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中国政治体制改革的方向
来源：作者赐稿
转自中国学术城
公法评论编者按：文中“以法治国”应为“依法治国”，文末“这也是我提出《建设有中国特色社会主义》的主要原因”一句不通，编者未作任何改动。
中国的政治体制已经到了非改不可的地步。这是一个绕也无法绕过去的问题。中国的政治制度将走向何方？这是涉及我国未来走向的重大事件。众说纷纭，莫衷一是。且论者大多名重当时，笔者姑且班门弄斧一番，阐述一下个人见解。
其实，无论如何改，能够有效遏制腐败，建立廉洁、高效政府是各国政府孜孜以求的最终目标。关于政治体制改革，无外乎两大流派：一是民主派；二是法治派。但是，无论任何类型的改革都要离不开作为执政党的共产党的支持，或者说任何实质性的改革都必须要经过作为执政党的共产党这一关。
这就一定要对共产党的性质、宗旨和组织原则进一步加以分析，从中国的国情出发,进而分析出可能的方向及产生的后果，从中选择出最佳方案，从而把改革的副作用降低到最低限度。
中国共产党是有着严密的组织性和纪律性的无产阶级政党，与松散的俱乐部式的资产阶级政党是完全不同的，民主集中制是其最根本的组织制度。但这只能是党内的民主和集中，不是建立在广大人民群众基础上的，就有脱离群众的可能。从党的组织原则上看，对一个共产党员的考察，是由党组织和领导来决定的，每一个共产党员负责的对象也是其领导和党组织，人民群众被完全排除在外。所以，民主集中制并不能解决整个执政党的官僚化问题。没有体制上的保证，单靠制定多少规章、制度，无论把“全心全意为人民服务”这一党的根本宗旨抬的有多高也无济于事。其呈现的是一种自下而上的整个执政党逐步官僚化的趋势。这种趋势是不可逆转的，除非进行体制上的改革，改变脱离群众的领导体制。虽然西方的民主党派并不代表人民利益，但都要过民众关。得不到民众支持就无法当选，这就要求各党派都不得违背人民意愿。
其次，民主集中制下的分权和制衡是非常有限的。这只是在自我监督和自我约束下的分权和制衡，不同于民主制度是来自对民众包括对立派的广泛的监督和约束。所以，其最终结果不但与事无补，反倒造成大量的派系和营私舞弊。所以民主集中制根本无法实现对党的高层领导的有效制约。现实生活中由于“一把手”的特殊地位而凌架于组织生活和法律制度以上的现象不为少数。
的确，民主集中制的实施要有制度上的保证，但这种制度也是控制在领导人手里。仅仅依靠领导人的自觉是不可能有任何效果的，因为违背民主集中制原则的也只有领导人。大多数情况下民主集中制只是流于形式。即使不是这样，假使民主集中制能够得到切实实施的话，由于存在脱离群众的领导体制，随着执政党的逐步官僚化，其代表的也不是人民利益，而是官僚特权阶级的利益。这种苗头已经体现出来。在基层，真正公正无私、一心为群众办实事的不但得不到提升，反而处处受到排挤。姜瑞峰不就是这样一个例子。只是在中央的庇护下才得以艰难过关。一心为民的夏一松在利辛县委书记任上只干了２４０天，由于得罪官僚特权阶级的利益，在各方势力的排挤下，就无法再干下去了。这不是特例，在基层已经普遍存在。
这就是旧体制所固有的劣变性，专制制度所固有的特征。中国两千多年的专制制度都是在这样的演变过程中逐步衰败和走向灭亡，全世界的专制国家也不无例外的重复这样一个规律。这时不依人的意志为转移的，不是通过制定多少规章制度和制定多少严厉的责任追究就能解决的，也不是通过酷刑就能解决的。旧中国封建王朝的规章制度和刑罚比我们要严厉的多，甚至用残酷来表达，却并没产生多大效果，也没有改变王朝一步步走上灭亡的命运。中国秦朝的选拔制度规定，若被推荐者犯了罪，推荐者也有罪；被推荐者犯死罪，推荐者也要被杀头。这就是“连坐”。“一人犯罪，株连九族”这是整个封建社会都要存在的现象。西汉王朝曾经规定，家中出现贪官者，世代不得为官。但并没改变西汉王朝腐败横行，最终日薄西山的命运。明朝朱元璋的反腐措施近似残酷，甚至还忍痛杀了一批显官大吏，但由于体制原因，无法得到有效实施，明朝末年的腐败问题似乎比哪个朝代都要严重。遗憾的是党内一部分领导人不能意识到问题的严重性或者有意回避这些问题，这时非常危险的。
当黄炎培先生向毛主席提出周期率这一问题的时候，毛主席说“先生，你说的问题的确存在，但我们已经找到了解决问题的办法，这条路就是“民主”。只有让人民来监督政府，政府才不会松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。
但是民主实现的过程又是何其艰难！
最容易的就是从现在的基层民主选举开始，来逐步实现民主化。这也是社会各界呼声最高的。但随之而来矛盾却使这一努力陷入停滞状态。
由于党的领导体制是一个自下而上的按照民主集中制的原则组织的集权的领导体制，其最终结果必然产生官僚主义和腐败。这些都是中国的老百姓所极力反对的，所以进行民主选举必然会排斥党的领导。这在基层的民主选举中已经体现出来。中央提出了协调的办法，具体规定了支部和村委的不同权限和职责范围，这种二元制的领导体制在现实生活中根本无法正常良性运转，最终都变成了一人说了算。就如同现在的党委和政府。要么支部负总责；要么村委负总责。如果村支部负总责，那么村委会的作用就会受到限制，民主体制无法正常运转，只会加剧党群矛盾；反之，就违背了坚持党的领导的基本原则，也是不可以的。
那么能否通过基层民主选举来改造党呢？如实行一元制，村支部书记由村民民主选举的村主任但任。这不仅违背了党的性质、宗旨和组织原则，而且由于村书记由村民民主选举产生，他就有可能抛开党的民主生活和无视党的纪律，从而使共产党逐渐演变成一个松散的政党。这种冲突是必然的：由于存在民主体制，支部要对全体村民负责；由于党的领导体制，支部还要对上级党组织负责。从理论上讲，二者的利益应该是完全一致的。但在现实生活中，由于执政党的逐渐官僚化和腐败，二者的矛盾和冲突是逐渐加剧的。邓小平等一部分中央领导认为随着社会主义市场经济逐渐完善，自身监督措施的加强，执政党自身问题就会得到逐步解决。甚至一部分党的理论工作者认为只要越过五年的困难期，腐败就会逐步减轻。这只能是一种幻想，专制体制必然导致官僚化和腐败，只能加剧，而不会减轻；杀了一茬，还会冒出一茬来。即使都杀光了，换上一批，照样还会变成贪污犯。这是不依人的意志转移的必然规律，除非执政党进行自身的体制改革。一部分经济学家认为腐败是由于公共权力的存在。他们认为随着社会主义市场经济体制的完善，逐渐减少政府的公共权力，腐败就会逐步减轻。他们只提到行政权力的腐败，却忽视了政治权力的腐败。减少政府行政审批权，是西方国家行之有效的解决腐败的重要措施。但在中国，却缺乏实行这一措施的基本条件，即其前提是存在一个民主的实行权力制衡的国家，而在中国却办不到。我所提出的疑问是，在解决政治权力腐败之前，能否解决行政权力腐败的问题？尤其在中国这样的政治环境里。
1、中国是一个一党专政的国家，没有反对派，自上而下是一种集权的管理体制，而且任何机构都要接受党的领导，这就使党拥有了至高无上的权力，无法实现权力的有效约束。
2、中国是一个以公有制为主体的国家，不同于西方的私有制国家，这就存在一个如何管理公有财产的问题，而相对于以私有制为主体的国家，这只能是一个次要问题。
缩小腐败者的收益空间如减少政府行政审批事项，政务公开，引入市场机制，公开拍卖，公开采购等。都要有一定的严格的操作程序和要实现全过程的有效监督。如果监督不得力或根本无法实施，那么运转过程就会出现这样或那样的问题，腐败就无法避免。
取消部分政府行政审批权后，就会出现管理上的真空，出现另一种形式的腐败。也就是说把行政审批权推向社会，就会导致社会腐败，无论对其管理和监督的是政府还是人大或者司法部门，归根结底都要落脚到党内一部分人，由于高高在上，难以约束，就有了为所欲为的权力。所以减少政府行政审批权的最终结果不仅不会减少腐败空间，反而会有所增加。原来只是党政机关的腐败，现在却变成了党政机关和取代政府审批的中介机构的共同腐败，这是中国特有的政治、经济体制的必然产物。
再看看公开拍卖、公开采购和政务公开吧，西方国家称之为阳光下的工程，西方国家只所以实施的比较好，是因为存在有效的权力制衡机制，无论民间人士或政府官员都在进行监督，也敢于监督，而在中国现行政治体制下，却办不到。中国的老百姓敢于监督吗？又如何进行监督？不能埋怨中国的老百姓缺乏法制意识，现行体制下由于揭发和上告的老百姓有多少受到打击迫害！他们手中的权力太有限了，如果公开还存在弄虚作假的话，那就什么作用也起不到。最知情的还是内部人员，但内部人员就更不敢说了，因为这将影响他们的升职甚至饭碗。
事实上，无论厂务公开，还是政务公开；无证公开拍卖，还是公开采购，绝大多数都是在敷衍了事，走形式，走过场（当然并不是完全无效）。
所以我认为，在进行有效的政治体制改革以前，所做的一切都是有限的。在解决政治权力腐败之前，是无法解决行政权力腐败问题的。
可以看出，在一个缺乏民主和权力制衡的国家，反腐败的一切努力都将是徒劳的。
中国学者胡鞍钢认为：反腐要经历猖獗活跃期、有所收敛期和有效并根本控制期三个阶段。我想他说错了对象，西方国家的反腐败的确要经过这样三个阶段，那是因为他们存在权力制衡的民主机制。而在中国却不同，在缺乏有效权力制衡的前提下，无法形成有效地监督和制约机制，也就不存在一个健全的反腐败体系。腐败网愈结愈大，反腐败愈来愈困难。所以也就不会出现反腐败的低成本期。
从根本上讲这是官僚体制和民主体制的冲突。无论多么曲折和复杂，民主体制最终一定会战胜官僚体制。也就意味着党必须进行适合民主体制的改革，否则，只能垮台。执政党决不会进行推翻自身统治的改革，这也是民主选举制度无法深入下去的根本原因。
现在有一种试行的“两票制”。即党委既要党员通过，也要由村民通过。我想这还成不了一种制度，因为其存在很大缺陷。如果党员同意的，村民都不同意，那就无法正常运转了。
现在中央以条件不成熟为由来推迟民主化进程，推迟的结果最终只能导致激进的民主。那会产生什么的后果呢？由于党的腐败已经渗透到每一个环节，由于无论政治上还是经济上都有一大堆问题期待解决。积累到一定程度，就会有一个突然的爆发，轰轰烈烈的民主运动就会摧毁一切。由于目前还没有一个与共产党相抗衡的反对派，就会出现一个权力真空（无论民主党派、民运分子还是学运分子都不具备执政的经验）。那会面临什么样的后果呢？就会导致社会混乱不堪，发展停顿。由于长期积累，积重难返，这种现象不会短时间就能解决。最严重的还是台湾就会伺机而动造成无暇顾及的局面。此外还有西藏和新疆的分裂势力。中国就会是一盘散沙。靠西方势立是不可能的，他们只会起反作用。苏联就是个例子。
以法治国是执政党最主要的治国方略之一。但现在的形势实在让人怀疑。依靠法制反腐败是社会主义政治体制改革的必然趋势。但依法反腐能否取得成效，不仅仅是要有完善的法律体系，更重要的是法律能否切切实实执行下去。由于我们的执法、司法部门都要在党的统一领导下，既受制于同级党委政府，又怎么能够做好对同级党委政府的认真监督和严格执法？对于他们的上级（党内）是无法也不敢进行监督；与他们的上级（党内）有关或打过招呼的也不敢监督。否则的话，要么被调走或撤职；要么无法干下去。无论增加透明度，还是搞好制度化建设，都是必须存在有效的权力制衡机制为前提的，否则的话，都会变成走形式、走过场，法律也只能是当权者的工具，反腐斗争就不可能取得彻底胜利。
这样的以法治国更象以法治民和依法护吏。只会更加败坏党的风气，加剧党和人民群众的对立，而不能解决任何问题。
潘维先生尽管排斥民主，但力主建立法治政体。 其推行的法治国家会象他想象的那样容易建立吗？再看看现实吧： 党中央有决心通过法治手段来改善党的领导，来解决社会出现的种种问题。但由于腐败已经渗透到社会的方方面面，已经延伸到省、部级干部，这些都会成为法制化建设的当然阻力。新加坡只所以建立法治政体是因为其法制化过程受到以李光耀为首的行政部门的大力支持。香港只所以建立法治政体是由于香港具有司法独立的传统，其首席大法官是有英国女王认命的。即使如此，其反腐败的成功也不是仅仅其社会的法制化。香港的法制化建设已有一百年历史，但只是在建立了独立的反贪机构以后，腐败才得到有效遏制。中国的法制化建设必然会受到地方政府的层层阻力,当事件与他们有关或涉及到他们时，公正执法者就会受阻甚至受到报复。即使做到公正司法，也会受到执法不严等因素的干扰，使法律无法得到切实实施。司法部门相对与政府部门来说，总是处于弱势。要么司法官员受到孤立、排挤甚至被殴打、撤职，使案件长期拖延下去无法得到处理；要么司法部门屈从地方压力葫芦判案。这种苗头已经体现出来。好在在党中央直接参与下（有些省级就很难），许多案件得以重新处理，使蒙冤者得以昭雪；徇私枉法者受到查处。但这也仅仅是大案要案（民愤极大），还有些不大不小的案子呢？即使如此，这样的状况还能持续多久？不超过十年，腐败就会延伸到党中央。党中央有可能选择一个清正廉洁的领导人，但又会起多大作用？他面对的是一个呈集团性腐败的群体，如果他进行彻底的反腐败，就会削弱他的领导地位，腐败分子群起而攻之，他的领导地位就不稳；反之，个人地位是保住了，人民却不满意，同样会亡党亡国。这时专制末代王朝最终的必然结果。领导人尚且如此，其他党员干部也就更无能为力了。这种情况下，又靠什么来维持一个法治政体？那种认为实行循序渐进的法制化改革的思路也是不会成功的。就如同一个步履维艰的老人，时间已经不允许他继续走下去了，或者说形势允许执政党自我改造的时间已经不多了。英国资产阶级革命前期，斗争的焦点始终集中在王权和伸张法律的国会之间。但结果并未能使英国走上法治社会，反倒酿成全国性的内乱。专制制度的性质和内容是与法治的原则相悖的，二者之间的冲突是不可调和的。
司法独立只有在存在权力制衡的国家里才能真正实现。西方国家的司法独立是由于存在对立党派和利益集团之间的竞争。任何党派和利益集团都不会也不敢去干涉司法活动，否则的话，立刻就会遭到来自对立党派的攻击并且失去选民的支持。新加坡也并不是李光耀一手遮天，其不仅存在对立党派的监督，而且其工会和商会也具有相当的实力，对行政部门构成必要的监督和制约。这就为司法独立奠定了必要的条件。
在缺乏权力制衡一党专政的条件下，要保证司法机关独立自主地开展工作是非常困难的。绝不是仅仅通过制定多少法律、制度就能解决的。假使真正实现司法独立的话，由于存在体制性集团化腐败，党内显露出的诸多问题绝非短时间内就能解决。而暴露出的诸多问题势必激起人民的不满。在人民的压力下，司法机关必须加大执法力度。执政党为维护其统治，在惩处一部分人的前提下，也必须保护一部分人；在放弃一部分特权的前提下，也一定要保留一部分特权。这些都会变成人民不满的焦点。既然执政党存在如此多的问题，却保留如此多的特权，为什么不进行多党轮流执政？这些都会成为一种必然的要求。这样就不可避免的演化成司法部门和行政部门之间的斗争，继而演变成以中产阶级为代表的人民群众和执政党之间的对立。执政党在通过法治来达到改造党的目的之前，就会陷入难以自拔的困境。而且党内出现的诸多问题绝非通过法制化就能解决的。法治更多的体现在对违法犯罪的惩罚上，是一种事后的监督。譬如一个生产次品率很高的老机器，如果不在机器的自身革新上下工夫，只是通过制定奖惩制度来降低次品率，效果是十分有限的。
无论民主化还是法制化，这些都是与执政党的自身体制格格不入的，如果执政党不进行有效地自身改革，最终的结果只能导致执政党的垮台。
现在是一个什么样的形势呢？
在思想上，由于无所不至的腐敗使党的威信降到最低点。工人、农民、知识分子包括机关人员都普遍存在不满。
在政治上，专制体制所导致的腐败仍在滋生和蔓延。
在经济上，由于国有企业的普遍低效益，要促进经济发展就必须大力发展民营经济。要保证民营经济的发展就必须有政治体制上的保障。当民营经济达到与国有经济相抗衡的实力，在政治上的要求就会成为一种必然。这是经济基础决定上层建筑的必然要求，是不依人的意志转移的必然规律。不是在私有制企业建立党组织这样形式上的问题就能解决的；也不是通过压制民营经济就能解决的（压制民营经济导致经济停滞，同样会导致人民不满）。当民营经济赶上或超过国有经济时，一场控制政治体制的权力之争就会成为必然。公有制企业的发展必须全心全意依靠工人阶级，通过建立适当的民主体制来弥补“出资人”缺位的弊端，国有企业的发展才有真正的保障。
89事件发生的时候，农村尚还比较稳定，农民不支持。但现在在某些地方已经出现针对村干部的过激行动，干群关系已经恶化到对立的地步。
89事件发生的时候，工业尚还比较稳定，绝大多数工人不支持。但由于大批国有企业的倒闭、大量下岗职工的出现使一切发生了改变。现在国家陷入进退两难的地步：精简人员，会造成大量下岗职工，引起社会动乱。另一方面还会造成消费锐减，企业生产能力不足，近而抑制企业效益增长；反之，则造成企业人浮于事
，效益低下，企业缺乏竞争力，亏损严重。势必影响整个社会的劳动生产率，导致国家财力入不敷出。其核心问题还是企业效益问题。现在，中央把国企发展的希望寄托到依靠科技进步上。现行条件下，企业内部的推进科技发展机制也会象其它机制那样发生扭曲和变形，使科技发展的进程有很大的主观随意性，随“一把手”的优劣而兴衰。
依靠外部介入来提高国企竟争力的成效是有限的。80年代只所以比较成功是由于政府财力的大力支持，和商品供不应求的经济环境，以及政府的贸易保护主义政策。既使如此，国有企业效益普遍低下的现象并未有根本改变，经济增长也大多靠的数量的增长。而现在特别是加入国际贸易组织以后，所有的环境都发生了变化。“打铁还须自身硬”，单靠外部因素，国有企业是无法彻底搞好的。
在军队里，要想提干、入党，不拉关系送礼几乎是不可能的事，腐败不仅影响了军队站斗力，而且也普遍弥漫着一种不满的情绪。那种认为控制了军队就可控制一切的观点是错误的。在整个封建社会里，在资本主义社会发展的初期，在一定时期之内这种观点是成立的。统治阶级通过镇压甚至杀一批反对者，骚乱就能平息，就能保持暂时的、在一定时间之内的相对稳定。但在经济、社会、文化高度发展的今天，在普遍尊重人权和重视个人幸福、自由的时代，一旦酿成全国性的骚乱，军队也无能为力。“八九”事件中高级军事指挥官的骑墙已经体现出来。既使控制了军队中的高级指挥官，也无法控制中级和低级的将领。谁向群众开枪，就意味着犯罪，就是侩子手，这是现在社会的每一位公民都具有的意识。如果腐败仍得不到有效遏制的话，军队不听指挥，敷衍搪塞甚直倒戈，就会成为一种必然。从全国看，如果形势仍无法得到有效改观的话，一点细小的火花，如果处理不得当，就有可能引发全国性的骚乱。最终的结果只能是政府让步，由于矛盾长期积累，让步的结果必然产生更大的骚乱，就会产生无法收拾的局面。如果军队能够得到有效控制的话，问题还不那么严重，但也会出现象东欧那样一个痛苦的转折期；如果出现无法控制的局面，造成事实上（不是形式上）军阀割据的局面。虽然不会出现二、三十年代的情况，但中国的民主进程也会不时受到军方的干扰甚至为军方所操纵，那么中国民主化的过程就会更加遥遥无期。这将是中华民族最大的不幸。
可惜地是，从中央到地方都侵漫在一片歌舞升平和歌功颂德之中，这固然有维护稳定的形势需要，但如果执政党还不进行有效地深层次体制改革的话，不是正视问题，而是采取有意回避甚直凭侥幸越过的态度，困难只会愈来愈严重，矛盾愈结愈大，总有一天会爆发的。
现在看来，时间不会很长。要么十年，要么二十年，但最多不会超过三十年。无论民主化还是法制化或者停滞不前，中华民族都将面临一次痛苦的转折。这也是我提出《建设有中国特色社会主义》的主要原因，我自认为这是成本最低，痛苦最轻的改革方案。