公法评论：中华政制之道

喻中：中国政治中正式规则与潜规则的相互关系

● 喻中

    当代中国的权力腐败并非少数官员的个人行为，也不是仅仅发生在权力机构的高墙大院之内。无论是参与腐败活动的个人还是群体，其腐败行为都是各种社会因素相互交织的结果，当前的大面积的权力腐败现象实际上是当代社会环境的产物。 ( http://www.tecn.cn )
    如果说，当前的社会环境为腐败的滋生蔓延提供了某种适宜的土壤，那么，我们面临的一个不容回避的关键问题就是：社会环境中的哪些因素与腐败的滋生蔓延具有直接的因果关系？寻找对这个问题的回答也就是探究腐败发生的机理，为治理权力腐败提供认知准备。然而，要对这个问题做出“一针见血”甚至“一剑封喉”式的回答，却非易事。也许有人认为，法律制度不健全是导致腐败的根本原因，因此要为这个社会编织更加细密的法网；也有人认为，腐败滋生缘于参与腐败者的修养不够、道德水平不高，因此需要加强整个社会的道德建设，通过思想教育来防止腐败；还有人认为，腐败乃西方社会腐朽思想侵袭的结果，腐败者就像一个健康人中了毒、生了病，似乎腐败者也是受害者；甚至有一种观点认为，腐败是社会处于改革开放时期不可避免的一种现象，是经济发展的必要成本……。如此种种，也许揭示了社会环境与腐败滋生之间的某些牵连，但笔者认为，它们都未触及问题的实质，没有找到腐败滋生的直接原因，即正式规则与潜规则同时并存于当代社会，构成了腐败滋生的基本社会环境。当前，中国社会中各个层面、不同领域里广泛滋生的权力腐败现象，归根到底，都可以用这个因素来解释。 ( http://www.tecn.cn )
    进一步看，潜规则在现实中表面上不具备正式地位，甚至为正式规则的条文所否定，但恰恰是这些与正式规则表面上冲突的潜规则却在官场的日常运作中发挥正式的功能，而正式规则却往往只不过具有形式上的意义。只有认识到这点，才能理解今天中国现实里种种按照正式规则难以解释的现象；也只有从这种角度，观察分析今日之中国才能把脉观象。 ( http://www.tecn.cn )

    一、如何认识中国的现实：正式规则之外的潜规则

    所谓正式规则与潜规则的并存，是指在当代中国社会中事实上并存着两套几乎是相互冲突的规则体系。这里讲的正式规则是指执政党的各级组织与国家各级机构制定的党内文件、政府文件、法律和行政法规等等。它既包括《中国共产党党章》在内的党规党纪体系，也包括以《宪法》为核心的国家法律体系。称它们是“正式规则”，是因为这套规则既表达在文本中，也悬挂在墙壁上；既在正式会议上宣读，也在非正式的官场谈话中强调。这些正式规则所构成的规则体系为当代中国所有的政党组织、国家机构、社会主体提供了全方位的行为模式：应当做什么，不能做什么，可以做什么。 ( http://www.tecn.cn )
    例如，在预防和惩罚权力腐败的问题上，相关的正式规则堪称叠床架屋。单是政党内部的“党纪条规”就有《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》、《关于对“违反党政领导干部选拔任用工作暂行条例”行为的处理规定》、《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》、《共产党员在涉外活动中违犯纪律党纪处分的暂行规定》、《对参与嫖娼、卖淫活动的共产党员及有关责任者党纪处分的暂行规定》等等。如果要全面了解“党纪条规”的体系，可以参考北京市委的纪检监察网站。它的主页上有“政策法规”一栏，其中又分为7大类，分别是“综合”、“自律工作”、“查办案件工作”、“信访工作”、“执法监督工作”、“纠正部门和行业不正之风”、“组织人事工作”等。第七大类之第二分类“自律工作”一项又细分为“廉政准则”（包括6个方面）、“厉行节约、制止奢侈浪费规定”、党内民主监督、经商投资、党风廉政建设责任制、国企干部廉政自律、基层民主政治建设、司法公开等等。第七大类之第二分类“自律工作”项下之第二小类“厉行节约、制止奢侈浪费规定”具体包括6个方面，即有关住房、分房、办公用房的规定，有关会议、检查、评比和庆典活动的规定，严禁用公款大吃大喝和挥霍浪费的规定，严格控制用公款安装住宅电话和购买移动电话的规定，严格按规定配备和更换小汽车的规定，关于出国、考察、旅游的规定等等。第七大类之第二分类“自律工作”项下之第三小类党内民主监督则包括领导干部收入申报，报告个人重大事项，礼品、礼金和礼品登记，民主生活会等等。 ( http://www.tecn.cn )
    显然，在预防和惩罚权力腐败方面存在着一套极其庞大的“党纪条规”体系。此外还有一套法律体系，如《刑法》、《行政监察法》、《公务员法》、《法官法》、《检察官法》等等。这两套规则体系为预防和惩罚权力腐败提供了相当全面的规则和依据。从逻辑上讲，只要按照这些正式规则来运作，权力腐败现象本来是很难发生的；即使出现了少量的腐败行为，也会受到及时而有效的惩治。但在当代中国，除了这套正式规则外，事实上还盛行着一套潜规则。所谓“潜规则”，是指虽未明文规定、但在实践中被相关主体普遍遵循的规则。这类潜规则古已有之，并非当代社会专有之物。有论者专门著书剖析了中国历史上的潜规则[1]，笔者从法律文化的角度也曾探讨过这一问题[2]。本文就不再从学理层面展开分析，只用经验描述的方法略作说明。身处现实中的国人，自然对这套社会上流行的潜规则有丰富的切身体会。 ( http://www.tecn.cn )
    比如，按照《地方组织法》、《选举法》等相关正式规则的规定，乡村的镇长本应由全镇选民之政治代表组成的镇人民代表大会选举产生；但事实上，谁能当上镇长，一般都是由县委书记、县长、分管党务的县委副书记、组织部长等几个人决定的，这就是潜规则。也许有人会说，“党管干部”或“党组织推荐干部”是一条正式规则而不是潜规则。其实，在实践中真正实行的也不是这条正式规则。若按照正式规则，那么“党管干部”就应该是党委作为一个集体来“管干部”或“推荐干部”；而现实中遵行的潜规则是，大部分党委成员（委员）对于谁能当镇长这样的事务并没有多少发言权，甚至根本就没有发言权，所以并不是党委集体、而是党委中的几个核心人物（甚至是党委书记一个人）在“管干部”。进一步看，按照正式规则，本应当是“党组织推荐领导干部”，既然是推荐，镇人民代表大会就有接受或不接受之选择；而现实中的潜规则是，镇人民代表大会不应当拒绝“上级党委”“推荐”的镇长候选人，换言之，“上级党委”确定的镇长候选人并非“推荐”，而是指定。正因为如此，与《地方组织法》、《选举法》等正式规则相对应的潜规则是，“党组织内的某个人或某几个人来决定谁能当镇长”。 ( http://www.tecn.cn )
    再从镇长的离任方式来看，按照正式规则，现任镇长既是镇人民代表大会选举产生的，要离任自然应该先向镇人民代表大会提请辞职，得到镇人民代表大会批准后方可离任。但在现实中，这样的正式规则并未得到执行，县委组织部的一纸调令就可以把一位正在履行职务的镇长调离。这里的潜规则是，镇人民代表大会对镇长的选举和离任批准，只是县委领导通过组织部下达的人事安排决定的事后补充形式，这个补充形式只能追认、而不能变更上级的人事安排决定。 ( http://www.tecn.cn )
    显然，要了解中国的现实，必须从认识潜规则入手，而不能简单地靠解析正式规则的条文来寻找线索。

    二、获得权力和保持权力：两类规则如何发挥作用

    一般情况下，任何个体在获得权力的过程中都同时受到两种规则的支配：他既要遵循正式规则，也必须遵循潜规则。如果他不遵循正式规则，比如，一个人要成为镇长或县长，就得尊重选举法等相关法律，若在镇或县的人民代表大会的投票选举中未获通过，他就不能成为正式的镇长或县长（最多成为中国特色的“代镇长”或“代县长”），也不能享有正式的、正当的权力。这就是说，正式规则支配了权力者获得权力的过程。但是，任何人在获得权力的过程中，如果仅仅注意到正式规则，却忽略或违背了潜规则，就会受到潜规则的惩罚，他获得或保持权力的可能性将大大降低。 ( http://www.tecn.cn )
    试举一例，有个副镇长想当镇长，他如果仅仅琢磨如何赢得镇人代会的认可，其目标将很难实现。因为，提名或推荐谁当镇长，是县委组织部管辖的事务。如果说，县委组织部提名或推荐领导干部也属于正式规则，那么，真正的潜规则可能就是：县委组织部长决定谁当镇长。事实上，组织部长也不能决定所有的镇长人选，因为县委书记、分管组织的副书记、兼任县长的副书记比组织部长的地位更高，这3个人都可以决定谁当镇长。一般来说，当这4个核心人物的意见一致时，谁能当镇长基本上就可以定下来了；但在很多情况下，他们的意见并不一致，这时候，决定谁当镇长的潜规则就是，每个核心人物分别决定几个镇长人选。具体地说，当组织部长强烈要求推荐某人出任镇长时，若得到其他核心人物的支持，那么，当分管组织的副书记建议另一人出任其他镇的镇长时，组织部长也有赞同的义务。在正常情况下，县委书记、兼任县长的副书记会尊重这样的潜规则。如果几个核心人物都不尊重这样的潜规则，就会造成“相互拆台”的局面。在现实中，“相互拆台”的事例屡有发生，最常见的“拆台”主要发生在县委书记与兼任县长的副书记之间，这就是人们常说的“党政一把手不和”。造成“不和”的原因是多方面的，其中的重要原因之一就是，相互不支持对方提出的有关人事安排的建议，或者说是“相互不买账”。如果这方面的冲突过于尖锐，可能导致双方难以合作共事，到了“班子不团结”的程度，上级机构就可能对“相互拆台”的一方或双方进行调整。结果既可能是其中一方“败下阵来”，也可能是“两败俱伤”。无论哪种结果，其实都间接地表达了关于谁能当上镇长的另一条潜规则：县委的几个核心人物分别控制了若干名额（每个人掌握的名额多少与他的实际地位成正比，比如，书记可能控制5个名额，县长可能是4个，“管党”的副书记与组织部长可能分别有2个或3个，等等）。如果有人想包揽大多数名额，挤占他人控制的名额，就可能遭到对方的反击。在几个核心人物既相互较量又相互妥协的过程中，谁能当上镇长这么就定下来了。 ( http://www.tecn.cn )
    以上分析表明，一个人要想获得镇长的权力，必须得到县委某一个或某几个核心人物的支持。对于那些希望谋取镇长权力的人来说，这是一条必须遵循的潜规则。假如得不到任何核心人物的支持，在通常情况下，就不大可能被组织部门推荐，更不会被提交到镇人代会上作为镇长候选人来投票表决。换言之，要想依靠正式规则获得镇长的权力，必须先按照潜规则成为组织部门的推荐人选。正是这样的潜规则为腐败的滋生提供了契机。因为，全县的镇长职位是有限的，县委的各核心人物手上控制的名额就更加有限，这些“名额”成了极度稀缺的资源。由于这种资源过于稀缺，而希望获得镇长的职位和权力的人又比较多，于是形成了多人“抢购”稀缺“商品”的情势。这就使得“名额”必然流向“出价”较高的“竞买者”。权力腐败就是在众人向“核心人物”“购买”名额的过程中产生的。 ( http://www.tecn.cn )
    仍以镇长职务及其相应的权力为例作进一步的分析。既然县委的每个核心人物手上控制的安排镇长职务的名额是一种稀缺资源，那么，与这些名额相对应的镇长职务本身也同样具有稀缺性，已经掌握镇长权力的人必然面对众多的潜在竞争者。按照正式规则，组织部门可以在管辖范围内对任何干部做出某种调整。比如，组织部门有权以“不称职、不胜任现职”的名义免去某个镇长的职务，从而剥夺他的权力；也可以把拥有实权的镇长调整为没有权力的“副处级调研员”，这些都是正式规则允许的。有论者指出，免职或调整的标准、操作的程序、调整的比例、调整后的安排，都是由组织部门来掌握的。[3]这就是说，组织部门可以通过一个能伸能缩的弹性标准，直接下令调整所管辖的领导干部。在组织部门调整“不称职、不胜任现职干部”的背后，依然是组织部长或其他几个核心人物定夺。这就是领导干部职务调整中的潜规则。 ( http://www.tecn.cn )
    一个已经掌握了镇长权力的人，如果想继续保持这种权力，就必须让组织部门对他做出“称职、胜任现职”的鉴定意见，即获得组织部长及其他几个核心人物满意的评价，他们的满意是一个镇长继续掌握镇长权力最主要的保障（在多数情况下，极端一点说，甚至是唯一的保障）。因此，几个核心人物的“满意”又成了一种待价而沽的“商品”。为了购买这种“商品”，镇长们又得持续不断地花钱。于是，镇长通过金钱购买某个或某几个核心人物的“满意”，以便继续保持镇长的权力，就成了一个新的潜规则。它对应的正式规则是“党是否满意、人民是否满意，决定一个干部的去留”。这两种规则的并存，使得掌握了权力的领导干部考虑的重心不是向党负责、向人民负责，而是向某个或某几个核心人物“投资”，让某个或某几个核心人物“满意”。 ( http://www.tecn.cn )
    试举例说明。2004年岁末，笔者在社会调查的过程中认识了一位副镇长王某。他供职于A市下辖的B县C镇人民政府。据王某介绍，2005年春节后，B县为了减少乡镇负责人的人数，将对全县乡镇干部作一次较大规模的调整，某些镇长将被降为副镇长，某些副镇长则不再担任乡镇负责人的职务。这个调整计划使所有的乡镇负责人都紧张起来了，谁都不愿意被降职或免职，为免遭淘汰，所有在位的乡镇负责人都必须想办法获得某个或某些核心人物的“满意”。这些人采取的最基本方式是直接花钱“购买”。在B县的几个核心人物中，王某最接近的是组织部长张某。张部长的家不在B县县城，而是A市市区。2005年元旦，王某专程赶往A市。临近中午时，王某打电话联系张部长，张在电话里称“现在不方便”，让王某下午4点再与他联系。下午4点左右，王某再打电话，张部长已经做出了安排，指示王某5点半赶到他家附近的D路口见面。挂断电话之后，王某随即四处打听D路口在什么地方，随后就提了一只密码箱，匆匆向那个路口赶去。王某在D路口等到5点半，张部长准时出现了，他收下了王某递过去的那只密码箱，既没有让王某去他家里，也没有讨论任何实质性的问题，两人就分手了，前后也许就1分钟时间。王某告诉笔者，密码箱里除了一瓶酒之外，还有2万元现金。3个月后王某打电话告诉笔者，这一轮的全县干部大调整已经结束，确实有一部分人因为“不称职、不胜任现职”而被降职或免职，他还是担任副镇长的职务，但却从原先任职的较偏僻的C镇调到了靠近县城的经济水平较好的E镇。对这样的结果，王某是比较满意的。 ( http://www.tecn.cn )
    王某介绍的情况表明，在保持权力的过程中必须同时遵循正式规则与潜规则。王某向张部长行贿2万元，是对“花钱买满意”这条潜规则的遵循；张部长以组织部门的名义正式宣布王某是“称职的、胜任现职的领导干部”，是对正式规则的遵循。可见，王某保持副镇长权力的过程同时受到了两类规则的支配。在这个案例中，如果仅仅谴责王副镇长与张部长之间的所谓“钱权交易”，那是很容易的，却于事无补。值得认真探究的是，滋生这种腐败的社会环境是什么？本文提供的回答就是正式规则与潜规则的并存。 ( http://www.tecn.cn )

    三、潜规则对正式规则的依赖性

    潜规则可以理解为非正式规则，但这并不贴切，因为有些非正式规则也是正式规则承认了的，比如国家认可的某些习惯法规则。因此，潜规则的更准确的含义也许是“桌面下运行的规则”：大家都按照这样的规则来行动，都遵循这些规则，但它们又摆不上桌面，没有人公开承认存在这样的规则。然而，这些没有人公开承认的规则之所以也是规则，是因为若有人违背了这样的潜规则，就会受到惩罚；当然，受惩罚时形式上的理由并不是你违反了潜规则，而是以你违反了正式规则作为惩罚的依据。在上文述及的王副镇长与张部长之间的交易中，双方都遵循了潜规则，也得到了各自满意的结果。假如王副镇长不遵循这样的潜规则，未主动地向张部长送上那只密码箱，那么，他很可能会因为“不称职、不胜任现职”而被免去副镇长的职务，但组织部门宣布免去他职务的时候，绝不会说是因为你没有送那2万元钱，因为那潜规则是不能说出来的；另一方面，假如张部长收下了2万元，但还是以“不称职、不胜任现职”为由免去了王的副镇长职务，这就意味着张部长违反了潜规则，对张来说也是有风险的，因为王既然失去了职务，便可能孤注一掷，奋力反扑，比如，向有关的监督机构举报等。所以，无论是权力的“买方”还是“卖方”，都不敢轻易违反潜规则。 ( http://www.tecn.cn )
    也许有人会认为，是潜规则导致了权力腐败；腐败的滋生与正式规则没有什么关系，或者说，因为正式规则未得到执行才导致了腐败的滋生。这种看法是片面的。如果只有潜规则存在，没有那一套惩治权力腐败的正式规则，那就意味着，支配权力运行的只有一套规则；既然只有一套规则，那么就不必区分什么正式规则和潜规则了，“潜规则”云云也就无从说起。潜规则始终都是相对于正式规则而存在的，是以正式规则的存在为基础的。假如没有正式规则，只存在“买官卖官”这样的规则，这意味着具有公共权力的职位可以根据唯一的规则进行现金交易（比如，某镇长公开地通过5万元向县委组织部长买来职权，这意味着“5万元可以买个镇长职位”成了唯一的规则）。按照“谁投资谁受益”、“谁出钱购买的商品归谁所有”的道理，镇长的职权就成了镇长的私人权力，不再具有公共权力的性质了；拥有镇长权力的人也不需要维护公共利益，只维护他的个人利益就可以了。这种规则在“诸侯的封地是国”、“大夫的封地是家”的“家国合一”体制下也许可以成立，但在现代社会里，依靠这种规则获得的权力已经不具有合法性和正当性了，仅仅依靠这种规则甚至根本就不能产生公共权力。可见，离开了正式规则，潜规则也不能独立存在。有关权力运行的正式规则使公共权力、公共职位成了一种有价值的、稀缺的物品；一种物品越稀缺，就越能激起人们的占有欲望，买卖公共职位的潜规则正是因此而孕育出来的。从这个角度讲，买卖公共职位的潜规则之所以存在，是因为正式规则为潜规则创造了空间。在潜规则发挥实际作用的情况下正式规则还有一个功能：一方面它宣布禁止买卖公共职位，凡通过金钱购买的公共职位和权力不具合法性和正当性；另一方面，正式规则为那些通过潜规则获得的“身分可疑”的权力贴上一块“金字招牌”――这些权力属于合法、正当的公共权力。 ( http://www.tecn.cn )
    这样分析只是为了证明潜规则的盛行依赖于正式规则的存在，绝不能随意引伸，说什么惩治权力腐败的正式规则导致了权力腐败，更不意味着正式规则根本就不能有效地惩罚权力腐败。笔者想说明的是，潜规则并非权力腐败的唯一原因，因为潜规则本身也是以正式规则的存在为前提的。腐败者既要遵循潜规则，也要遵循正式规则。正是潜规则与正式规则相互并存这种社会现实才导致了权力腐败的滋生。权力腐败就是从正式规则与潜规则这两类规则的并存状态中滋生的。 ( http://www.tecn.cn )
    潜规则与正式规则并存的原因是群体与个体、公共利益与个人利益之间的冲突。有关权力运行的正式规则的本来目的是维护公共利益，使权力的运行直接服务于公共利益并有助于促进公共利益。有关权力运行的潜规则主要用于维护权力者的个人利益。如果没有维护公共利益的正式规则，权力不能成为公共权力，甚至不能成为合法的、有效的权力。从这个意义上说，权力者需要正式规则。但按照公共选择理论，权力拥有者作为个体的人，有追求个体利益最大化的动机。他们不仅追求个体利益，而且还希望追求个体利益的活动不是混乱的，而是有秩序的——这种秩序的规则化表达就是潜规则。 ( http://www.tecn.cn )
    假如走出公共权力领域，假如没有公共利益与个体利益之间的对立和冲突，那么两种规则的并存现象就会消失。在普通的、特别是在经过简化了的商务活动中，交易双方都是维护个体利益的人，一般不具有维护公共利益的义务，在这种情况下几乎没有公共利益与个体利益之间的矛盾，一般就不会产生两种规则并存的问题了。比如，A向B购买白菜，A遵循的交易规则是“以最少的钱买最多最好的白菜”；B遵循的规则是“以最少的白菜换最多的钱”；只要双方都觉得“不吃亏”，甚至“还赚了”，那么交易就可以达成。双方都在维护自己的个体利益，但却没有人会指责这两方。但在公共领域里，权力者既是公共利益的维护者，也是个体利益最大化的追求者，这两种角色导致了正式规则与潜规则的诞生、并存。我们或许不能彻底消除所有的潜规则和一切权力腐败，但人类社会积累的政治经验足以帮助我们修改正式规则，同时尽量压缩潜规则的适用空间和支配范围。当然，这是个需要另文探讨的问题了。 ( http://www.tecn.cn )

    【注释】
    [1] 吴思，《潜规则：中国历史上的真实游戏》，云南人民出版社2000年版，第162页。
    [2] 喻中，《法律文化视野中的权力》，山东人民出版社2004年版。
    [3] 高国舫，“调整不称职、不胜任现职领导干部”，《理论探讨》2005年第1期。

    来源：当代中国研究[2007年] [第4期(总第99期)]