公法评论

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张旺

美国的民主政治与决策效率

　　美国是典型的资本主义民主制国家，其决策过程是由一批权力中心的相互作用体现的。由于美国政治的权力分散特征，政府决策效率低下及其负面影响日益引起人们的批评与关注。考虑到民主政治涉及政府统治的合法性，有利于公共利益的界定，同时使社会在稳定的基础上进行渐进的变革，因此，不能因为强调效率而否定民主。决策效率不高既是美国民主政治的体现，又是民主政治所付出的代价。

　　（一）

　　美国是典型的资本主义民主制国家，两百多年来美国社会的发展和稳定，直至成为当今世界的头号强国，虽然原因是多方面的，但民主制度功不可没。与此同时，美国的政治制度也招致了不少批评，其中较有代表性的一点就是决策效率的低下。

　　民主的价值观和原则在美国的政治制度和政治实践中主要体现为三权分立、代议制、政党政治、利益集团政治、新闻自由和公民权利等。美国政府机构包括立法、行政、司法三个系统，每个系统起着各自的作用，同时又相互制约，它们是直接的政策制定者。另外美国又是一个权力多元化的社会，各种社会力量如政党、利益集团、媒体同样参与政策制定。现代美国政治学家罗伯特·达尔认为，美国是典型的多元民主政体国家，在多元民主社会，人们生活在不同的利益集团中，民主的决策"并不是一个许多人在特定的政策上联合起来向政府庄严进军的过程，而是集团之间的稳步的妥协过程。"　美国多元民主的特征是权力分散，或曰权力中心的多元化。因此，美国的政治生活表现为多个权力中心相互作用的过程和结果。

　　民主政治的一个重要原则是"多数统治"，但由于美国的政治过程是由一批权力中心的运作来体现的，而且美国的权力中心还有进一步增多的趋势，因此，在美国政治中，要想在某些重大问题上获得一致意见，迅速、及时地制定有关政策，确实不是一件容易的事，这样一来，决策的效率不可能很高。下面的一组数据或许能说明一些问题。

　　材料1：第89届国会众议院的5个委员会受理、报告的议案表

　　委员会　　受理议案数　　报告议案数　　占受理议案的比例

　　岁入　　3161　　109　　3%

　　内政　　1057　　130　　12%

　　教育与劳工　　950　　51　　5%

　　邮政　　870　　48　　6%

　　外交　　364　　34　　9%

　　总计　　6402　　372　　6%

　　资料来源：Olson, The Legislative Process: A Comparative Approach, p.287.　

　　材料2：总统建议为国会认可的比例（按政策领域分）

　　政策领域　　1948--1964年　　1965--1975年

　　内政　　40%　　46%

　　防务与外交　　70%　　55%

　　防务　　73%　　61%

　　外交　　59%　　50%

　　资料来源：George C. Edward, Presidential Influence in Congress, (W.H. Freeman and Company, San Francisco, 1980) p.23.　

　　材料3：总统的正规否决和口袋否决数

　　总统　　正规否决数　　口袋否决数　　否决总数

　　肯尼迪　　12　　9　　21

　　约翰逊　　16　　14　　30

　　尼克松　　24　　19　　43

　　福特　　50　　16　　66

　　卡特*　　6　　13　　19

　　　*只包括1977、1978两年。（资料来源同前）

　　尽管这些数据反映的是20世纪中后期的状况，但从目前看情况并没有很好地改观。比如，美国的社会福利和社会保障制度产生于30年代罗斯福总统的新政时期，该体制取得了一定成就，但也积累了很多矛盾。克林顿入主白宫伊始就矢言要"结束目前的美国福利制度"，并把医疗改革和福利改革当作他任内两大社会改革目标，先后提出了对它们的改革方案。但由于现行的社会保障体系涉及无数集团的利益，健康保险业对改革方案的反对最为坚决。利害相关的集团进行了激烈的争论，并由此发展成党派之争，国会和总统之间相互拆台，到克林顿卸任时，他的医疗保险改革计划也未能实现。

　　另外在环境保护的立法、枪支控制等问题上，也能为美国政府决策效率不高的弊病找到许多佐证。其中枪支控制问题尤为特出，虽然民意测验表明60%的美国人赞成制订法律控制枪支，但有关枪支控制的立法迟迟不能通过。美国的枪支泛滥已成为一个严重的社会问题，"目前，美国私人拥有的各种武器已超过两亿件，并且以每年100万件的速度增长。美国的持枪犯罪率一直高居世界各国之首，而且枪支犯罪造成的损失也是惊人的，每年约有6740亿美元。"　近年来美国发生了多起枪杀案，加剧了人们对这一问题的担忧。枪支泛滥已对美国社会的治安、稳定以及公民的合法权益造成了很多负面影响。

　　当效率与政府决策联系起来时，这一概念有两层含义：一种是将一个计划或想法付诸实施的有力行动的能力；以及在尽可能考虑现有信息的情况下作出决定的能力。　在当今的信息化、全球化时代，同其他国家政府一样，美国政府也遇到了许多新问题，对这些问题的处理需要政府部门作出迅速、及时的反应，这样对政府决策效率的要求就随之提高。因此人们就很自然地怀疑美国政治能否应付高科技时代的种种挑战。许多人对美国政治的应变能力持怀疑态度，并建议各种各样的改革方案。这样就提出了一个非常有趣的问题，即在美国政治中民主与效率之间是否构成一对矛盾？

　　（二）

　　从表面上看，在民主制度下任何一项政策要获得多数同意是很困难的，决策效率不可能很高。但进一步分析和研究后发现，问题并不这么简单，本文试图从以下几个方面来论述美国政治中民主与效率的关系。

　　一、　　民主政治是政府合法性的基础

　　　 "西方政治思想史描绘的是一套价值--正义、自由、平等和私有权神圣不可侵犯--的发展和阐发。因此，人们一直关心在多大程度上制度促进这些被认为是政体之核心的价值。"　美国政治中最重要价值观是自由，帕特里克·亨利的名言"不自由毋宁死"成为美国独立战争时期殖民地人民反抗英国控制和争取独立的思想武器，这一价值观背后的政治意识形态是自由主义。自由主义是一套关于个人、社会、国家关系的理论，它对美国政治产生了极其深刻而持久的影响。自由主义的基础是个人主义，个人主义强调个人的自由、个人的参与或个人的经济活动，认为个体的性质决定集体的性质，这种秩序规定了个人与国家、自由与强制的关系，规定了公共权威强制力的适用范围，也包含了规范个人与权威关系必不可少的法律结构。

　　在美国的早期建国者们看来，自由乃是与生命等价的。然而，自由与权力的关系，又是困扰人类的一个永恒难题。美国人政治心理的一个基本特征在于，人们一开始就对绝对的和无限的权力疑惧重重，坚持认定权力乃是自由的天敌，大力倡导"有限政府论"，有"美国宪法之父"美誉的詹姆斯·麦迪逊在1792年曾经说过："在欧洲，自由的宪章一直由权力来授予。美国则树立了一个后来为法国所效仿的榜样，即权力的宪章由自由来授予。"　"权力行使是实现西方制度理论家的社会价值的关键；他们所关心的是这样一个问题，即要保证政府的权力行使受到控制，以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值。"　

　　在美国的政治中，"个人自由和保障公民的权利"这种价值取向是第一位的，"民主则表现为一种工具性的价值，是保障个人自由最有效的手段，或者说从个人权利观点来看民主制度最具有合法性。"　正因为如此，民主已成为"美国政治文化的核心组成部分，它决定了美国人对政府和政治的立场和看法。"　从洛克提出政府的合法性来源于被统治者的同意以来，这一原则一直被西方政治学界奉为圭臬，在视自由为生命的美国尤其如此。因此，在国家问题上，美国政治承认国家存在的必要性，但把国家看作人类过一种共同的、有秩序的生活而不得不付出的代价。为了将这种必要的代价限定在较小程度，美国政治致力于限制国家的权力和职能。"限制的途径有两种：第一，以分权的方式造成国家权力机构之间的内部制衡，从而防止出现专断权力；第二，限制国家权力的活动空间，强调个人与公民社会的权利。"　简言之，就是建立三权分立的民主宪政体制，同时使政府的权力向社会扩散。限制国家权力的种种措施又反过来成为政府决策效率不高的制度基础。

　　决策的高效意指政府及时、迅速的作出决定，从而保证政策的有效实施。从历史上的政治制度看，专制制度的决策效率是最高的。但问题在于，一旦过分强调效率，就必然要加强权威，要求整个社会的行动高度协调一致，这样就可能损害个人的权利和自由，美国人担心的国家权力的消极后果就会产生。因此，从美国早期建国者们的构想来看，他们不需要一个强大的中央政府，害怕一个以高度集权为基础的高效政府对自由可能造成的危害。他们就是要建立一种相互制约、甚至是相互矛盾的政府框架和效率不高的民主制度，使政府不太有机会干预个人的生活，以保证公民的自由和其他民主权利。

　　因此，在美国政治中，民主涉及政府的合法性，而效率却是另一个范畴的问题，二者不可相提并论。在现代社会，按民主程序办事已经不单单是一种制度，而是一种普遍的信仰，它大大超越了效率的范畴。

　　二、公共利益的界定

　　批评美国民主政治决策效率低下的一个重要理由是它损害了公共利益。在一些事关国家利益或全民族整体利益的重大问题上，需要政府及时而果断地作出决定时，决策效率低下的弊端显而易见。然而，对决策效率的肯定有一个不可缺少的前提条件，即高效率作出的决策是正确的，是符合公共利益的。怎样保证决策的正确性成了民主与效率关系的核心。

　　美国是一个移民国家，人们在种族、民族、语言、经济地位、文化背景、宗教信仰等方面差异很大，可以说，美国从一开始就是一个利益多元化的社会。在这样的社会里，利益矛盾表现得尤为复杂，"美国政治体系的一个重要作用必须被看作它在具有潜在爆炸性的多种多样形态的社会里保证最低限度一致性的任务。"　协调各式各样的利益矛盾，既是美国的国情，也是美国社会对其政治制度提出的要求。

　　在一个利益十分复杂多样的社会里，有没有人们通常所说的共同利益呢？对此有两种不同的答案。多数学者认为，一个社会存在着超越各种私人利益累积或局部利益总和的公共利益，公共利益是客观存在，它并不以各个利益主体的认识不同而有所改变。与此相反的观点以杜鲁门为代表，他指出，"如果撇开形形色色的团体利益，就没有什么抽象的公共利益。利益团体在人民和政府之间提供了必要的联系纽带，无数集团追求它们自身利益的过程就是公共利益得以确定的过程。"　换言之，不同的利益主体都追求自身利益，它们之间经过斗争、讨价还价，会在相互制约和妥协的基础上达到一时的平衡，这种平衡就是这种或那种问题的公共利益。

　　从表面上看，这两种观点的区别在于是否承认公共利益，但笔者以为，它们分歧的核心是公共利益的界定方式。公共利益是客观存在，但它同样离不开人的认识水平。可以说，公共利益是客观存在和主观判断的统一。在权力集中的社会里，统治者个人或群体握有解释或判断公共利益的特权，可以就某些重大问题迅速作出决策，从而保证决策的高效。但这样的决策只是少数人的判断，难免在重大问题上出现失误，那样反而损害了公共利益。从历史和现实中看，专制政权往往根据自己的主观臆断作出决策，有些高效的决策更容易损害公共利益。笔者无意把效率与专制等同，但不容忽视的是，专制和集权政府确实在许多时候以"公共利益"或者"效率"为理由作出了错误的决策，甚至实施暴政。

　　多数统治是民主政治的一项重要原则，然而，在涉及面广的问题上，决策与众多的利益主体利害相关，为了维护自己的利益，各相关集团参与到政治过程中来，相互之间进行无休止的争执，结果是各执一词、讨价还价、议而不决，因此，在美国政治中，任何重大的决策要想取得多数是困难的。一旦相关利益集团之间的利害冲突达到无法调和的程度，政府是不会也无法轻易作出决定的。从另一个角度看，在决策过程中之所以会出现这种局面，恰恰是因为被讨论的问题关系重大，如果从决策效率考虑轻率、迅速地作出决定，反而导致社会的动荡。把某些特别重大的问题暂时搁置起来，不急于作出决定，以便有更充分的时间讨论，这样才能集思广益，使各种意见得到充分反映，从而达到最大程度的共识。从这个意义上来说，在一些重大问题上议而不决有时并不是一件坏事。

　　美国的民主政治在本质上不强调公共利益问题，尽管它也并不排除公共利益这个概念。美国政治强调的是：公共利益的判断和界定要通过适当的途径和程序来确定，而不是仅仅凭借主观的认识。在美国政治中，民主作为公民参与决策的一种程序和途径，个人或集团在参与民主时，完全而且应该追求他们自己的利益，他们利用民主的程序表达一己私利，通过各种利益相互作用、讨价还价、妥协、折衷的过程，以求在某些重大问题上达成共识，从而取得意见一致。民主政体有利于制定折衷的政策，这类政策往往调和了各个利益团体和权力中心之间的分歧，代表了利害相关集团之间分歧最小的意见。正如达尔所言，"民主的基础是妥协"。　而这种妥协不仅有利于解决利益矛盾，同时也使得公共利益通过合法的程序和途径得以界定。

　　从政策实施的结果看，决策效率的低下确实在一定程度上损害了公共利益，但民主制度的这一缺陷是为了防止集权制度对公共利益造成更大损害所付出的代价。有人说，民主政治不一定能保证最好，但却避免了最坏，其道理正在于此。

　　三、改革的渐进性

　　效率主要针对的是某种政治制度满足政府基本功能的程度，一种社会制度的生存能力不仅取决于"民主"这样的价值判断因素，而且也取决于效率，价值判断与取向解决的是某种政治统治是否具有合法性的问题。随着政府职能的扩大和民众对政府要求的不断提高，效率正变得日益突出，已从原来的非价值性判断上升为价值判断因素之一。如果一个政府的效率反复受到破坏，其合法性也将受到影响，矛盾的主次关系就会出现转化，一个效率极其低下政府的合法性基础同样也会动摇。但是，基于民主政治自身的机制和适应能力，这种情况是不会出现的。

　　每个社会都谋求进步与发展，然而，社会政治制度决定了社会变革的方式。在强调效率的制度下，当不稳定袭击社会秩序时，一个常见的办法就是加强权威，通过激进的变革（radical change）或革命（revolution）的方式来推动社会的进步，这样的变革方式常常又为另一次不安定埋下了隐患。民主政体却可以通过渐进的改革（evolution）导致社会的稳定和前进。美国社会二百多年的稳定发展，其政治体制发挥了相当大的作用。

　　美国政治体制具有革命传统，但这一传统又反对极端的的方式进行社会变革，主张维护美国社会的现有结构。早期的美国政治家们在宪法中就提倡尊重渐进的法律秩序。维尔说得好，"美国人是民主派，但却是保守的民主派；他们是反对革命的革命派。"　

　　美国的政治过程中有多个权力中心起作用，它们之间存在着矛盾和斗争，但同时也在不断地进行协调，以求达成共识。政策不是在争取抽象的全民利益的前提下通过伟大而庄严的辩论制定出来的，政策只是讨价还价的结果，讨价还价--妥协的目的是意见一致。这样的决策机制被看作是美国民主制度的一个重要标志。更为重要的是，美国不仅有这样的民主制度，而且其中也包含着改革的手段。

　　在权力集中的社会里，在范围狭小的问题上（如枪支控制）的改革比较易于实现，决策的效率是较高的；但是在权力分散的民主社会里，有可能进行范围比较宽广而且更有持续性的改革。林德布洛姆认为，一个权力分散的社会实际可能是处于"不断革命"的状态之中。　美国在制定政策时并不系统而全面地研究各种选择方案具有何种意义，政策变化只不过是对现行政策作一系列小小的调整。采取这种渐进主义是因为无法推测剧烈的改革会带来错综复杂、变化万千的各种后果和反响，同时也因为决策的政治过程需要一系列权力中心取得一致意见。一股重要的社会势力不愿实行激进式的改革，但他们却可能同意进行初步的、可以取消的试验。这种渐进性的政策制定过程是为了避免打乱基本的社会和政治格局，从这个意义上来说，它是保守的。但是在某些情况下会很快地发生一系列渐进性变革，经过长期的积累就会发生根本性的变革，从而导致社会整体上的进步。

　　美国政治当然需要改革，从美国政治的发展历史看，它经历了由邦联到联邦的转变，出现过罗斯福的"新政"，又目睹了20世纪中后期保守主义的复兴，这一系列变革的焦点是如何界定国家权力的范围，也可以理解为民主与效率的互动。美国的政治制度根据当时的现实状况在民主与效率之间作出调整，只不过这种改革和调整是通过渐进的方式来进行的。同样，在纠正不公平现象，或制止破坏环境、有损健康的行为等方面，美国社会只能缓慢地、效率较低地取得某些进展。

　　（三）

　　通过以上分析可以看出，在美国政治中民主和效率在有些时候和一定程度上是一对矛盾，但解决这一矛盾的方法不能靠取消民主制度来实现的，"消除民主弊端的办法是更多的民主。"笔者无意美化美国的政治制度，更无意忽视政府决策效率的重要性，美国社会的诸多弊端确实有其体制方面的原因。在有些需要采取协调一致的有效行动的关键性政策范围内，折衷的方法似乎起着潜在的破坏作用。根据意见一致的原则而产生的妥协政治，使利害相关的权力中心有机会拖延并大量修改终将形成的政策，政府无法高效地解决那些需要集中管理的、涉及到公共利益的许多事务，结果是不连贯的政策、浪费和缺乏效率。

　　一个兼顾民主与效率的政府是人们的理想和目标，然而，在人类事务中，没有不付出代价的收获，对政治制度的美好追求也是如此。政治学研究的经验告诉我们，任何解决方案都是以制造新的问题为前提的，因此，不应该期望一劳永逸的解决方案，也没有一劳永逸的政治制度，任何政治制度都不是完美无缺的。关于美国政治的未来，希尔斯曼（Hilsman）在其《美国是如何治理的》一书结尾较为乐观地指出，"从任何角度看，美国的政治过程都远远不算完善。但却有其长处，更重要的是这一政治过程有可能得到改善。由于人类知识有限，难以估计社会、经济和政治机构的改革将产生何种效果，因此，缓慢地进行改革是比较明智的。"

注释：

　　1王浦劬主编：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第414-415页。

　　2转引自蒋劲松：《论现时美国的宪政危机》，《美国研究》，1993年第3期，第61页。

　　3同前，第54页。

　　4楚树龙主编：《跨世纪的美国》，时事出版社1997年版，第206页。

　　5詹姆斯·W·西瑟：《自由民主与政治学》，上海人民出版社1998年版，第231页。

　　6维尔：《宪政与分权》，中国社会科学出版社1997年版，第1页。

　　7李剑鸣：《美国史研究中的文化隔膜问题》，《美国研究》1996年第1期，第131页。

　　8维尔：《宪政与分权》，第1页。

　　9李强：《自由主义》，中国社会科学出版社1997年版，第204页。

　　10 Abraham Holtzman, American Government: Ideals and Reality, Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1980, p.16.

　　11李强：《自由主义》，第224页。

　　12维尔：《美国政治》，世界知识出版社1981年版，第7页。

　　13 David B.Truman, The Governmental Process, See Peter Woll , American Government: Readings and Cases, Little, Brown and Company, 1984, pp.279-280.

　　14 Robert A. Dahl, A Preface to Democratic Theory, The University of Chicago Press, 1956,　p.4. 转引自李强：《自由主义》，第222页。

　　15维尔：《美国政治》，第7页

　　16希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆1988年版，第652页。

　　17同前，第655页。

《世纪中国》（http://www.cc.org.cn/）　2001年08月22日

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