什么是代表制?

翟小波* 刘刚**

目录

定义

理念的源流

代表制和民主的关系

代表制的三个主要环节

代表制的五种模式

代表制的功能

意义

“代表”是当前中国政治话语的关键词。但是，什么是代表制？它与民主制是什么关系？在何种意义上，在什么条件下，甲实体才算代表了乙实体？甲实体应该怎样代表乙实体？本文试图客观梳理代表制的初步知识，并展现代表制理论内在的张力。

一 定义

“代表制（re-presentation）”的字面意思是“再次（re-）呈现(-present)”，它描述的是在场者和缺席者的关系。代表制是通过某种机制的作用，以在场者为中介，达到和缺席者在场相同效果的制度。在这里，在场者的存在虚无化，而缺席者的虚无实在化。在场者称为代表者，缺席者称为被代表者。代表者和被代表者既可以是人，也可以是物。可见，代表制并不仅限于政治意义即少数人代表多数人的代表制民主（representative democracy），它还有非政治的含义。

二 理念的源流

“代表制”一词源于拉丁语“representare”。在中世纪，开始具有现代意义，并演变成独立的政治理念。从古至今，代表制的观念经历了很多巨大变迁，并在诸多迥然不同的意义上适用。政治代表制的理念纯粹是现代的产物。皮特金认为[１]，正式在政治意义上使用该词的第一人是霍布斯。卡尔·施密特指出[２]，现代的主要政治概念都由神学概念演生而来，代表制也不例外，它源于教皇作为耶稣基督之代表的理念。在教会和国家的纽带断裂后，新生的现代国家找不到可直接适用的自主政治概念，就从宗教话语中借用了很多表达方式。当然，代表制观念本身的起源则远早于现代国家和基督教。

代表制之理念的现代意义是在大众社会的背景下成长起来的，是在个人、市民社会和国家之现代范畴的复杂关系中逐步丰富的。在国家和教会分离后，人民必然要开始国家生活。鲍尔·伯利·克拉克（Paul Barry Clarke）指出，这时候，有两个思想的变化特别值得一提：第一，在《论君主》（De Monarchia）中，但丁发明了“人”（Humanity）的现代概念，并认为这是包罗性的概念。第二，玛西利乌斯在《和平保卫者》（Defensor Pacis）一书中，力主国家和教会的分离，它明确宣布，国家的决定应由受这些决定影响的多数人做出。这实质上提出了“参与”的理念。

在大众社会诞生初期，包罗性和参与这两个理念很少结合在一起。除去极少数例外情形（如在中世纪日耳曼城市或意大利城邦），一般而言，民众的直接参与或直接的公民共和（civic republicanism）都是极其短命的。直接参与和公民共和都要求“重现（re-presencing）”或“代表(representation)”。代表制可以采取多种形式。其一就是使一人成为所有人的代表。王权神授的学说就是要让国王成为上帝在人间的代表。在这里，被代表者是上帝而非人民，但是，人民必须得到公正的对待。甚至是在王权神授学说刚提出之时，阿圭那（Aquinas）就清楚表明：依据自然法，实施暴政的君主是不正当的。

近代自然法学说认定，国王代表人民，并据此限制国王的正当权力。在《政府论》（下）中，洛克依据此种自然法学说，得出结论说，人民是统治者及其权力的基础。在洛克之前，霍布斯提出了“作为授权的代表制”的理念，被视为现代代表制学说的创立者。霍布斯第一次提出，被代表者可以是“人”。这是个重大发展，因为自此始，人，而非神、上帝和天，成了被代表者，人成了权威的来源。霍布斯还认为，代表的过程就是授权的过程。现代民主和不同的代表模式（其中最主要的问题是：代表什么？代表谁？）的理论都是在这些基础上展开的。

三 代表制和民主的关系

现代民主国家疆域扩展，人口增长，直接民主无疑是乌托邦的痴想。人们从现实制度中抽象出代表制民主这个奇怪的词汇。民主也划分为两种类型：直接民主和代表制民主。直接参与和代表选举成为实现民主的两种方式。那么，民主的核心价值是什么？或曰，这两种手段对应的目的是什么？如果民主的核心价值是唯一的，那么，这两种手段能够殊途同归地实现这一价值吗？

民主的理念产生于古希腊的城邦，它追求民众自治（popular self-government）。这个目标要求，治者与被治者不能有差别，或者说公民与政府应该是同一的。这种对民众自治的追求，除了直接参与外，还可以通过代表制来实现吗？代表制承认公民和政府之间的差别，力求通过少数代表传达和追求多数选民的意志与利益。无论公民有多大程度的参与权和控制权，他们终究身处政治权力的外围。就此而言，代表制不同于民主。 民众自治要求意志和利益的同一。在直接参与的情形中，二者自然是同一的。即使行使自由意志的结果不符合自身利益，公民也不可以去谴责其他人，而只能认为这是意志自由的代价；在代表制下，民众自治必然意味着选民的意志和利益能够得到表达和实现。这会置代表于无所适从的境地：要表达选民的意志，代表的行为就要受到控制，就要处处听命于选民，不能过分发挥自身的独立判断。然而，选民的目光短浅和集体行动的悖论，却会导致不符合选民利益的惨剧，此时，代表要为此种惨剧果负责，尽管这种惨剧并非代表被代表人的行为所致；另一方面，要追求选民的利益，人们要看的当然是代表行为的结果，这时，代表就要做出独立判断，不能处处受制于选民反复无常的偏好。然而，这就使选民丧失对代表的控制，如果没有实现预期的利益，选民就可能指责说，代表背叛了选民。 民众自治的目标使代表制面临两难困境。自治的憧憬导源于城邦时代，与直接民主水乳交融，天然亲和。如果民主的核心理念是自治，或许直接参与是实现民主的唯一方式，而代表制根本不能实现这种意义的民主。然而，只要代表制能将政府和被治者联系起来，只要人民的观点能够得到有效的表达，利益能够得到保障，代表制民主就可能成就有限的间接民主统治。 四 代表制的三个主要环节

在现代民主国家中，代表制的运作过程涉及三个递进的环节。这也是代表制本身聚讼最多的三个问题。

（一）谁应被代表？答案似乎是不言自明：所有的成年公民。但是，代表什么？是代表利益（自由主义）还是代表意志（共和主义）？为了这些道理，人类经历了几个世纪奋斗和流血。代表经济利益的哪个行业（土地所有者、农人、商人和银行家、制造商和采矿者）？妇女应被代表吗？黑人应被代表吗？没有财产的人应被代表吗？今天，人们多半会不假思索地脱口而出：当然。然而，这个“当然”的背后却充满了理性的思虑、刻意的排斥和不屈的斗争。什么是公民？这个问题看似简单。一方主张，公民不仅仅是人，还包括更多；另一方主张，公民仅仅是人，符合最低限度的条件即可。这种冲突的根源在于：理想中的人是不存在差别的，而现实中的人却各具特色，有男人和女人（性别），穷人和富人（财产），商人和农人（职业），黑人和白人（种族）。这些人是不加差别地被抽象代表呢，还是区分开来被具体地代表？ 2，代表怎样产生？是任命的？还是选举的？加拿大参议院和德国联邦议会都有任命的成员，这个问题仍然非常有意义。如果代表是选举产生的，那么他是怎样被选出来的？有两种典型的方式：第一，简单多数原则。英国、美国和加拿大采行此种方式。第二，比例代表制原则。除英国以外的欧盟国家大多采行此法。这里的核心问题是：不仅要保证一人一票，更要保证一票一值。要实现这个目标，我们不仅需要上述选举规则，还要对选民本身做适当划分。一国之内存在不同层级的行政区划，这是不争的事实，它既是历史形成的，也是人为造就的。但行政区划有两个重要的功能：一是为管理的方便。疆域横向的扩展必然要求管理层级纵向的增加，不然，中央权力必疲于奔命，整个国家将陷于瘫痪。二是为选举的需要。法律一定要保证选区内人口数量和代表数量构成适当的比例。然而，时过境迁之后，迁徙和生死会导致人口数量和代表数量比例失调。这时，国家必须重新选择：或者修改法律，或者重划选区。另外，在两党制和多党制国家，政党利益受到“将投票站转化为议会席位”之选举机制的巨大影响，所以，关于选举机制的争论仍将是重大话题。

3，代表如何行为？这是代表制的焦点。“代表谁”是前提，在正常运转的制度中，它不会经常引发争议；“怎样产生代表”是代表制运作的入口，常通过短暂的选举过程解决；但“代表如何行为”的问题却是困扰制度运转整个过程的难题。这里主要有两个方面的争论：第一，代表是选民的喉舌，其行为要依据选民的意志，而不能过分独立，自行其是；第二，代表是公共利益的代言人，要从全局出发，而不能过分听命于自己的选民，他应根据自身的独立判断而行动，以谋求整体的福利。任何代表制民主都不能回避这个难题：代表角色究竟应该是独立性的，还是服从性的？汉纳·皮特金（Hanna Pitkin）称之为“代表制的悖论”：“就代表的义务而言，这两种观点似乎支持着完全相反且不能共存的结论，它们有可能都是正确的吗？”[３]下文勾勒的不同理论模型对此问题或许会有所启发，然而，现实争议不是清晰的理论所能解决的，我们不必奢求对现实的代表过程能有确定和一贯的理论解释。我们能做的只是，指出有几种不同的类型和每类代表制各自的特征。

五 代表制的五种模式

“代表制”一词有五种主要的用法，与之对应的是五种模式的代表制：

1）代理代表制（delegated representation）。关于这种关系的特征，学者之间存在不同意见。安德鲁·海伍德（Andrew Heywood）认为[４]，这种观点强调选民意志的表达，要求代表严格听从选民指令，定期和选民交流，听取选民意见。代表只是选民意见的传声筒，他不能独立做出判断。与上一模式相反，在这里，代表行为受到严格监控，机会主义无存身之地。这种模式同时也压制了代表的主动性。在此，政府和议会具有的讨论和争辩功能也被剥夺了。另外，在这种模式下，代表的独立性低，他的责任也随之减轻。依照选民的指令做出的行为很大程度上被视作选民的行为，因而也就应当由选民承担责任。抛开实际的效果不论，仅从可操作性的角度而言，现实中可能根本就不存在这种交流机制。选民们的意见、利益和知识是高度分化的，他们很难顺畅地形成指引代表行为的指令。不过，这种主张的基础却是一种政治的个人主义。人们要求自身的意志得到切实的表达，代表的判断并不能真正代替选民的意志。

安东尼·H·博伽(Anthony H. Birch)认为[５]，在代理意义上的代表制关系中，代表具有保护和促进由被代表人确定的利益的义务，如驻外大使、销售代理商和诉讼代理人。代表并不必然要严格依据被代表人意志而行为。在某些情景下，代表可能为了被代表人的利益，和第三方大肆讨价还价；在另一些情景下，代表要受到职业通例和惯习的限制。但是，不管在何种情形下，代表的职责都是实现被代表人确定的某些目标，代表是否成功的标准就是这些目标的实现程度。在现代政治体制中，代理代表制的最明显例子是压力集团的代言人。这种抽象的理论主张，并不能解决现实的具体争议，这主要体现为以下两点：第一，代表的行为究竟在多大程度上受选民指令的控制？这可能需要具体问题具体分析。诉讼代理人和销售代理商就不一样，因为前者要受到严格的职业行为法典的约束，他不仅要向客户承担义务，还要向法庭承担义务。离婚案件的代理人要比谋杀案的辩护人更多地受到客户指令的控制。第二，选民在多大程度上受代表行为的束缚？代表对某议案的同意，是否意味着被代表人的同意？这也要取决于具体的情景。 这种代理代表制并没有告诉我们：代表是怎样任命的？他是什么样的人？代表受到被代表人的指令控制的程度如何？被代表人是否受代表行为的拘束？但是，这种代表制确实表明了代表的职责和他可能做出的行为。

2）委任代表制（mandatory representation）。这是政党政治的代表制模型。与上两种模式不同，在这里，行为主体不是独立的代表，而是有组织的政党。政党提出一系列政策，供选民选择，并承诺说，如果当选，将切实贯彻这些政策。代表的职责是忠于自己的政党，并推行竞选时承诺的政策。这种模式要求，为了让选民有充分的选择空间，必须允许各种合法的政党充分宣传自己的主张。这样，选民们不但可以选举代表，而且可以进一步选择代表即将推行的政策。从另一个角度看，与其说它们是政党的政策，不如说是政党代替选民起草的备选方案，藉此，选民可以向代表发出行为指令。但这种模式也有两个缺陷：第一，在选择政党时，选民很可能会受到政策之外因素的影响，如政党领袖的气质、政党形象和社会条件等，而不是基于对政策本身的理性思考。第二，与代理模式一样，它也束缚了代表的行动空间，使政府的行为只能局限于事先承诺的政策范围内，政府也因此缺乏对突发情况的应变能力。

以上两种模式的共同之处在于：它们努力探究代表的行为和作用，而不关注代表是什么样的人。它们旨在探究功能性特征，而非构成性特征。第三种模式弥补了这一缺陷。

3）缩影代表制（microcosmic representation）。这种模式认为，代表就是社会的镜子。我们可以通过代表的构成，来洞悉社会的各行各业。代表们构成的团体是整个社会的缩影。如果女性议员的比例少于1/10，这个议会就没有代表性。缩影关系代表制要求，代表必须是其所在群体的典型样品，与群体其他成员有共同的背景和经历。代表和共同体成员的数量必须符合特定比例。它的前提预设是：共同背景必然导致共同行为。在由这些群体所组成的议会中，议员追求自身利益的行为将自动促进整个社会利益。因此，这样选出的代表才最具有代表性。这也是早期功利主义常有的论调。 某个人是缩影关系中的代表——根据这种说法，我们不能知道，代表应有什么职责和目的，应做出什么行为。他仅仅表明了代表的个人特征。在很多情况下，这些特征，尤其是社会经济特征，对代表的行为有巨大影响。有时，统治集团的不是全体人口的缩影——这种说法常被视为他们的统治没能成功主要原因。边沁在推进议会改革时，就曾指出：由上等阶级控制的下院，除了推行他们本阶级的利益外，不会有其他作为。 这种模式面临如下困境：第一，前提预设本身是否站得住脚？共同出生并不必然导致共同行为，出生不同的人则有可能实施相同行为。只有女人才能代表女人，黑人才能代表黑人――这种说法显然狭隘荒谬。第二，是否有可操作性？现实社会纷繁复杂，究竟以什么标准（性别、职业、财产、种族、兴趣等）来划分不同的群体？人群划分的标准可以无穷列举，同一人可能隶属不同群体，规模有限的代表群体怎么可能反映社会的全貌呢？

缩影模式的真正作用主要是批判，而非建构。它可以改良现实境况。如果美国参议院议员全是白人，那么，从种族的角度而言，我们可以说它不具有代表性，它应该包括黑人议员；如果全是男性，那么，从性别角度而言，可以要求它包括女性在内。至于究竟需从哪些角度批判，可能是现实操作的问题。而且，这种批判并不仅仅针对立法机关，还可针对法院。过去，人们常指责由清一色的白人构成的最高法院没有代表性，为了回应这种批评，1967年后，联邦最高法院形成了一项惯例：应有一名黑人法官。英国的政策也常受到“没有代表性”的批评，因为在政府雇员的任用上，机会都给了老牌大学（尤其是牛津和剑桥）的毕业生。为了确保官僚系统更具代表性，美国政府最近也不得不下大力气来消除公务员任用上的社会歧视。 4）象征代表制（symbolic representation）。实物或徽章可能以象征的方式代表着更大和更抽象的实体。镰刀和斧头代表了由工农群众构成的中国共产党。天平代表了法律的正义。十字架代表了基督的受难。五星红旗代表中国人民共和国。人也可以成为象征的代表。伊丽莎白女王代表了布列颠民族。国家元首在对外交往中代表国家。在马克思早期的著作中，工业无产者被描述为全人类的代表。

代表制的这种用法没其他用法普遍和重要，但我们切不可忽视这种用法，因为象征代表制在现实政治活动中发挥着重要作用。有时，统治者会给予某些成员以荣誉较高的职位，这不是说这些成员有多大的实权，这种任命仅仅象征着统治者接受和承认这些成员所代表的阶层或团体。 5）选举代表制（Elective Representation）。上述代表制类型，从起源上讲，都不具有政治意义，尽管现在它们多适用于政治机构和制度。这些模式都不能充分说明现代民主国家议员的地位。这些议院是由选举产生的。议员不是委托人的代理人：现代民主国家并不存在选民向代表发出指令和交流意见的机制。议员也不是缩影式的代表：在所有西方民主国家，议会都是不成比例地由白皮肤的中产阶级男性构成。议员更不是单纯的象征符号。议员之所以是代表，因为他的职位是经过一套特定的选举程序取得的，这是议员的本质特征。霍布斯第一次宣布：代表制实质上是授权的过程。

爱德华·柏克将这种代表制下的代表和选民的关系称作信托关系。针对英国议员唯自己选民之命是从的状况，在1774年，他代表辉格党发表了激情的演讲，阐明了信托关系的要义：议会并非不同地方利益代表者勾心斗角的聚集之所，而是为国家整体的公共利益审慎思量的谋划之地。引导议员做出判断的，不应是地方偏见，而应是公共福利。代表对选民真正负责的做法，不是惟命是从，而是公正明断。代表必须运用自己的独立思考和成熟判断来为委托人服务。法国大革命时代的思想家和19世纪的民主论者都秉持这种观点。这种观点的实践效果是：代表有更多的独立性，可以从全局和长远的角度，谋划追求国家利益。它使代表免受委托人愚蠢和无知见解的拘束。这种独立判断的空间，促进了政策的连续性，保证法律不会受到选民偏好的不断修正。但与此同时，选民失去了对代表的有力控制，意志不能得到流畅表达，很可能为代表的机会主义留下可乘之隙，使代表们以公共利益之名牟取私人和集团利益，从而使代表制堕落为反民主的制度。这种主张反映了要求统一市场的政治态势。

六 代表制的功能

以上对理论模式的探讨，主要关注代表制内部的关系，考察代表的行为，目的是确定代表制在什么条件下，才具有代表性和民主性。把代表制作为整体，考察这项制度的功能，也是非常必要的。代表制有两项功能：一是控制权力；二是促进权力。

控制权力的功能主要体现在如下方面：

1，保证官僚队伍的公正和中立。在选举代表时，各地设立的投票箱，是一种非人格的机制。它关注的是选民的票数，而不是候选人的特征。这使得当选与否只能取决于选票多少。而在任命制下，长官面对的是候选人，个人偏见和唯亲是任的影响不可避免。 2，保证了公开竞争公职。若想获得席位，候选人必须在选民面前表达自身的品质、才干和主张，这样，选民就可充分评估他的个性和能力，讨论政策的焦点问题。更为重要的是：与仅仅投票相比，选民通过参与过程对选举结果发挥了更大影响。就此而言，代表制绝不限于投票，它还意味着参与。

3，确立了代表对选民的回应制（responsive）和责任制。回应制要求代表定期听取选民的意见。代表制之所以不同与选举制，正在于此：它不仅关注行为的起始，还监控行为的过程。责任制除前文所述的对结果负责之外，还包括另外的含义：代表要谨慎和连贯地执行政策。这实际在强调代表独立的重要性。与直接参与相比，在实现民众自治这一点上，代表制确实有其不足之处；但是它却避免了直接民主易煽动情绪的致命缺陷。它保证代表和选民之间保持适当的距离，从而为政策的连续推行留下一定空间，而不会被选民喜怒无常的偏好随意改变，但这一空间又不能过大，因为代表也有投机和犯错的时候，任期制正因此而生。 代表制的初衷可能是在控制权力，但是它一旦运作之后，就同时具有促进权力的一面。

1，权力合法化的功能。“行使权力的人必须经选举产生，否则就是不合法的”，这可能是选民的主张，意在控制权力；代表可以回应说，“权力的行使是合法的，因为我是经过选举产生的”。后者就是霍布斯论辩的方式，它使人们的注意力从代表行为上移开。正是在这个意义上，卢梭才声称：只有在选举时，公民的意志才是自由的。

2，动员选民同意。在代表制产生之前，公民与政府的沟通可能有各种渠道，当然，其效果如何完全是另一回事。但在代表制民主下，与代表的交流成为唯一重要的途径。此时，代表制就可以发挥一种宣传政府政策和教育公众的作用，它最终会使公众赞同政府的行为。

七 意义

应该怎样过政治生活？这是人类思考和探索的永恒话题。当今，代表制虽风靡自由民主国家，但在历史年轮中，它注定只是片段。对它的所有结论，无论肯定也好，否定也罢，都应放在人类探求政体形式的历史长河中。

无论如何，在现代政治情境下，人们公认，代表制是唯一实际可行的民主形式。在代表制民主下，当人民不喜欢他的代表和政府或当后者未能实现自己的承诺时，人民可以和平地把它拉下马；同时，平民百姓也摆脱了直接参与的决策和选择之苦（当然，如贡斯当所言，只有现代人才认为那是苦）。代表制使政府掌握在受过良好教育、具有专门知识和丰富经验的才俊之手，使合理的政治分工成为可能。在治理国家之具体事务上，平民百姓可能一窍不通，但在评估治国者给自身带来的利益得失时，他们却是行家里手。这就足够了，代表制正是利用了这一点，它使无知者最强大，使理智者最驯服。

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* 中国社会科学院法学研究所博士研究生。

** 北京大学法学院硕士研究生。

[１] See H.Pitkin,The Concept of Representation, Berkeley and Los Angeles:University of California Press,1984.

[２] See Carl Schmitt, Political Theology,trans.G.Schwab,Cambridge,MA and London:MIT Press,1985.

[３] H.F.Pitkin, Commentary: the paradox of representation, in J.R.Pennock and J.W.Chapman(eds) Representation,New York:Atherton Press, 1968, p41.

[４] Andrew Heywood, Key Concepts in Politics, Macmillan Press LTD,2000, pp144-45.

[５] Anthony H.Birch,The concepts and theories of modern democracy,Rouledge,London and NewYork,pp95-96.