上访事件和信访体系
──关于农民进京上访问题的调查分析

赵树凯

农民上访是乡村社会诸多矛盾的集中反映，在一些地方已经成为基层
工作的突出难题。本文试图通过对于184起上访个案的分析，探讨农
民上访的内部规律和化解乡村冲突的思路。初步看法是：上访现象中
有一些值得注意的问题，信访工作体系似应进行适当调整。

我们曾经专门分析过农民日报收到的196封农民上访信，如果说，写
信还是农民表达诉求的温和形式，那么，亲自进京上访则具有了更多
的行动性，对于城乡稳定都有直接刺激。为了深化这项研究，1999年
下半年开始我们对进京上访农民进行了一次专门调查。主要方法：
（一）跟踪查阅并统计了农民日报社群工部1998年和1999年两年的上
访登记记录；（二）研究人员专门到报社接待上访农民并进行深度访
谈。在1个月的时间里，共访谈上访农民15批（30人次），根据录音
整理出个案报告15篇。

§§一、上访者：精英式人物开始突现

（一）人口特征：上访者是一个以男性居多、中年人居多的农民群体

　　　在报社的上访登记中，1998年和1999年共184次上访，其中
　　　1998年91次，1999年93次。考虑到有一部分上访没有登记，实
　　　际上访次数会更多。

　　　从性别看，男性150次，女性23次，还有11次未注明性别。在
　　　我们直接访谈的15起上访中，男性14次，女性1次。

　　　从年龄看，35岁至60岁的中年农民居多。上访登记中，这一年
　　　龄段的上访者有125次，占总数的67.9％。最大年龄者73岁，
　　　最小年龄者24岁。在我们接待的上访者中，最大年龄62岁，最
　　　小年龄26岁，平均年龄48岁。

（二）规模变化：与上年同期比较，1999年上半年
　　　大量增加而下半年显著减少。

　　　从登记来看，年度间的变化不明显，都是90余次。但是，年度
　　　内的分布却有显著差别。1998年1月至7月记录上访32次，8月
　　　至12月59次，1999年1月至7月记录上访65次，是1998年同期的
　　　两倍。但1999年8月至12月的上访记录次数锐减，只有28次，
　　　是1998年同期的一半。这种变化并不是常态，访谈发现，1999
　　　年下半年整肃法轮功和50周年大庆，北京和各地都加强了对于
　　　上访人员的控制，抑制了上访人员的增加。

　　　在访谈的15起上访中，初次进京者10起，再次或第3次进京者
　　　有5起

（三）区域分布：上访者的来源地范围很广。

　　　在184次记录中，除5次未注明来访人地址外，其余179次涉及
　　　全国25个省、自治区和直辖市。其中河南省36次，河北34次，
　　　山东17次、黑龙江11次，四川9次、湖北9次、安徽8次、吉
　　　林、内蒙古和山西省各6次，重庆、辽宁和江苏各5次，其他省
　　　分别是1至4次不等，海南、西藏、上海、广西等没有。上访人
　　　次的差别显然与地理距离有关，但其他因素同时存在

（四）职业构成：普通农民是上访者主体

　　　上访者的社会身份绝大多数是农民，但具体职业不尽相同。从
　　　我们的直接访谈看，15起上访的30人中，普通农民20人、乡村
　　　教师1人、林地承包者1人、乡村医生2人、个体从业人员4人、
　　　村民组长1人，乡镇企业工人1人。从文化程度来看，15名主述
　　　人当中，中专学历1人、高中学历3人、初中学历10人、小学1
　　　人。

（五）上访者的个人表现：精英化趋向值得注意。

　　　在15起上访农民者中，我们与每起上访者都有两个小时以上的
　　　个别交谈，其中有一部分还一起就餐。从这些上访者在访谈交
　　　流过程中的个人表现来看，大体可分为三类：

　　　第一类在数量上约占半数，可以称为“理性型”。基本特点
　　　是：为上访准备了一定的书面材料；有比较清楚的叙事能力，
　　　能够完整有序地反映问题；对于相关的政策法律有初步了解，
　　　能为自己找一定的法律政策依据；态度自信但并不强硬。

　　　第二类在数量上是少数，可以称为“感觉型”。基本特点是：
　　　一般没有为上访专门准备材料；感觉到事情不合理，但又缺乏
　　　明确的政策法律依据，上访行为本身带有某种咨询性质。有的
　　　直接说“就是因为不懂法才上访”。

　　　第三类在数量上是少数，约占三分之一，可以称为“精英
　　　型”。基本表现是：一般有过上访经历，对于信访路径比较熟
　　　悉；表述问题头头是道，有条有理；能熟练地援引法律政策，
　　　甚至轻松地向接待者背出政策法规的部分原文。他们对于相关
　　　政策法律的熟悉程度往往令人吃惊。在态度上，高度自信而且
　　　立场强硬，有的很富有鼓动性。

访谈过程中我们形成的突出感受是，近年来上访事件的增多，上访经
历的复杂，上访过程的漫长，正在磨练出一些善于表达部分农民利益
的“上访能人”，这可以说是另一种乡村精英。这些人不同于旧社会
那些喊冤叫屈的“告状者”，也迥异于改革初期那些为冤假错案平反
而上访者。第一，他们的上访多数不仅仅为自己的某种冤情，而是往
往代表着一个数量的村民，得到了特定人群的支持；第二，他们对于
相关的政策法律有比较好的理解把握，有些人甚至有一定的现代政治
知识；第三，他们在村民中具有相当强的动员能力，是冲突过程中基
层政府的主要谈判对手。有不少人来北京上访前曾经组织策划过较大
规模的集体行动，如河南农民李进才曾组织400多名村民到地委上
访，吉林农民江宪文曾组织了200多村民到省城上访。话语中，他们
虽然常常会感叹自己力量微弱，但同时又强硬地认为公理在自己方
面，因此，当正常的上访失败时，不讳言将进行更有力量的努力……

一些地方官员经常说某人是“上访油子”、“痞子”等。现在看来，
对于这些人做何道德评价并不重要，重要的是他们在乡村中有什么样
的策动能力。不论这些上访精英的个人品行如何，或者在上访过程中
是否怀有个人目的，但作为上访代表而言，他们不仅有见识，能看到
部分农民的共同利益所在，而且有魄力，能够将这种分散的共同利益
实现某种组织化的表达，因此，他们被相当一部分农民推举为代言
人。当这些人与一定范围内的公众利益、集体力量相结合时，在乡村
社会中的影响力是需要关注的。所以，探寻乡村冲突的化解机制，需
要重视对于这类人物的观察分析。

§§二、上访诉求：群体性的利益表达

（一）主要诉求内容

　　　农民上访反映的问题涉及农村生活的很多方面，多数事件具有
　　　综合性，如负担问题直接连着土地问题甚至腐败问题。根据直
　　　接引发冲突的“事由”加以简单分类，大致如下：

　　　Ａ、农民负担问题（63次）。其中：反映乱摊派滥收费52次；
　　　　　农业税不据实征收2次；公粮收购中打白条、压级压价、
　　　　　暴力征粮等问题7次；电费问题2次。
　　　Ｂ、土地问题（51次）。其中：地方政府违法征地，村干部将
　　　　　款项挥霍，对于农民补偿不合理，19次；土地利用不合理
　　　　　16次，如耕地非法变为宅基地，工业造成耕地污染，水土
　　　　　流失严重等；土地承包问题11次，主要是农民承包的耕
　　　　　地、林地权益被侵犯；还有5次记录只注明“土地问
　　　　　题”，具体内容不详。
　　　Ｃ、乡村干部贪污腐败以权谋私问题（24次）
　　　Ｄ、村级选举违法问题（4次）
　　　Ｅ、农村教育问题（4次）。如村小学失修无人管、乡村教师
　　　　　工资被拖欠等。
　　　Ｆ、打击报复问题（30次）。包括干部利用权势对上访人进行
　　　　　人身伤害、非法关押等。在我们的15起个案访谈中，有12
　　　　　起上访人提到受到不同程度的打击报复。
　　　Ｇ、政法部门问题（12次）。主要是反映地方司法部门徇私枉
　　　　　法或判决不公，如吉林省杨淑涛反映其子被人杀害，公安
　　　　　部门要求受害人家属“私了”。
　　　Ｈ、其它问题（6次）。如反映县种子公司出售假种子、乡镇
　　　　　机构精简清退退人员不合理、村里五保户没饭吃等。

（二）上访组织形态

　　　　　从上访代表的利益背景来看，大致分为三种情况：

　　　　　第一：为单个人或单个家庭的利益来上访，称“个体型上
　　　　　访”。个体型上访采取的形式主要就是单个人上访。上访
　　　　　人就是利益直接受到侵害的人，如反映本人的离婚问题、
　　　　　反映家人被村主任打伤、反映村里随意撕毁与自己的土地
　　　　　承包合同等。

　　　　　第二。为某个群体的共同利益上访，上访者称代表若干村
　　　　　民，所提交的上访材料有若干村民签名甚至指印，我们称
　　　　　之为“代表型上访”。这里的群体是个不确定的范围，指
　　　　　有着共同利益而且这一利益受到相同侵害的部分村民，有
　　　　　的是几乎一个村民组，有的是几十个承包户，有的是几十
　　　　　户耕地被征用的农户，有的是一个行政村中的部分农户，
　　　　　也有的是一个有着共同利益的特殊群体，如河北邱县的一
　　　　　个现役军人母亲上访，代表70多户现役军人家属反映乡政
　　　　　府扣发两年的优抚金。

　　　　　在我们直接接待的15次上访者中，有2次是个体型上访，
　　　　　13次是代表型上访。代表型上访的重要特点是，上访者一
　　　　　般都是结伴而来，多数情况下是两至5人。报社的上访接
　　　　　待记录一般只登记主诉人，因此无法统计每起上访者的具
　　　　　体人数。据群众工作部的负责人说，在上访者中，大概有
　　　　　三分之二为两个人以上。

　　　　　第三、有共同利益诉求的若干农民一起参与上访或者大部
　　　　　分参与上访，这种上访既有利益的集体性，又有行动的集
　　　　　体性，突出特点是以行动的规模化来显示诉求的强烈，我
　　　　　们称为“集体型上访”。这与通常基层政府部门所说的
　　　　　“集体上访”概念有所不同，后者不论上访人背后的利益
　　　　　群体有多大，只要上访人数达到5人，即定为“集体上
　　　　　访”。在我们接待的13起代表型上访中，最多人数是5
　　　　　人，均不属于我们定义的集体型上访。但是，有8起在来
　　　　　京上访前发生过集体型上访，规模从60人左右到400人左
　　　　　右不等，其中：集体上访到乡县一级的有4起，上访到地
　　　　　（市）一级的2起，上访到省一级的2起。

§§三、上访行动：一个理性的诉求过程

在直接访谈中，我们没有发现在言语语行为上有“滋事”倾向甚至无
理取闹的上访者。听报社接待人员介绍，他们曾遇到过个别蛮不讲理
或者精神上似乎有点怪异的人。绝大多数上访农民在表现上都是平
和、理智的，访谈人员可以比较容易地进行交流对话。因为我们能很
耐心地倾听，上访者都表现出欣慰和感激，反映从来没有那个部门的
工作人员这么认真地听他们讲话。

（一）上访者怎样来到北京

　　　Ａ、绝大多数是经过逐级上访来到北京的。我们访谈的上访
　　　　　者，只有一例从乡镇直接到北京来上访，他说不知道“不
　　　　　能越级上访”的规定。其余14起都是先到乡镇、到县市、
　　　　　到省一级一级逐级上访的。
　　　Ｂ、上访的费用筹集。代表型上访的费用有两种方式：一种是
　　　　　上访代表自己承担，这是少数情况。河北农民康树元说：
　　　　　“村民们信得过我，就让我来替大家上访，还要凑钱给
　　　　　我，我不要。我自己能负担得起。”辽宁农民李启阳说：
　　　　　“这些年我搞韩国小食品生意，赚的钱我都用来上访
　　　　　了。”一种是共同共同集资。集资又有两种形式：其一是
　　　　　均摊，支持上访者农户负担的费用相同，如每户50元；其
　　　　　二是自愿出资，每户数额不限，30、50不等。

　　　Ｃ、上访农民都准备了若干份上访材料，这些材料送到各个部
　　　　　门单位，包括控告信、村民签名、相关的证明材料等。
　　　Ｄ、上访农民了解法规政策的途径主要有：
　　　　　◆通过电视等新闻媒体。
　　　　　◆自己买书看。一位上访者称为了上访买过300多部法律
　　　　　　书，另一位还给我们看了他刚刚买的《土地法释义》。
　　　　　◆亲威朋友以及热心人提供。山西农民郑金和说“我这些
　　　　　　文件（指《村民委员会组织法》、《山西省村民委员会
　　　　　　选举规程》）是从当干部的朋友那儿要的。”

（二）上访者在北京

　　　Ａ、上访农民在北京一般都去过3个以上的中央部门或者新闻
　　　　　单位。他们往往是把自己知道的有关部门都跑遍。
　　　Ｂ、上访者的北京生活。主要有四种形式：
　　　　　◆住每天10～20元的便宜旅馆；
　　　　　◆借住在亲威或朋友家；
　　　　　◆借住在来京打工的老乡处；
　　　　　◆靠打工、捡破烂等维持生活，居无定所，上访在某种程
　　　　　　度上成为一种生活方式，但又不同于以就业为目的的外
　　　　　　出农民。

（三）进京上访后的心理准备

　　　几乎对于所有的上访人来说，都面临一个问题：这次来京上访
　　　后，如果问题仍然不能得到解决，他们会怎么办。这也是我们
　　　向他们正面提出并讨论的问题。从10几位上访者的回答看，有
　　　4种选择：

　　　第一、继续上访。辽宁的李启阳说：“我是铁了心要上访的。
　　　这问题一天不解决我就一天不安歇，就是上访一辈子，我也认
　　　了。国家需要安定这我们都知道，可我们上访农民都是有真凭
　　　实据的，有照片，有录音，有录像。”

　　　第二、放弃上访，转向正面对抗。吉林江宪文说：“我们村民
　　　已经根据《村民委员会组织法》第十六条做出决定了，罢免现
　　　任村长，但镇上不批，所以现在他们还没下台，要是实在不
　　　行，我们回去后就行使我们的公民权利。”河南李进才说：
　　　“现在我看到《村民委员会组织法》，我准备回去发动我们村
　　　的群众，真正依法选出我们村民的当家人。”

　　　第三、选择躲避，外出他乡。安徽农民董辉说：“我想好了，
　　　这回要是真的不行，回去我就准备搬家。我在湖北打工，我就
　　　把我全家老小都搬到湖北去！至于户口问题，孩子上学问题，
　　　唉，只有以后再说了，一步一步来吧！先逃出去再说。”

　　　第四、接受失败现实，放弃上访。内蒙古农民杨荣久说：“我
　　　们农民能有什么办法，这事拖了3年多都得不到解决，我们已
　　　经告到头了，没有别的办法了！”

§§四、上访升级：冲突积累的因素

（一）上访的升级

　　　上访多数都起因于农民和乡村基层干部的冲突，而上访者从家
　　　乡走进北京，是上访升级的表现。从我们的直接访谈来看，上
　　　访升级有两种机制：

　　　第一、直接利益受损引起初期的上访，而且逐级上访都没有解
　　　决，最后来到北京。主要特点是，一开始冲突就比较激烈，在
　　　后来的上访过程中，虽然问题没有解决，但也没有明显的扩大
　　　或加剧。在这个过程中，基层政府的问题主要是缺乏作为。

　　　第二、上访引起上访的升级。在初次上访后，作为上访起源的
　　　问题不仅没有解决，而且增加了新的冲突，导致进一步的上
　　　访。如上访农民被拘留、上访群体被暴力驱散及打击报复等现
　　　象出现，引起农民更多不满而进一步上访。在这个过程中，基
　　　层政府主要问题是对于上访事件本身处置失当。

（二）信访部门的因素

　　　毫无疑问，各级信访部门已经做了大量工作，对于稳定农村卓
　　　有贡献。但是通过这次调查，我们也感到，信访部门在化解冲
　　　突、解决问题方面的作用还发挥得很不够。信访工作人员通常
　　　的处理方式是：第一、把农民的上访材料留下来，填一封信转
　　　到其他部门，让上访人回去；第二、把上访地区的干部叫来，
　　　让他们把上访群众领回去，自己解决。转信往往不解决问题，
　　　而让基层干部来领人只是矛盾的下交。一方面，材料在一层一
　　　层向下转，另一方面，农民在一级一级向上走，上访行动往往
　　　是“终点又回到起点”。这其中，主要不是信访工作人员个人
　　　的问题，而是信访部门本身有种种体制性的局限。如有的农民
　　　去县政府信访办反映违法征用耕地，而征地过程本身就是土地
　　　经过县政府批准的，在这种的情况下，县信访办只能无所作
　　　为，农民也只有继续向上走。

（三）司法部门的因素

　　　某些地方的领导对司法部门的干预已严重影响了法律执行。内
　　　蒙一农民反映，他们组的土地被乡村干部非法卖掉二十几亩，
　　　他们到法院起诉，法官告诉他：“当然你赢了，连判决书也拟
　　　好了，但我不能宣判，否则我的饭碗也没有了。”

（四）媒体承担了上访者过多期望。

　　　越来越多的上访者涌向媒体，把媒体看成了主持正义的希望寄
　　　托，这是一种不正常的情况，显示出行政和司法部门不得力。
　　　媒体没有实际权力，媒体也有自己的运作方式，他们强调“新
　　　闻”价值，有时甚至重视“炒作”的需要，也要受一些规章制
　　　约。媒体的舆论监督作用当然非常重要，但是媒体的暴光，不
　　　应当也不可能成为化解社会冲突的制度化途径。

§§五、关于农民上访：理解和意见

（一）关于上访的正面理解

　　　上访显示了农村存在的种种冲突与不和谐，从这个意义上理
　　　解，上访是消极的负面的。对于基层干部来说，上访是农民对
　　　于他们权威的一种挑战甚至抵抗，因此他们不能容忍甚至敌
　　　视。但是，任何社会都存在冲突，都需要正常的冲突化解机
　　　制。我们认为，上访也有正面的意义，根本一点是，上访并不
　　　是“造反”，不是一般意义上的政治抵抗，而是一种体制内的
　　　利益诉求形式，甚至可以说是现行体制内积极的政治参与。如
　　　果说农民上访是一种对于基层政府的抗争，那么这也是一种
　　　“依法”抗争，而无意动摇政府本身的合法性基础。农民认为
　　　自己的利益受到了侵害，他们没有采取直接的对抗方式，而是
　　　以现行的政策法律为依据，在现有的社会政治体制内部寻求帮
　　　助，这正说明他们相信政策法律，相信政府，说明他们还有一
　　　定的政治效能感。这应当是党和政府所愿意看到的。对于政府
　　　来说，最重要的是保持信访这种冲突化解渠道的有效性，使绝
　　　大多数上访者能在体制内解决自己的问题，而不至于使有些人
　　　被迫采取制度外的解决方式。

（二）加强信访体系建设的一点意见。

　　　信访体系成功的关键是对于各种权力部门监督的有效性。现在
　　　的问题是，信访机关主要设置在行政部门内部，农民所控告的
　　　部门往往就是这个信访机关的上级主管部门，显然让信访部门
　　　来纠正这些部门的问题是困难的。于是农民只有继续向上告，
　　　而在上一级机关，也存在同样的问题。目前的信访体系，虽然
　　　从外部看是群众监督，但从内部机制看还是权力机关的自身监
　　　督。信访在本质上应该体现人民群众的监督权，而有效的监督
　　　应该是，由权力的授予者来监督这种权力的使用。因此，可以
　　　考虑的调整思路也许是，在各级人大常委会之下设立比较完备
　　　强大的信访机构，将信访监督和人大常委会对于政府及其它权
　　　力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大常委会经常
　　　性的执法检查结合起来。

　　　在信访体系调整中，有必要建立人民代表和农民上访之间的制
　　　度性联系，充分发挥各级人民代表在解决农民群众不满意的热
　　　点难点问题中的作用。农民有诉求可以首先找人民代表，人民
　　　代表也应当积极主动地到上访农民中做工作。如果上访者的要
　　　求不合理，代表应该做好解释安抚，如果上访者的要求是合理
　　　的，应该积极帮助落实。人民代表在掌握民情、代表民意、行
　　　使权力的过程中，可以从那些基层农民最关心的事情入手，特
　　　别是那些导致农民上访的事情。通过这种信访体系的运作，可
　　　以将大量冲突化解在基层，也让人民代表实实在在地接受人民
　　　群众的检验，密切人民代表和农民群众的关系。

（作者来自国务院发展研究中心）