俞可平：从统治到治理

一位著名英国的政治学家曾经说：在过去的15年中, 国际社会科学文献中最为流行的术语之一便是"治理"（governance)。事实确乎如此，自从1989年世界银行在其报告中首次使用了"治理危机"后，"治理"一词便广泛地被用于政治发展研究中。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是"治理与发展"，经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布一份名为"促进参与式发展和善治的项目评估"；联合国开发署（UNDP)1996年的一份年度报告的题目是"人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工"；联合国教科文组织（UNESCO)在1997年也提出了一份名为"治理与联合国教科文组织"的文件;《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一个名为"治理"的专号。联合国有关机构还成立了一个"全球治理委员会"，并出版了一份名为《全球治理》的杂志。
英语中的"治理"一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与"统治"（government) 一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学和经济学家赋予"治理" 以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与"统治"相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域，不再在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。
治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。作为一种政治管理方式，治理有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
"治理"(governance)与"统治"（government)从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。
首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有公共机构的治理。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
随着人们日益将关注点从统治转向治理, 人们也开始将对"善政"向往转为对"善治"的向往。自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式，这一点古今中外概莫例外。我国古已称之的"善政"，大体相当于英语里所说的"good government"（可直译为"良好的政府"或"良好的统治"）。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义，就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不过，更抽象地说，善政的内容，无论在中国还是在外国，在古代还在现代，都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。
但是，善政在政治理想中的这种长期独占鳌头的地位，从90年代以后却在世界各国日益遭到了严重的挑战。与善政构成挑战的是"善治"，其英文名为good governance （可直译为"良好的治理"等）。90年代以来，在英语和汉语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的术语之一。善治究竟意味着什么？它的本质特征是什么？它有哪些基本要素？对这些问题政治学家们尚在争论之中。不过，从业已发表的文献中，我们已经能够发现一些共同的东西。
概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，它有以下五个基本要素：1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；2）透明性，即政治信息的公开性；3）责任性，它指的是管理人员对其行为的负责程度； 4）法治，即法律成为公共政治管理的最高准则；5）回应（responsiveness)，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应；6）有效，主要指管理的效率。
就其直接的现实原因而言，治理理论的兴起，与市场的失效和国家的不足相关。市场的失效指的是仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕雷托最优。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败。
将善治的思想直接应用于实际的最初机构，是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。在90年代，这些国际组织不仅对善治进行了专门的理论研究，而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。对那些在它们看来没有良好治理状况的国家，它们就要求这些国家进行必要的改革，使之符合其善治的标准。毫无疑问，它们这样做的主要目的是提高其援助的效益，确保受援国偿还贷款的能力。在这些国际机构看来，要实现这一目的，就必须引入自由主义的市场经济体制，必须使国内市场的自由化，并消除自由贸易的壁垒。而市场体制需要与之相适应的社会政治结构和社会社会政治状态，其中包括政治合法性、社会秩序和行政效率。
正如联合国社会发展研究所副所长阿尔卡塔拉女士所说，在这一点上，善治的概念就极为有用。因为它使国际金融机构能从经济主义中挣脱出来，去重新思考与经济重组相关的关键性政治和社会问题。此外，这样做也毋需触动受援国敏感的国内政治与行政问题。借用"善治"而不用敏感的"国家改革"或"社会政治变革"等词眼使得世界银行等组织有可能处理棘手的受援国国内政治问题，而又避免使人觉得它们超越了其职责和权限而干预了主权国家的国内政治事务。
其实，善治的理论与实践在90年代的勃兴还有其更深刻的原因。首先，善治比传统的善政的适用范围更大。善政的范围与政府的范围是一致的，而在现代社会中，许多领域是政府行为所不能干预的，小到公司、社区、俱乐部、职业社团等民间组织，大到国际社会。而善治则不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。其次，全球化正成为我们这个时代的最主要特征，事实上许多人已经把我们这个时代称之为"全球化时代"。全球化的重要特征之一, 是跨国组织和超国组织的影响日益增大，民族国家的主权及其政府的权力日益削弱。随着民族国家传统的政府权威的削弱,善治的作用则日益增大。因为国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，它不可能由传统的国家政府来创立，只能通过善治来实现。最后，善治是民主化进程的必要后果。民主化是我们这个时代的政治特征,也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一，是政治权力日益从政治国家返还公民社会。政府权力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失,只是这种公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。
虽然治理理论还很不成熟，它的基本概念还十分模糊，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程；它力图发展起一套管理公共事务的全新技术；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；它把治理看作是当代民主的一种新的现实形式等等，所有这些都是对政治学研究的贡献，具有积极的意义。
但是，在西方的治理理论中也存在着一种极其危险的倾向,这就是它有可能成为某些跨国公司和国家干预别国内政、谋求国际霸权的理论依据。治理理论，尤其是全球治理理论，建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族国家的疆界模糊不清这一前提之上，强调治理的跨国性和全球性。这里的危险就在于,削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持。所以，对于治理理论，特别是全球治理理论的这一危险倾向，我们必须给予高度的警惕。