公法评论中华政制之道

公法评论	惟愿公平如大水滚滚，使公义如江河滔滔 et revelabitur quasi aqua iudicium et iustitia quasi torrens fortis

　张鸣

乡村治理与摆平和摆平术

　　摆在我案头有一本刚刚买来不久的书，名叫《大河移民上访的故事》，著者应星。虽然刚到手没几天，可是我已经看过一遍了，这在我这几年的学术著作阅读史上还是仅见的。这本书讲了几个相关的农民上访的故事，告诉了我们，通过农民上访这条线，当代中国基层政治的图卷是怎样展开的，一个个普通农民和农民中的精英，基层政权、县、地以及省和中央政府，以及位处农村的国营企业大河电站之间构成了一幅复杂而纠葛的权力博弈，透过这幅画卷，我们看到了一个当代鲜活的国家与社会关系解剖开的麻雀。看过以后，感触良多，有与作者相近的，也有与之稍有不同的，拉杂地写几个字在下面，以飨读者。

　　上访，如果不是中国独有的，那么一定是这个国度最有色彩的政治现象。虽然大多数的上访事件都与法律有关系，但它与司法程序中的上诉却风马牛不相干，倒是与中国传统时代（有皇帝的时代）的上控有些类似。所谓上控就是老百姓有了冤屈，或者是感觉有了冤屈，不满于县太爷的裁决，层层上告，直至"告御状"把官司打到皇帝哪儿去。上控的思想前提很简单：皇帝是好的，贪官污吏可恶。自然，作为以皇权为中心的传统政治体系，也是有意想要维持这种农民的政治幻觉的，只是维持这种幻觉的代价固然有转嫁统治风险的好处，但由此产生的行政上麻烦却是难以应付的（告御状的人挤破都门）。所以，多数皇朝一方面在理论上维持这种皇帝为民作主的政治幻觉，另一方面又在技术上将告御状限制在最小的可能性的范围。与此同时，在农民中却一直流传着某些"英明皇帝"或者皇帝派出的钦差微服私访为民作主的故事，虽然未必农民全都相信这些故事是真的，但是只要他们还不想造反（甚至造反了也有可能像梁山好汉那样只反贪官不反皇帝），不打算突破和平生活的底线，他们就宁愿相信皇帝的圣明，坏事都是贪官污吏蒙蔽了皇帝干出来的这种神话。当然，和平生活的底线与"天皇圣明"的政治幻觉都是有可能被瓦解的，不然怎么会有一次次的农民起义，一次次的改朝换代，只不过，对于一家一姓皇帝的幻觉消失了，往往又转移到另一家一姓上去了而已。

　　我们看到，在应星的书里，大河移民也有这样一个说法：中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，区乡是敌人。这种由近及远亲和度成反比的排列，构成了大河库区农民上访的意识前提。诚然，维持"上面的光辉"可以说是"上面"和农民的某种共谋，没有任何一个最高统治者乐意将最后的政治风险落到自家头上，农民不到万不得已，也不会采取极端手段。不过我看来，像书中所云，官方将上访视为上面的某种权力运作技术来使用，至少就国家总体而言，是值得商榷的，也就是说，我认为我们的国家并不是靠鼓励上访来维持"上面的光辉"。没错，国家鼓励"检举揭发"，鼓励逐级和越级"反映情况"，甚至专门设立的庞大的信访机构和网络，用以处理"人民群众来信来访"，但政府其实要的只是"信访"而不是"上访"，尤其不希望"越级上访"。我们的信访制度，就国家制度安排而言，首要的意义是信息控制，以防止下级政府的行为超越底线，从而引起整个体制的动荡。在公共传媒监督基本缺席的情境下，这种安排无疑是必要的。虽然不能说信访和连带出来的上访整个过程中没有一点权力技术的成分，但恐怕这种权力技术的应用更多的来自于政府（包括党）内部的权力斗争，或者某些官员的权术控制和某种特殊的需要。即便如此，将上访作为权力运作的技术来使用，不仅成本过高，而且危险，后果难以掌控。

　　在中国改革之前，由于严密的社会控制，农民的上访在平时近乎不可能，但在运动中（除了文革）却又骤然变成了大规模受到鼓励的行为，只是，这时的上访变成了上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把"情况"（主要是对基层干部的不满）反映给他们，这如果算是上访的话，应该是一种特殊类型的上访。通过定期抛出一部分基层干部（有时包含地区级）的方式，将统治风险转嫁到他们头上，以缓解政治压力。作为一个主要像革命时期那样，依靠政策来运作的政府，这种方式应该说也算是一种行之有效的统治策略。进入后"文革"时代之初，由于超大量的平反冤假错案以安定民心，以及为新一代领导人确立合法性基础的需要，大规模的上访受到了前所未有的容忍，很快就超出了行政系统所能承受的限度，好在农村的改革顺利推行，吸引了农民的注意力，上访潮消退。然而，随着农村改革的停滞，吏治问题却逐渐突出起来，而运动方式却已经被中央明令宣布退出政治舞台，持续的上访结果就成了农民寻求解决自身问题（生计、冤屈）和发泄不满的主要方式。撤社改乡对于基层政府来说，最感困惑的一件事就是没有了以往全能式农村管理体制，同时又接不上法制化的轨道（或者并没有接轨的积极性），农村的治理处于过渡性的紊乱状态。

　　当然，乱归乱，农村的治理却是无论如何不能放松的，新时期强化管理的结果，就是行政以及司法、工商、税务、电力等机构的膨胀，而膨胀起来的机构对于农村治理却难有更有效的办法，只能用行政与警察职能两个杠杆乱撬，造成在农民印象中，政府干部到农村做的事只有三件：要钱、要粮、要命，而且往往要伴随着武力（警察或联防队）。当然，在实际生活中可能未必若是之甚，像应星书中所述的庞大而艰难的三峡移民工程，毕竟还是要靠基层干部来承担的。但是，乡村的治理乏术和农民与基层政权（包括县级）的严重对立甚至冲突的态势，却是任何关注农村现状的人都不能不正视的。这也正是农民要不断地上访，尽管基层政权穷于堵截和应付，却依然收效甚微的根本原因。一般说来，凡是基层政权动作大（或者因上面的压力如库区移民，或者出于自家的形象工程等等）的时候，它们与农民的冲突就大，而上访就出现高潮，而相应的治理手术就更麻烦。

　　其实，现阶段乡村治理的手术虽然麻烦，但化约到底就是两条，如应星书中所述的"挤脓包"和"开口子"，所谓挤脓包就是整治"一小撮领头闹事的坏人"或者长年不安分的"刺头"，整治的方式很多，可以说是五花八门，从常规到非常规，从行政到司法手段都有，甚至还可能"罪及妻孥"，总之是杀一儆百，让天下太平了了事。所谓开口子，就是政府方面做一点让步，给不满的群众一点政策和物质方面的好处，以安抚人心，从而釜底抽薪，彻底孤立"一小撮"，挤脓包时好下手。治理资源越多，"挤脓包"和"开口子"技术运用的余地就越大，治理的弹性自然也就越大。无论"挤"还是"开"，所要对付的都是"农民闹事"，其中上访是需要重点对付的目标之一，不少地方政府都是将控制或者消灭上访视为下级政府的治理指标的，也就是说，某级官员的重要"政绩"就是能否将上访扼杀掉。到了这时，乡村治理就变成了摆平，只要能把事情摆平（不是暂时摆平而留下后患），上下就皆大欢喜。

　　如果是在城里的话，摆平术的两手，应该是软的一手用得多些，然而乡村却恰恰相反，地方财政的日益严重的困难，以及干部根深蒂固对农民的轻视，使得他们不到万不得已，不肯轻易开口子（农民的事儿没人当回事，这是目前我们社会的现实，似乎也不能单怪基层），而更倾向于动用强硬手段。动硬的，前提是被动的那方须有该着的理由，于是，在乡村治理这个语境里，农民往往会变成"刁民"。我们看到，在大河库区，所谓"刁民掀小车"的事件是怎样从老百姓一句无关痛痒的愤激之言，变成了言之凿凿的"事实"，最后竟然成为在省、地、县各级政府官员中流传甚广的一种经典故事，一种严肃整治的借口。在这里，农民就这样被妖魔化了，妖魔化的农民，顺理成章地成为应该被整治的对象，而且决不能手软。各地诸如此类的"刁民故事"，实际上"官方舆论"的一部分，造好了这种舆论，治理或者摆平才好下手。

　　现在的农村，上访包括集体上访虽然只能算是"群众闹事"的初级阶段，但由于这种行为有将下面的种种"猫腻"透露出去的危险，所以受到地方政府非常的重视和敌视。我们知道，地方上"猫腻"实际上可以分成两种，一种是比较纯粹的腐败与违法行为，另一种则属于不得不为之的不规矩之举，如对农民某些不合理的收费，计划生育的执行等等，如果严格按照法律和政策，那我们基层政府可能既完不成上级下达的任务，又没法自我生存下去。所以，无论从哪个方面，都不能允许上访的存在尤其是泛滥，在某些情形下，上访访到上级机关还好说，访到媒体，万一给捅出来，那么不仅当事的基层政府难堪，连它的上级也跟着丢脸。

　　虽然上访受到政府的严厉打压，但农民上访的势头却屡禁不止，从某种意义上讲，上访已经成为农民的一种抗议形式，与其他比较激烈的"群众闹事"是一样的。面对生存环境的日趋恶化，不公正现象的日益增多，农民实际上是不可能一声不响的，但是作为"一盘散沙"的农民，采用其他形式集体反抗，显然不容易（不是所有地区），寻找领头者困难，担心违法的心理压力也大，上访虽然也会遭到"修理"和报复，但毕竟要轻得多，正因为如此，上访才成了农民最佳、也是最无奈的选择。从某种意义上讲，也恰是由于农民不断地上访（包括那些相书中所说的把上访当成仪式的"上访专业户"的行为），因而引起的外界的注意，才或多或少地遏制了一点某些地区政治状态的日益恶化。

　　尽管如此，对比起农民（尤其是不发达地区的农民）所受的不公正来，上访所到达的效果不能不说还是相当可怜的，那些能够对政府构成较大压力的集体上访，结果好的并不多，农民之所以"不屈不挠"地坚持上访，仅仅是因为他们实在没有其他更好的选择。持续上访的经济压力，上访精英与一般农民之间的利益裂痕，连续上访无果之后群情激愤导致的过火行为等等，几乎每一项因素都足以造成行动的失败。最根本的还在于，作为上级政府并不真的情愿处理基层政府的干部，尤其不乐意因农民的上访，按农民的意愿处理这些干部。应星书中提到，尽管上访精英出于担心报复，一再坚持清查社（乡）干部的贪污问题（从而除掉他们），但是上级工作队一次次进出，却始终不肯在这个问题上松口。不轻易为农民的意愿而牺牲基层干部，可以说是地方上级党政机关处理问题的一个基本原则，既不是官官相护，也不是保护干部，而是因为对行政体系而言，是基层政权而不是群众构成了它们的权力基础，谁为我出力就保护谁，这是一种常识。书中认为，上级政府往往要在下级政府与上访的农民之间维持仲裁人的角色，在我看来，那其实只是一种表面现象，即使做仲裁的话，也是偏袒一方的仲裁，不到万不得已，几乎没有上级乐意抛出他们的下级，这个基本原则，是由政府的地位与角色决定的。

　　说实话，应星书中所讲的大河移民"上5组"集体上访之所以结果还不错，只能算是一个特例。首先，那里因电站冲刷所致的土地问题足够地严重，已经长期威胁到了农民起码的生存，农民足够的"苦大仇深"，"斗争"情绪较为高涨而持久。其次，那里有一小群文化与政治素质相当高的"上访精英"，其中的"许老师"作为老三届的高中生，在"文革"中经受过政治洗礼，而且又有多年的工作经历，这样的人，即使放在城市，也应该是佼佼者，所以足以在经验、智慧上和地方官员相抗衡，居然能够娴熟采用分化利用、请君入瓮，这些政府官员惯用的权力技术，来对付地、县、乡三级政府，而且在不得已采取到电站吃饭方式以示威的时候，也能让农民保持克制，最后全身而退（农民更多实际上是像白杨16组那样，盲目冲动，越轨逾矩，非理性地打砸，难以自控），基本上粉碎了政府多次的"挤脓包"的企图，还为农民争得了一定的利益补偿。最后，大河移民上5组农民集体上访之所以结果不错，还因为有一些特殊的条件。一是当地有一个水电站，这个电站恰恰是地区重要的财源，因而任何针对电站的威胁行动，都可能引起地区政府的关注。一般地说来，城里的下岗工人的"闹事"要比他们的农民兄弟更容易引起重视，其中原因之一就是城里人可以到市政府、广场等影响大的地方去静坐示威，而农民则难，大河移民附近的电站，实际上约等于城里人的市政府和广场，因此他们的行动比其他地方的农民较易受到注意。二是这些农民手里控制了一个作为初步斗争成果的电石厂。大河移民上访之所以受到上面的频频关注，在很大程度上是由于他们坚持的时间特别长。如果不靠变卖这个电石厂的资产支持上访，仅仅靠那些贫困的灾民凑钱，肯定难以为继，事实上，大河移民的上访者，不仅有足够的经费，而且还像"公家人"出差一样，享有补贴。这两个条件，一个电站是地区政府非常重视的，一个电石厂恰恰是政府根本不在乎的（所以轻而易举地赏给了农民）。用人家不在乎的资产支持上访，到人家在乎的地方去示威，结果不错当然可以理解。

　　在本文就要结束的时候，我忽然对我们这些学者口口声声的"乡村治理"产生了莫名的反感，不管我们出于什么美好的动机，这种居高临下的"治理"语境，都可能令我们难以跟"摆平"与"摆平术"真正划清界限。

来源：中国农村研究网 http://www.ccrs.org.cn

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