验所获。”

如果我们把焦点放到更为具体的历史情境中，审视美国两党制形成的整个过程，可以很清楚地看到，政党分肥制是在现代政党政治的发展过程中形成并发展起来的。在华盛顿时期，政党政治尚处于早期形成之中，虽然有以政治忠诚作为任命公职的作法，但是这一作法尚未成为一种原则与制度，更没有成为首要的任职标准。随着联邦党与民主共和党在组织上的逐步形成，政治忠诚在任命公职的标准中所占的比重也就越来越大，这一点我们可以从前述的联邦党人与民主共和党人的竞争中明显地看到。到了1824年，民主共和党分裂为克莱的青年共和党与杰克逊的民主党，“一个党派政治的新纪元爆发了。” [１５]同时，到了1828年，由于各州的普选权的扩大，几乎所有的成年白人男子都有选举权，使参加投票的人数由1824年的335000增加到1155000人。[１６]选举权的扩大使政治进一步公开化，从而既使两党的竞争更为激烈也使竞选的组织准备工作在技术显得更为复杂。这又进一步使党对政治忠诚的要求以实现竞选的胜利达到了一个新的高度，也进一步使政党机器开始形成并发挥作用，一批善于取悦选民操纵选举的职业政客兴起。可以说，政党分肥制是政党政治运动的结果，而这个运动的目的在于利用供职政府作为保持政治权力的手段，这是通过在州或地方一给[p1] 然后在联邦政府中任意授予官职来实现的。[１７]从功用上看，政党分肥制的实行，保持了党控制政治权力也有助维持党的团结与联系，虽然党内仍然存在着许多的派系斗争，但是防止了党分裂成许多小党派。同时，“由于美国没有英国曾经有过的、目前在某种程度上还存在着的那种腰缠万贯可以专心做党务工作的有闲阶级，因此那些致力于公务的人至少必须从他们的活动获得一定的经济补助。”[１８]对此，F.J.古德诺加以评论说：“维持一个党需要做大量的工作，而这不是容易的事。不能指望那些热心于党务管理与政府工作的人产从纯粹无私的动机出发，贡献必要的时间和精力来从事这项工作……必须以某种方法给予他们报酬……大多数立法和执行公职的薪俸……还是可观的，由于维持政党组织的需要，似乎有必要把这些带薪的公职看作是对从事党务工作的报酬。”[１９]而在事实上，一直到1883年彭德尔顿文官法颁布实施以前，公职人员向党所交纳的岁入也成了党的竞选活动经费的大部分来源。

从理论的高度来说，政党分肥制得以作为一种原则和制度形成并发展，在很大程度上实际上是政府协调运转的一个要求。政府的各个机构之间要想协调运转，就必须在国家意志的表达机构与执行机构之间寻求某种协调，亦即F.J.古德诺所言的政治对行政的控制。[２０]而美国的体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基础上的。一方面，在联邦制实行之初，纵向的政府权力是相当分散的。众所周知，北美独立之初的邦联政府是相当软弱的，在处理国内外事务时缺乏足够的权威，而各州也常常自行其事，华盛顿形容当时的政府是一个“半饥饿状态的政府，如跛脚者拄着拐杖，步履艰难。”[２１] 1787年宪法虽然确定了邦权高于州的原则，但是杰斐逊等人又发展出了颇受南方欢迎的州权主义理论，同时南北经济的差别也阻碍了联邦权力的上升。由此可知，当时的美国政治，国家意志的实际执行委托给了不受任何有效的国家控制的地方自治机构。在这种情况下，国家意志的表达与实际执行之间必定存在着较大的脱节。另一方面，由于1787年宪法的所规定的三权分立原则，也让横向层面上的政府权力也是相当分散的，从1865年到1897年之间，没有一位总统，在他的整个任期内，见到自己的党处于同时控制国会两院的有利地位，势均力敌的两党象拉锯似地迅速交替控制着国会。[２２]而19世纪三四十年代以来，工业革命的进行，使州际之间的经济联系与人员流动得以加强，海关、铁路、河道、公路运输也需要在全国范围内加以统一的管理。但是这种绝对需要的协调性要求根本就无法在政府内部得到实现。在这种情况下，要在法定的政府体制中实现政治对行政的一定控制也就不可能了。同时，我们已经看到，政党在选举活动中起到了非常重要的作用，承担了国家意志表达当的重要工作。因而，“从政治理论的观点考虑，政党分肥制就在于把所有被赋予执行法律权力的官员，主管的或从属的、委任的或是选任的，都置于美国政治体制中承担协调政治与行政的功能任务的团体——政党的控制之下。”[２３]针对这种情况，美国著名的政治学者梅里亚姆也说：“联邦政府在内战期间的巨额开支，大约在十九世纪中叶公用事业兴起，税收制度完全不符合新的城市和工业形势、各州在缺乏一部国家法典的情况下，对商业法与刑法实行控制，这些都是很大的诱惑，分赃者马上就对之屈服了。”[２４]很明显，由于当时缺乏全国统一的各类法典来实现这种政府成功开展行政工作所必需的协调，从而使得政党分肥制浮出水面并得以发展，以将各类行政管理职位在一定的时期中控制在一个政党手中，实现一定的行政集权并借此协调国家意志的表达与国家意志的执行。

三

对美国人而言，镀金时代是一个剧烈变动的时代。在这个时代之前的一个时期，美国人还在大平原上与处于金石并用时期的印第安人战斗，而到了19世纪末美国便已经实现了工业化与城市化。急遽的工业化与城市化进程，大批大批如同潮水一样涌入的移民，使得美国社会发生着几乎爆炸式的变化。急遽变动的社会里出现了新的财富与权力源泉。垄断性的工业巨头兴起，他们通过金钱提供竞选基金和贿买权力在政治上发挥作用，以获得拨赠土地、关税优惠、津贴及对其有利的货币政策。与此同时，由于航速更快的远洋轮船取代了帆船，横渡大西洋的航期大大缩短，1860年到1900年间，有1400多万移民涌入美国。[２５]其中多数是贫穷而不知民主为何物的东欧、南欧移民，贫穷使得他们无力进入西部寻求自我发展，便只得在东北部的大城市落脚，为了谋生，他们不得不利用手中的选票与掌握着大量的工作机会的党魁交易。[２６]在这种情况下，政党分肥制一方面向新兴的工业巨头扩张，另一方面则向新来的迫切需要各种生活与工作帮助的移民扩张；夹在当中两面讨好的则是掌握着选票与就业机会的党魁。这造成了亨廷顿所谓“两种形式的腐败”，即百万富翁利用金钱贿买权力的腐败与贫穷选民利用权利换取金钱的腐败。[２７]这种扩张导致了严重的政治与行政混乱，以致于一位历史学家写道：“镀金时代的政治，如同重建时期到进步运动之间美国生活的其他方面一样，受到严厉的批评……战后一代的政治显得难以捉摸、讲求实利、低级庸俗和玩世不恭。”[２８]这样，政党分肥制给当时的美国社会带来了诸多弊端，主要体现在以下几个方面：

其一，严重地影响了总统的正常工作。几乎每一个总统当选后都会被求职的党魁所包围，总统不得不花费大量的时间与精力来应付这些将其推上宝座的党魁。皮尔斯当选总统分配官职时，发现每一个州里的民主党人都分裂地相当厉害，民主党的联邦派与南部权利派都声称自己是应该得到官职的人。因此他不得不花大量的时间在各派之间周旋。他希望在各派之间平衡官职的分配，却两派不讨好。布坎南也遇到同样的情况。而克利夫兰总统曾经在私下里说：“看到钻营职位这种可怕的、该死的情形，就像是在做恶梦……（又像是）患一场病。”克利夫兰不得不花相当多的时间去审查那些很低职位的推荐，他承认：“为了官职而进行喋喋不休的争吵……使我恨不得辞职，鬼才愿意去干这个封官许愿的勾当。”[２９]加菲尔德当选总统后，估计有1/3的时间被求职者占去，他的秘书约翰·布朗看到他为求职者所包围终于明白了“一个人像古时候殉难者那样被扔进野兽巢穴意味着什么了”。[３０]后来，加菲尔德因未能满足一个疯狂的求职者的要求而被刺杀不治身亡。不能不说是一个由政党分肥制造成的悲剧。 其二，文官素质下降，管理松散，人浮于事，工作效率低下。在政党分赃制下，能力对大多数官职来说，已不是必要的先决条件。官职任命主要基于政治考虑而不是工作的需要，这些上任的官员对于政治老板的效忠胜过对职务的关心。政治对行政的过度控制最终容易导致无效率的行政，因为这会使行政官员们感到，要求他们做的并非是努力改进自己部门的工作而是对党的效忠。[３１]另外，党派之间为了争权夺利，每当新一届政府上台，即将下台的政党便拼命扩大文官队伍安插闲职借以束缚下届政府的手脚。这方面比较突出的例子是纽约海关。纽约港是美国3/4进出口货物的集散地，又是大批旅客必经之处。两党都争相把自己的亲信安插进去，使纽约海关变得机构臃肿效率低下。1877年，在舆论压力下，海斯总统派了一个以文官约翰·杰伊为首的委员会去调查，结果发现该处不仅是贪污、贿赂和盗窃的渊薮，而且人浮于事，服务质量差，旅客怨声载道。为此，杰伊建议，了节约开支，提高工作效率，建议减员1/6。[３２]如前文所述，政党分肥制兴起之初，美国尚是一个农场与小城镇的国家，公共行政管理工作少而简单，管的最少的政府被视为最好的政府。但是伴随着工业的革命的进行，情况发生了根本的改变，工厂制度不断由东北部向西部与南部扩展，运输革命使得铁路、河道运输与海运繁忙，移民不断涌入，社会经历着巨大的变化。“从1860年到1910年，美国城镇象雨后春笋一样，奇迹般地涌现出现来。大城镇变成大都市，小城镇变成大城市，新城镇在荒无人烟的大地上蓦地建立起来。关个世纪中，乡村人口翻了一番，城市人口则屹立增长了7倍。居民人数超过5万的城镇由16个增加到了109个。中西部的大城市疯狂地膨胀。”[３３]在这种情况下，联邦行政事务大量增加，大多数新增加的事务都具有半科学的性质，例如专利事务的管理，各种关于税务的统计工作，铁路河道运输管理，市镇人口的管理与分布、商业区住宅区的管理等等。行政功能的大大延展使得人们对公职人员的素质提出了更严格的专业要求和经验要求。“应该确信，对大量的委任人员仅仅进行政治考察的做法是有害于公共事务的，因为它常常把毫无能力的人放到重要的职位上去。”[３４]这些工作应该交给一支不受政党影响的受过专门的专业训练与职业教育的人员来管理。

其三，分赃制所带来的争权夺利之风日益严重，这导致了党派之间为了取得争夺肥缺的胜利，在各地建立起了政党机器，而它又操纵了选举，这使政治离开了大街钻进了密室。到19世纪中后期，“政党机器同时向两个方向发展：一是与街道和基层选区保持更密切的施舍与服务的关系；二是把党在城市的权力集中到首领与党霸手中。”[３５]党魁们以恩赐官职为武器，掌握着一大批文官的命运。这使联邦、州、和地方文官形成了对政治老板的依附关系，联邦、州和地方的党魁每年要从一个文官身上征收2%—7%的政治捐款。如果拖延或是抗交，轻则收到恐吓信或被拉入黑名单，重则被免除官职，丢掉饭碗。为了保住职位，许多人只好“自愿”向恩主贡献时间与金钱。[３６]于是，党施恩情民图报便相互为用。政治老板只要有恩可施，便可以指挥一群志愿人员，使后者成为他们手中政治角逐中的忠实追随者和向对方讨价还价的筹码。地方政治老板的权力因而越来越大，他们运用手中的特权，操纵党机器，控制地方乃至全国的选举。甚至可以用金钱买到地方核心集团的控制权，对选民恩威并用，把美元变成选票，把财产变为特权。如纽约民主党坦慕尼协会老板特威德、共和党老板康克林等就是这样一批政客。党魁势力的恶性膨胀带来了政治对行政的过度控制。纽约州的参议员鲁特说：“州长不算数，立法机关不算数，审计员和州政府秘书长统统不算数，只有康克林先生说了算；但是在公众一阵爆发性的狂怒中，他被赶下了台。接着普拉特先生统治了全州；他统治了将近二十年。首府不是在这里，而是百老汇大街49号。”[３７]此外，如前文所述，由于新兴的工业巨头企图加强自己的政治影响，一批新式的、坐在办窗台桌前从容地进行着全国性的政治交易的党魁出现了，如宾夕法尼亚州的马修·奎伊、纽约州的托马斯·普拉特、罗得艾兰州的纳尔逊·阿尔德里治、加利福尼亚州的乔治·赫斯特等。到了９０年代则出现了马库斯·汉纳这样的由垄断资本家直接充任的特大党魁，麦金莱、塔夫税、哈定等总统的当选与他的苦心经营密切相关。

其四，政治对行政的过度控制必然带来权力的集权化，而这种集权必然会引起大量的腐败活动。“一旦政府官员缺乏自立性与凝聚力，他就会利用自己在制度中的角色，去满足外部势力的要求。”[３８]格兰特政府时期的特威德帮、威士忌酒帮、兴业银行贪污案都是这个时期轰动一时的丑闻。特威德帮控制纽约州和市的许多机关，巧立名目，贪污不下一亿美元 。如1869年特威德控制集团占据了市长、市议会、地方法官、县和市司库、审计官、市法官、奥尔巴尼市议会发言人、州立法机关甚至州行政部门要职。这个集团在控制纽约市与纽约州期间罪恶累累。在1860年到1871年之间，市的债务增加了近五倍；县政府大楼原估计建造费用25万美元，实际上却花了800多万，每张椅子花了纳税人470美元，每只保险箱要付400，000美元。[３９]这类情况在当时的美国不断上演。艾奥瓦州的一位政客写道：“如此之多的官职都要取决于选举结果，这就使竞选成为买卖，政治也沦为交易。”[４０]恩格斯曾经对此加以评论：“正是在美国……两个轮流执政的大政党中的每一个政党，都是由这样一些人操纵的，这些人把政治变成一种收丰厚的生意，拿合众国国会和各州议会的议席来投机牟利，或是以替本党鼓动为生，而在本党胜利后取得相当职位作为报酬。”[４１]正像1885年到1902年在坦慕尼担任厅长的理查德·克罗克告诉调查受贿的纽约立法委员会的那样，“我自己是完全不追逐利益的。”“那么，你正在为自己的钱袋而工作，是不是？”克罗克回击道：“我一直是这样，正像你们一样。”[４２]

四

政党分肥制的扩张所带来的诸多弊端，使文官制度改革也就成为历史发展的必然趋势。文官制度改革1865年12月，被誉为“文官改革运动公认的领袖”的共和党众议员托马斯·艾伦·詹克斯提出一个文官改革法案。詹克斯的这项议案以英国法案为蓝本，主张文官的选拔和录用必须经过公开竞争考试，择优录用；文官任职从最低一级开始；文官职位空缺从低一级选拔递补或举行特别考试择优录用；成立文官委员会，负责制定和实施文官规则。随后在1866年和1868年，詹克斯又先后在国会做了两次关于文官改革的更为详尽的报告，进一步提出创立一个以考绩制为核心的常任文官制度。詹克斯法案是美国文官改革中的第一个全面而系统的法案，成为后来《彭德尔顿法》的蓝本。尽管未能成为法律，却得到了舆论界的热烈响应。一些报刊如《纽约时报》、《哈波斯周刊》都撰文积极支持詹克斯法案，鼓吹文官制改革。越来越多的人开始投身到这一运动中来。两大政党为了赢得选民的支持，对改革也持越来越积极的态度。1868年，共和党在竞选纲领中提出，要使文官制度特别节俭，要清除腐败现象。格兰特就任总统后，便被接连不断的政治丑闻所困扰，被迫将文官改革提上议事日程。1871年6月，他任命了一个以柯蒂斯为主席的文官委员会，负责制定文官法规，开创了由独立的政府机构统一管理文官事务的先例，这比以前由少数几个改革派和“在野派”的个别呼吁显然前进了一步。文官委员会成立以后，开展了积极的工作，制定了一系列有关文官改革的制度性规则。特别是1872年3月制定的新的文官分类规则，在美国文官制度史上具有重要地位。该规则将国家文官分为四类：第一类为一般职员，在任命前必须经过公开的竞争考试；第二类为年薪在1000-3000美元之间的领事一级的官员，这些人在推荐的基础上进行考试，合格后才能被任用；第三类为主要港口的收税官一类的官员，须从低级官员中提拔；第四类为最高级官员，他们按传统方式任命。[４３]这个规则对非技术性、一般技术性、技术性较强以及政治性较强的职位分别规定了所包括的范围及人员录用的标准，对分赃制是一个很大的限制，同时也为以后文官法的制定奠定了基础。“在竞争性考试因国会不予拨款而中止之前，共有2286人参加了录用考试，……其中428人被提升到较高职位上去。”[４４]文官委员会的实践，开创了选拔、任命和晋升文官的新模式，为以后的《彭德尔顿法》的实施提供了借鉴的经验。

1877年6月，改革派成立了“纽约文官改革协会”，1881年8月又建立了以柯蒂斯为主席的“全国文官改革同盟”。这两个组织的成立，为文官改革运动提供了组织机构和领导核心。他们出版书籍，发表文章，向国会提交请愿书，大造改革舆论。分赃制的祸害是如此之明显，改革呼声是如此之高，以致统治阶级不能再回避这个问题。1881年，新当选总统加菲尔德被刺，这使旧体制的弊端更加触目惊心，进一步激起了改革的浪潮。美国国会受到了公众舆论和文官改革推进者的强大压力。两党都深深感到，如果不在1884年大选以前对文官改革有所作为，各自的利益都将受到威胁。于是，长期对国家机关改革持敌对态度的国会也不得不转变态度了。1883年1月，国会通过了由民主党参议员乔治·亨利·彭德莱顿所提出的改革法案，由总统切斯特·阿瑟正式签署并且颁布。《彭德尔顿法》是改革运动所取得的辉煌成果。它的颁布，标志着以考绩制为核心的美国现代文官制度初步形成。

第一，彭德尔顿法规定建立文官委员会这样一个专门机构来统一领导文官事务。委员会由三人组成，同党成员不得超过两人，由总统提名经参议院同意后任命，职责是协助总统制订有关文官制度的规则，组织公开竞争考试，监督和调查文官法规的执行情况，建立了一个超脱于政党政治竞争的文官管理机构。第二，将公开竞争考试作为选拔文官的手段，录用官员遵循从高分到低分的择优原则。受任命的官员必须从最低级开始工作。文官的竞争须经文官内部的竞争考试，从而确立了“考绩制”原则。第三，为了防止文官在执行政策中的政治倾向，要求文官守“政治中立”的原则。文官可以是某党党员，但不得进行任何政治活动和政治性捐款，不得因拒绝这类活动而遭到免职。由此可以看出，彭德莱顿法已经具备现代文官制度的一些基本特征，标志着美国现代文官制度的初步形成。[４５]法案授权总统可以扩大分类职位的数目，这就使得总统在现代文官制度的确立中具有极关键的作用。到了十九世纪末和二十世纪初，根据考绩制进行逐级分类的文职职务已百分之四十以上。[４６]文官的制度化建设也稳步向前。关于文官职位与工资的分类，文官法委员会于1888年又颁布了新的统一分类细则，进行了更为细致的划分，使分类得以统一，从而扭转了各部门自行分类的状况。关于文官的晋升，1896年克利夫兰总统和文官委员会先后发布条例，要求各部门对文官工作表现加以考察并记录在案，作为晋升依据之一。1897年，麦金莱总统颁布一项总统命令，规定凡经考试而录用的文官在被免职时，须亲自见到形诸文字的正当理由与原因，并对此提出书面答复，否则不能被撤换。这一规定加强了对文官免职权的控制，进一步保障了文官任期的稳定性。1907年，西奥多·罗斯福以行政命令禁止所有文官参加政治竞选活动，从而确立了对文官参与政治活动与竞选的严格限制。这样，在《彭德尔顿法》生效以后，又经过了20多年的发展，美国的现代文官制度得以完全确立。

文官制度改革收到了很好的效果，使古德诺所说的“政治”对“行政”的控制得以减轻，提高了行政管理人员的整体素质，适应了复杂的现代社会。首先，以考绩制取代分赃制，促进了文官的知识化和专业化。“从1884年1月到1896年6月，联邦各部门通过竞争考试的文官中，受过大学教育的有10%-13%。1897年度，通过考试被任命到华盛顿的666个文官中，159个上过大学。如果考虑到晚至1952年，美国18岁以上的成年人中进过大学的才不过15%这个事实的话，当时美国文官的文化水平达到这个程度就很不错了。”[４７]越来越多的专家和科技人员代替党的忠诚分子进入政界，从而适应了高度复杂化和组织化的工业社会所提出的系统化与科学化管理的历史性要求。极大地提高了政府各个部门的工作效率，改善了政府的管理水平，从而为20世纪以来政府大规模干预经济和社会事务提供了人事方面的保障。其次，改革将党魁把持的政党分赃转为由总统进行的权力分配。一方面削弱了党魁对文官的控制权，使文官能够忠于政府工作和自己的职责，而不像过去那样以忠于党棍为职，从而改善了政府机关的风气，减少了政治腐败；另一方面，也在一定程度上确立了总统垂直领导的行政人事制度，实现了政治与行政的协调，以应付复杂的现代工业社会。第三，改革也推动了美国民主化进程。在考绩制下，选拔官员不再有性别、种族、阶级成分、宗教信仰或政治观点的局限，所依据的只是个人的才干、能力与工作成绩，体现了“规则平等”下的“机会均等”原则，扩大了参政范围，推动了政治民主化。到1932年，改革已经使百分之八十的文职机构不再属于政治性任命的范围。[４８]

五[p2]

综合前文所述，政党分肥制是在美国政治现代化的进程中，随着两党制的形成而形成的，体现了19世纪初期美国政治对行政进行一定的控制协调二者之间的关系，以保证国家意志的表达与执行的通畅要求。但是，随着历史的具体情境的变化，分肥制的扩张又导致了严重的政治与行政混乱，从而使文官制度的改革提上了日程，考绩制代替了分肥制。但是，即使到了二十世纪八十年代，仍然约有百分之十五的职位并不包括在这种制度中，比如国外职位、临时兼职、政府部门的最重要的职位，都是由总统来支配的。[４９]由此可见，政党分肥制对政府结构的全面性影响已经大大的削弱了，但是它仍然是满足党的信徒的所提要求的办法，也可以保证文职人员中的很大一部分坚定地支持总统。[５０]这再次证明了，分肥制是政党政治的必然伴生物，也再次证明了政治对行政进行一定的控制的必要性。

主要中文参考文献：[p3]

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[３] 莫里森、康马杰、洛伊希腾堡：《美利坚共和国的成长》第二册，南开大学历史系美国史研究室译，天津人民出版社1978年，第852页。

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[１８] 查尔斯·A.比尔德：《美国政府与政治》下册，朱曾汶译，商务印书馆1988年，第627页。

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[２９] 小阿瑟·施莱辛格主编：《美国民主党史》，复旦大学国际政治系译，上海人民出版社1977年，第126-127页、第185—186。

[３０] 迈克尔·麦德维德：《影子总统——总统及其高级助手的秘史》，辛耀文译，新华出版社1986年，第88页。

[３１] F·J·古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年，第47页。

[３２] A·B·哈特主编：《美国民族》，纽约1935年，第23卷，第157—158页。

[３３] 理查德·霍夫施塔特：《改革时代——美国的新崛起》，俞敏洪、包凡一译，河北人民出版社1989年，第148页。

[３４] 《美国文官委员会报告之十五》第466页，转引于F.J.古德诺《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年，第650页。

[３５] 艾伦·特拉登堡：《美国的公司化——镀金时代的文化与社会》，邵重、金莉译，中国对外翻译出版公司1990年，第183页。

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[４０] 艾伦·特拉登堡：《美国的公司化——镀金时代的文化与社会》，邵重、金莉译，中国对外翻译出版公司1990年，第184页。

[４１] 《马克思恩格斯全集》，第二卷，第335页。

[４２] 约翰·C·博伦斯、亨利·J·施曼特：《美国的政治腐败——权力、金钱、美女》，吴瑕等译，浙江人民出版社1992年，第15页。

[４３] 阿里·胡吉邦：《废除分赃制：1865年——1883年的文官改革运动》，伊利诺斯大学出版社1961年，第108页。

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[４６] 维尔：《美国政治》，王台等译，商务印书馆1988年，第203页。

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[４８] 维尔：《美国政治》，王台等译，商务印书馆1988年，第203页。

[４９] 维尔：《美国政治》，王台等译，商务印书馆1988年，第203页。

[５０] 维尔：《美国政治》，王台等译，商务印书馆1988年，第202页。