公法评论中华政制之道

曾建元，国立台湾大学国家发展研究所法学博士，中华大学行政管理学系暨经营管理研究所公共管理组助理教授，世新大学法律学系暨国立新竹师范学院职业继续教育研究所兼任助理教授。
曾建元

台湾宪政改革的回顾

　　（本文为作者于二零零二年三月八日在财团法人台湾研究基金会假台北市台大校友会馆三楼B室举办之「台湾研究基金会十五周年庆论坛系列」第三场《台湾宪政改革》座谈会上的发言，由中华大学经营管理研究所公共管理组研究生陈锡锋纪录初稿）
　　黄煌雄委员、主持人林继文教授，与谈的蔡宗珍、林佳龙教授，以及各位在座的师长先进们，历经六次的十年宪改，台湾宪政体制究竟产生什么样的变化？我认为，就是要掌握两个方向来进行讨论。

　　第一个，就是民主化的问题，就是在我们宪政体制的修改过程当中，如何能够落实国民主权、落实权力分立的宪政主义原则，这是第一个重点。另外一个重点就是，怎么样使得原先以大中国为主设计的体制能够适应于两岸分裂之后本地宪政发展的需要。第二个问题涉及到国家主权的问题，而它则尚有一个属于内在精神层次的问题，就是民族主义在当中起了发酵的作用，这是我们在观察过去所不能忽略掉的一个线索。我们就从这两方面来回顾一下，我们过去宪改的历程，以及经过这些改革之后，目前所呈现在大家面前的现状。　　在整个宪改一开始的蒋经国的时候，由中国国民党主导的政治革新小组所提出来的〈政治革新方案〉，并没有把修宪作为宪政改革的一个途径。我们可以看到在蒋经国晚年，由严家淦与李登辉所领导的政治革新小组，在宪政改革途径方面，当时是决定用〈动员戡乱时期临时条款〉修正的方式来进行的。整个将宪政改革途径从修改〈临时条款〉转移到修宪，它的关键因素就是一九九零年的三月学运。

　　这次学运刻意凸显第一届国民大会第八次会议修改的〈临时条款〉中，特别涉及到的一些国民大会扩权自肥的条文，从而激起整个台湾社会对于宪政改革的反省，也使象征国民党本土化改革并成为台湾民族主义代言者，却一度陷于国民党正统中华民族主义和万年国大内部反改革势力包围中的李登辉，得以脱颖而出，得到人民的支持而赢得总统选举。当时学运提出来的解散国民大会、废除〈临时条款〉、召开国是会议和订定政经改革时间表等等四大主张，在接下来十年当中，我们可以看到取得了一定的成果。回顾过去十年修宪，三月学运实在是一个关键的转折点。　　在三月学运的前后，当时的民主进步党或是台湾民族主义阵营的制宪运动，对于整个宪政体制改革和设计的方向有过诸多的讨论，这一现象可以说，在世界冷战结构瓦解的时刻，台湾也步上了世界第三波民主化的潮流，而能够将国际之间有关民主化的民族国家独立的讨论带进国内来。在三月学运之后所激活的国是会议，与东欧许多国家激活宪政改革所采取的由执政党与在野人士进行圆桌会议的模式，其实也有可以相互呼应印证的地方。当时的台湾研究基金会就是作为民进党与在野联盟研商制订共同宪改主张〈民主大宪章草案〉的聚会所，在此我们不能不提一下的，就是台研会对于整个宪改方向，特别是总统直接民选主张的提出与坚持，也有它的时代上的贡献。

　　当时万年国会的问题，因为三月学运带来的政治力与社会力的冲击，而使得司法院大法官在国是会议召开之前，得以顺势以司法解释的方式解决这一个的问题，老中央级民意代表与万年国会的问题，因大法官在〈释字第二六一号解释〉中给予一九九一年十二月三十一日的退职期限而得到解决。第一阶段宪政改革就在国是会议朝野全面和解的新的历史起点上，在万年国代寻求光荣退职的历史情结之下，通过制订〈宪法增修条文〉，确立并承认「国家未统一」的现实，并在此一基础上树立了台湾民主化、也就是接下来第二届国民大会与立法院全面改选的法治基础。　　一九九一年底第二届国民大会选举，可以认为是整个台湾宪政改革具有奠基性的第一次定期举行的全国性选举，它使得国民大会修宪的现实基础，完完全全建立在台、澎、金、马人民主体之上，所以它是台湾国民普遍意志的实现，尽管自国是会议之后到第二届国民大会改选之前，国民党因为强力主导修宪，而在当时被人普遍批评说是一党修宪，但不管如何，国民党在二届国大选举的成功，还是使一党修宪的结果，在由国民党主导的二届国大进行的第二阶段宪政改革中，终于得到一定程度的合法化与正当化。一九九二年中的第二阶段宪政改革，系依照台湾本地的需要，就宪政体制为必要的调整，但仍囿于〈宪法〉本文，规定台湾省的自治和省长的直选。惟国民党内以民族主义立场所呈现的主流派与非主流派之间的宫廷斗争，则于总统选举方式上产生公开的冲突，李登辉背叛了国民党反对由台湾人民直接选举中华民国总统的立场，而向台湾民族主义所主张的总统民选靠拢，两派形成僵局，乃约定进行第三阶段宪政改革处理总统选举方式的问题。

　　其后一九九二年底的第二届立法委员的选举，使国民党在后蒋经国时代的主流派与非主流派之间的宫廷斗争，逐渐被民主化与本土化的时代潮流所淘汰，而立法院的全面改选，也使得台湾本土力量从地方大幅跃升进入到全国政治领域，同时也确立了行政院对立法院负责的机制，此则具体显现在行政院长郝柏村原来不愿意总辞卸任，而在全面改选后的立法院与国民大会联手之下被逼退。这彰显了民选国会对政治发展主导的作用，也使得原先〈宪法〉本文倾向议会内阁制的制度精神，在这时候得以获得强调而重新受到关注，虽然背后带着居于优势的本土派的政治权谋。　　接下来的是一九九四年中的第三阶段宪政改革，此时历经选举政治的洗礼，国民党非主流派势力消退，乃顺利通过总统民选的条文。可是我们在观察第三阶段宪改的时候，却常常忽略掉一点，即总统可以免职行政院长的制度，是在这个时候被写入到〈宪法〉里的，虽然国民党国大代表张一熙、朱新民在自行提案当中加上了建设性的免职制度，就是总统要免职行政院长必须由总统新提名行政院长人选经立法院同意，才能够生效。不过我们如果去追索第三阶段的宪改当时国民党的修宪决策过程，我们就可以很清楚地看到，当时国民党的确有意思要配合总统民选，将总统在行政权上的份量加以扩大，所以总统制的思考，也就在一九九六年中第三届国代初次啼声的第一次会议中，由国民党全国不分区国代谢瑞智等人所提出的〈第一百号修宪提案〉当中浮现了，这事实上是一个对于国民党中央修宪意向的风向球，虽然因为政治条件还不成熟而被打消，但我们可以看得出来，原来〈宪法〉倾向内阁制的设计，在国民党一党修宪下，从来并没有被认真地拿出来思考过。

　　一九九五年底的第三届立法委员选举后，立法院主导政治发展的企图则更加强烈，当时有个具体事件，则导致内阁制的思考被国民党中央的政治菁英所彻底弃绝，主要就是当时李登辉要提名新的行政院长，但立法院国民党党团则对于整个提名的过程，希望能够取得主导的地位，他们认为这是内阁制精神的落实。关于这点，李登辉与党团起了很大的冲突，最后这冲突由李登辉利用国民党党国体制的内部民主集中领导权威来压制，但这个压制则驱使他在一九九六年当选首届民选的第九任总统之后，想在总统的行政权上予以扩大，来解决原来〈宪法〉内阁制的设计所赋予立法院对总统权威的挑战，这样的思考，则导致一九九六年底的国家发展会议和一九九七年中的第四次修宪时　　，国民党锁定以半总统制也就是通称的双首长制和民进党废台湾省的主张进行政治交换，总统民选所带动的政治能量，乃使得宪政体制可以得到相当程度的调整，比如中央政府体制，半总统制被导入，虽然半总统制的制度逻辑在朝野中未必有一致性的看法；另外一方面，地方政府体制、中央与地方关系也有调整，特别是台湾省的虚级化上。一九九六年的总统选举被台湾民族主义视为中华民国第二共和的肇端，中华人民共和国对台湾发动导弹演习进行威吓，无异于台湾新生国家诞生的阵痛，而第四次修宪，则成为台湾新国家的宪政制度建构。　　从一九九一年开始的中央民意代表机关全面定期改选，则暴露了〈中华民国宪法〉立法院及国民大会制度并存的矛盾，全面的定期改选，更加大了这两个民意机关间的权力冲突，这冲突来自制度上两者各拥民意，彼此之间又没有协调的机制，特别是国民大会又是所谓的政权机关，是国家权力的最高机关，职司修宪等权，在相当程度上，乃代表着全体国民行使主权，而立法院则是国民主权创设出来的立法机关，属于治权（宪政机关），依照五权宪法理论，要服从人民所属的政权的监督，这就使得两个中央民意代表机关之间的权力产生失衡，这样的关系便使得国民大会跟立法院的冲突，在以行政权为中心的宪政体制重构告一段落之后，随之引起了另一波的宪政改革方向思考，

　　这一冲突在二零零零年三月第十任总统大选所带动的改革动能当中，而于四月的第六次修宪，由第三届国大的自废武功，将国民大会制度虚化，取消常设建制，而完成所谓任务型国大的改革。当然中间经过一段的波折，也就是一九九九年中的第五次修宪，三届国代以无记名投票表决通过延任自肥案引起公愤，而有司法院大法官于〈释字第四九九号解释〉中，认定该次修宪程序有明显重大瑕疵，且延任案抵触〈宪法〉具有民主基本价值之本质重要性的各项规定，而将所有修宪条文宣告无效，此后乃有国民党、民进党与新党三党国代联手迅速补正而通过第六次修宪。

　　以上是台湾过去宪政体制根本变化的脉络，我大致上做点整理，而认为有五个重要演变特征：

　　第一、分裂国家状态的永久化：它宣示「国家未统一」，而使得〈中华民国宪法〉台湾化并得第二、以落实台湾人民之国民主权，而在另外一方面，事实上，则亦形成了分裂状态的制度惯性，使得未来即使取消〈增修条文〉，原来的〈宪法〉本文也不足以作为未来两岸统合的基础。缺乏保留大陆人民参与中华民国国家主权决定的机制，是使分裂国家的状态永久化。　　第二、五权宪法架构的虚化：过去在历次修宪，特别是前四次修宪，我们可以看到不管是怎样的制度设计的主张，五权宪法的形式和国大的建制总被紧抱着不放，变成国民党修宪的重要图腾。可是，我们也看到二零零零年修宪使得国民大会任务化后，终于使五权宪法制度运作有机会走向权力分力的合理化，但是这却留有一个负面的效果，即国民大会任务化后将使得修宪变得困难，因为立法院提修宪案要能通过高度门槛，而接下来还要举办任务型国代的选举来复决修宪案。任务型国代的选举制度还没立法，公民复决修宪这样一个制度的未来，还有一个关卡要通过。

　　第三、在〈宪法〉上和实践上，行政权向总统倾斜：向总统倾斜是符合过去威权体制党国运作的惯例的，但在威权时代过去之后，〈宪法〉要背负人民对民选总统权力的期待，它也使得总统在党国威权时代的权威，得以用民主的形式加以转化，而给予其某种程度上的复活。还有另一个问题，就是少数总统和少数政府执政党的党政合一，少数总统过度涉入日常政治，原先总统作为国家和统一团结的象征，或是在半总统制当中作为一个宪法守护者的角色，都使得总统在〈宪法〉上的元首权威遭到相当程度的削弱，而造成执政党党国权力的空洞化。　　第四、国会政治的零碎化：区域选举采SNTV复数选区单记非让渡投票法的选举制度，以及兼采依附其上的一票制政党比例代表制，使政党对于其区域选举产生的国会议员的助力便的无足轻重，反过来还要依赖他们来争取政党比例代表席次，政党纪律必然涣散，而国会议员个人表现也必然被迫走向秀场化，以争取加深选民的印象。就算是勉强走向两个集团的联盟，民族主义意识型态也变成主要的分歧点，像现在的泛绿、泛蓝，结果是政党间的对话机制一样难以完善，因为政党纪律不彰，政党也会怕被自己人出卖。

　　第五、省级的虚级化：好处是政府改造精简机构，公共管理朝扁平化的方向调整，而可提高政府的行政效率，增加民众参与治理的机会。缺点是自治法人时代的台湾省在地方自治上所提供的协调对话机制，在省虚级化后缺乏周详的配套制度来加以填补，因而扩大了中央政府与各县市的冲突。

　　台湾的宪政改革还在进行当中，只要我们的民主不倒退，社会能够保持着多元而理性的宪政文化的成长空间，我相信，宪政实施的经验必然会辩证地进一步回馈给宪改的思为，宪改的点滴工程、不间断的革命，在可见的将来，必将持续下去。这是我大致上对于过去十年宪改的一点结论，谢谢！