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分级立法下的联邦德国政治运作
赵诚 [天府评论
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联邦德国是在第三帝国灭亡后，建立的一个联邦制国家。鉴于第三帝国法西斯独裁暴政的惨痛教训，联邦德国的政治体制设计，在确保社会和国家的民主法制原则下，首先要保障国民的民主权利，之后既保证国家的统一，又尊重并协调以州为单位的各地方的利益。也就是说在其政治体制中，国民的民主权利，中央的权威和地方的自治三者都不可缺。
为了处理好这三者之间的关系，在国会中设立了由国民直接选举产生的联邦议院和由各州政府委派自己的成员出任的联邦参议院。联邦总统由联邦议院全体议员和同等数量的经各州根据人口比例选举产生的代表组成的联邦大会选举产生。联邦政府总理由总统提名在联邦议院选举产生，政府部长由总理提名总统任命。实际上联邦政府是由联邦议院的多数党组成。联邦参议院参与国家的立法和行政，修改宪法和行政、税收及财政方面涉及到各州权利和权限的有关联邦法律，在联邦议院通过后，必须在联邦参议院也得到多数票通过方能生效。各州在联邦参议院至少有3名参议员，居民超过200万的州有4名参议员，超过600万的州有5名参议员，在参议院表决时，各州参议员的票只能统一投出。这样在联邦这一级的国家政治权力发生和运作过程中就廉顾到了公民、联邦和州三者之间的利益。
在东德归并之前，联邦德国的领土面积24.8171万平方公里，人口5959.7万人，人口密度每平方公里240人(不包括西柏林)。在这样的一个领土与人口比例的基础上，并考虑历史与文化的联系、经济目的和社会结构等因素，共划分了10个州，虽然各州大小不等，但这样更有利于公民了解和参与本州事务，促进各州自治社会的发展。10州之下共设327个县和5800个乡(市)。根据宪法(基本法)各州可在不违宪法的前提下，根据"共和、民主和社会的法治国家的原则"自定州宪法，但州、县、乡"应设立经由普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的国民代表机关"，在乡一级也可由乡民大会代替选举产生的民意机构。各州政府和其下属的地方政府(县及其所辖的乡或市政府)之间的关系由各州自定，州下各地方的利益可在州议会中进行协调。以前，县的行政首长，由州政府直接委任职业文官出任，现在大部分的县长由选举产生。各级政府均对同级的国民代表机关负责。
各级政府在职权上有明确划分。但宪法要求联邦"维护司法和经济的统一"，并规定"联邦的权力得置于州的权力之上"。
联邦政府管辖外交、国防、货币、海关、铁路、航空、邮电和部分社会安全保障系统。在其他的所有政策领域内，全部行政职能由使用自己财政资源的各州和地方政府履行。但联邦政府享有与联邦议院议员或参议院同等的向联邦议院提出法律草案的权利，联邦除在教育、警察和地方政府事务以外，在所有重要的政策领域都拥有立法权。涉及到地方利益的大部分税收的立法和各级政府的税收的分配也由联邦决定。当然，各州通过参议院对此也有决定性的发言权。联邦政府有权就联邦法律的贯彻发布指令，州政府必须执行。在某一州政府不能尽到宪法和法律义务时，联邦政府在参议院同意下，可以直接管束该州。此外，联邦政府还通过对州和其下的地方政府"联邦赠款"，对社会的发展保持着影响。50年代时，联邦政府对"联邦赠款"的对象和用途，有较大的选择性。1969年宪法改革后，对联邦政府的这一权力进行了限定。新立法规定：联邦赠款只能用于农业和地方基础结构、大学、地方运输、城市维修、廉价住宅、医院建设以及短期稳定的计划上。而且还规定：联邦给各州政府的赠款分配由联邦政府和各州政府共同决定；联邦给州以下政府的赠款由各州政府决定如何分配。
州在联邦德国的政治运作过程中，是参与中央决策和领导地方社会的一级重要环节。根据联邦政府工作条例规定，联邦总理每年必须数次邀集各州政府总理，商讨国内重大的政治、经济、财政和社会问题，并在制定政策时尽可能与各州的意见协调。州议会在文化、教育、农林、市政建设、卫生和宗教事务方面拥有广泛立法权，在经济、财政和司法方面有部分立法权。州政府对地方政府不但有直接监督权，并经常听取地方政府汇报，并对其发布指令。州政府主要负责教育、教师的薪水、大学的供养、地方治安、警察和法律保护。
地方政府负责地方的公共基础设施建造和维护，提供地方公用事业、教育、卫生、社会救济(福利)、污水处理、地方道路的修建与保养、学校的建造与维修。
联邦政府财政支出中最大项目是防务和社会保险，州政府支出的最大分额是薪水，地方政府的主要开支用于地方公共投资。在联邦、州、地方的三级财政中，预算收支的比例，通常联邦大于州，州大于其下属之地方，但州和地方两者之和大于联邦。三级财政各自收支不平衡时，通过相互间转移收入和各自筹集其他资金进行弥补。
由于联邦德国也存在"穷州"和"富州"的差别，宪法要求"联邦领土上生活条件的平等"，宪法107条规定了"富裕州"向"贫穷州"转让部分财政收入的财政平衡制度。1969年后，增值税收由联邦和州共有后，在联邦和州之间分配增值税收入时，也为穷州和富州之间的收入平衡起了一定的作用。这样就把最穷州的税收提高到州平均税收的95%。在这个制度的执行过程中，富州政府为了自身利益与穷州政府在政治上的冲突也时有发生，冲突的结果却多以妥协而告终。
从联邦德国的政治运作的情况看，在中央与地方政府的权力划分和各地方之间的利益分配上，既维护了国家的统一和中央权威，又廉顾了各地方的利益，同时还维持了不同地区居民的生活条件不至悬殊太大，基本达到了其政体设计在这方面的目标，有其可鉴之处。
1995年1月11日于太原
来源：野草工作室