《宗教事务条例》的美与不足

杨俊锋*

导 论

宗教自由是当今世界所公认的基本人权之一。据不完全统计，在世界上142部成文宪法中，已有125部规定了宗教自由的内容。[1]国际公约也将宗教自由作为一项基本人权予以明确规定。[2]如何把握宗教自由与公共利益的平衡是各国（尤其是宗教多元国家）所要面临的一个重要课题。

在中国，宗教问题一直以来也是个颇为棘手而敏感的问题。另外，我国还是当今世界上为数不多的设有专门宗教事务管理机关对宗教事务进行全面系统管理的国家。进而，在我国这个成文法国家中，完善宗教立法以规范宗教事务管理在客观上就显得非常必要。这在“依法治国”被宣示为重要的政治原则的今天尤其如此。 然而长期以来宗教立法却一直非常滞后，缺乏一部系统的宗教立法。我国宪法虽有相关规定，但由于不能具体适用，因而对宗教事务管理并无实际的规范作用。宗教管理的依据除了散见于各个法律法规中相关的条款和一些法规、规章外，主要便是依据党的宗教政策。 2004年11月30日，温家宝总理签署国务院第426号令，颁布了《宗教事务条例》，于2005年3月1日正式实施。《宗教事务条例》（下文简称《条例》）的起草工作历时六年，是中国首部综合性宗教立法，是我国长期奉行的宗教政策的系统化和法律化，是我国既有宗教法规的整合和发展，堪称建国以来我国宗教立法最为重要的一项工作。《条例》的颁布将对我国宗教管理和个人宗教自由产生重大的影响。因此，深入解读和检视《条例》实有必要。

一、《条例》颁布前我国宗教立法工作回顾

自上世纪五十年代之后相当长的一段时间内，党的政策是我国宗教立法和管理工作的主要依据。改革开放以来，党的政策仍然起着基本的指导作用。其中最重要的包括：《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策（19号文件）》（1982）、《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知（6号文件）》（1991）、《关于加强宗教工作的决定（3号文件）》（2002）。

早在一九八二年的19号文件中，便指出要制定切实可行的宗教法规。一九八六年，国务院宗教事务局在工作要点中提出，有条件的省区，应结合当地具体情况，制定出地方性宗教法规，由地方颁布试行。[3]八七、八八年间，广州市、广东省及新疆维吾尔自治区先后颁布了针对宗教事务或宗教活动场所的综合性及单项性的政府规章。 一九八七年中共十三大提出加强法制建设作为政治体制改革的重要部分，宗教立法工作开始被提上议事日程。十三大后，国务院宗教事务局积极进行宗教立法工作，组成工作班子，并经国务院批准，将宗教立法列入立法工作计划。全国政协宗教委员会亦就宗教人士主持起草的草案召开座谈会，征集具体修改意见。有关政府部门更已着手草拟，并就相关问题进行讨论。[4]

当时，有关主管部门“在一些重大理论问题上，排除了一些思想障碍，取得一些共识”。宗教界人士如赵朴初、丁光训等，也向全国人大、全国政协提出建议，并于一九八九年三月把《中华人民共和国宗教法》（建议草案）提交全国人大常委会，希望可以尽快开始立法程序。[5]不过，宗教界积极争取和期望殷切的《宗教法》，却因立法中的一些基本原则上的争议而被迫搁置下来。

一九九一年，中共中央在《6号文件》中再次提出“要加快宗教立法工作” [6]。一九九一年四月，国家宗教事务局报送了《关于宗教立法体系和“八五”期间宗教立法项目的设想》，对宗教立法提出了四个层次的设想：

（一）由全国人大或其常委会颁布一个有关宗教的基本法律，从整体上调整宗教与社会其它方面的关系，保障公民宗教信仰自由权利，维护宗教组织合法权益，保障宗教活动正常化。当时设想了三个方案：1.制定《宗教法》；2.分别制定关于宗教信仰自由和宗教组织的法律；3. 制定宗教法通则。

（二）由国务院颁布行政法规，调整涉及各教共同性问题，又可在政府管辖权限内解决的，如宗教场所管理、教职人员管理、外国人在华宗教活动管理、宗教音像制品管理等。

（三）部门规章，调整涉及范围不大，政策性较强及属于部门内部管理范围的问题。

（四）地方性宗教法规或地方性政府规章，由地方人大或政府根据当地实际自行制定。另外推动和支持宗教团体、寺观教堂结合各其特点，依法制定内部的管理章程、制度。[7]

之后，除了由全国人大或其常委会制定宗教法的设想外，其它均在不同程度上予以落实。例如，先后制定了几部全国性宗教行政法规和部门规章。其中主要是由国务院1994年1月31日同时颁布《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。部门规章主要是国家宗教事务局颁布的《宗教社会团体登记管理实施办法》（1991年5月，与民政部门联合颁布）、《宗教活动场所登记办法》（1994年）、《宗教活动场所年度检查办法》（1996年）。

地方立法方面，截至2004年底，21个省市的人大常委会陆续颁布了综合性地方宗教法规，部分省市政府也制定了综合性宗教规章。此外，也有地方人大常委或人民政府就宗教活动场所管理、宗教教职人员管理或宗教印刷品管理制定了单项的宗教法规或规章。据统计，在此期间各省市共颁布55个地方性宗教法规或政府规章[8]。

二、《宗教事务条例》的制定背景

（一）自改革开放以来，决策者一直希望通过立法来加强、规范宗教管理

1982年中共中央19号文件指出,“为了保证宗教活动的进一步正常化,国家今后还将按照法律程序,经过同宗教界人士的充分协商,制订切实可行的宗教法规”。1991年,中共中央、国务院《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》(即6号文件)再次强调,“依法对宗教事务进行管理”,“要加快宗教立法工作。国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可根据国家的有关法律和法规,结合当地实际情况,制定地方性的有关宗教事务的行政法规”。

另外，中共十六大确立了新时期宗教工作基本方针，即“全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”。十六届四中全会重申了这一基本方针，要求全面做好党的宗教工作。为了“保持党的宗教政策的稳定性、连续性，增强可操作性”，就有必要“通过立法将党的宗教政策规定加以制度化、规范化”，以期能够“以国家强制力的形式保证实施”[9]。

（二）加强宗教立法的现实需求

与此同时，随着改革的深入和开放的扩大，宗教管理领域出现了许多新情况和新问题，既有立法已经不适应新的形势。首先，国务院制定《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的先后颁布，对政府管理提出了更高的要求。

其次，随着宗教界人士和信教民众的法律意识不断增强，多年来一直呼吁制定宗教方面的综合性立法，促进行政机关依法行政，维护自身权益。而且宗教工作干部也认为“法律不完备，依法管理差”是目前影响宗教健康发展的主要原因之一。故此再次呼吁“从速制定《宗教法》”。[10]

（三）制定《宗教法》尚不现实

制定《宗教法》的呼声、设想以及争论已有二十年之久。之所以屡屡不了了之，其原因主要在于两点：

1.《宗教法》的立法目的出现较大分歧，不能达成共识。宗教界要求的《宗教法》，是一个着重“权利本位”的“宗教信仰自由法”，使信徒的宗教信仰、集会、结社自由得到切实的法律保障。同时进一步确立宗教团体在人事、财务等方面的自主权。例如有宗教界人士强调，宗教界期望宗教法的基本精神，是“从保障宗教信仰自由这一民主权利出发”，而不是“对宗教的管理出发”。若从对宗教的管理出发，那么宗教法就变成了对宗教的防范手段，并在防范的前提下赐予民主权利和信仰自由。“从而获得一件‘管理宗教’并‘加强管理’的法宝或武器。”[11]又有宗教界人士进一步认为，若宗教立法的目的是从加强管理出发，那么，“所制定的宗教法必然是一部管理、限制、削弱乃至消灭宗教的法律”[12]，这也是宗教界较倾向以《中华人民共和国宗教保护法》或《中华人民共和国宗教信仰自由保护法》来为宗教立法命名的原因。然而，决策者顾虑到一旦以保障宗教信仰自由作为立法的宗旨，就要充分体现保护宗教信仰自由，这便会为宗教的发展提供较宽松的社会环境，甚至促进某些宗教的快速发展。[13]进而会对既有宗教管理模式造成极大的挑战。

2.如何定义宗教是《宗教法》制定过程中另一个有重大争议的问题。宗教学术界对何为宗教没有一致的看法。而要在立法条文中界定什么是宗教，显然更非易事。所以，整个讨论主要涉及何谓“合法”宗教的问题。自新中国建立以来，主要认可了五个制度性宗教（institutional religion）在中国的地位。而将属于散布性宗教（diffused religion）的民间信仰以非法化处理（“封建迷信”）。至于具组织性的民间宗教教派，则被视为反动会道门予以取缔。[14]八十年代后期国家宗教局进行《宗教法》起草工作时，法规组曾与有关部门及宗教团体座谈，其中便有“合法宗教问题”一项。有关方面试图承认民间信仰的合法地位，将之与“封建迷信”区别。但问题是，是否把中国的合法宗教限制于六大宗教、民间宗教及民族宗教之内？这是否仍然是限制了中国公民选择宗教信仰的自由？决策者是否愿意完全开放（或放宽限制）中国的宗教市场，让各种不同的宗教均可在中国传播发展？另一方面，如何把民间宗教、少数民族的宗教与“封建迷信”清楚划分？在开放宗教市场的同时，如何防止反动会道门会否乘开放之机死灰复燃，出现宗教危害国家安全及社会秩序的负面后果，也是有关方面关注的焦点。 总之，由于决策者顾虑到开放宗教市场后引发的各种不确定因素，包括宗教信徒人数的增加、宗教纷争与冲突的可能、如何规范及管理各种不同形态的宗教等等，这些变化势必对现有的宗教管理工作带来巨大的挑战，因而决定搁置《宗教法》的起草工作，并决定以全国性行政法规作为宗教立法的重点。[15]。

早在2000年开始，国务院有关部门就正式启动了《条例》的起草工作。2001年，完成了《条例(征求意见稿)》起草工作，提交全国宗教工作会议讨论。2002年3月，形成《条例(草案)》送审稿上报国务院。国务院法制办在审查过程中，先后三次征求各省、自治区、直辖市人民政府和党中央、国务院有关部门的意见；召开了若干专题研讨会，邀请全国性宗教团体负责人，以及宗教学、法学、人权学专家，进行专题研讨。国务院有关部门还就一些专题赴部分省、自治区、直辖市调研，听取宗教工作部门、宗教界人士的意见。在此基础上，反复研究修改，形成了《条例(草案)》。[16]最后按立法程序，《草案》交由法制办审查后，再向国务院提出审查报告和修改稿，最后交国务院通过。

2004年7月7日，国务院第57次常委会议通过《宗教事务条例》，《条例》全文包括7章共48条，第一章总则，第二章至五章分别从宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教财产四方面来规范宗教事务，第六章法律责任，最后一章为附则。

三、《条例》的积极意义

（一）有助于宗教自由的保障

1.与其他宗教立法相比，较为明确的宣示了公民的宗教自由。

《条例》开篇即宣明了其首要的立法目的是“为了保障公民宗教信仰自由”（第一条）。公民有宗教信仰自由，国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益，任何人不得侵犯(第二条、第三条、第四条)。除了总则的规定外，在后面相关各章中又对宗教自由作了具体规定。这些宣示性的规定至少能在相当程度上提高人们的宗教自由意识。

2.明确规定了公民和组织的救济权利

无救济即无权利。然而我国行政诉讼的受案范围非常有限。依照我国《行政诉讼法》第11条第1款的项和第2款之规定，法院受理行政案件的范围原则上限于当事人认为侵犯“人身权和财产权”的行为，对于人身权和财产权之外的权利受到侵犯的，能否起诉，则要取决于法律法规的单独授权。[17]也即，对人身权和财产之外的权利，如宗教自由，若没有法律法规的明确规定，公民和组织即使认为受到了行政机关的侵犯也无权提起诉讼。

在《条例》之前的立法之中，只有《宗教场所管理条例》明确规定了的起诉权。其他相关宗教立法如《境内外国人宗教活动管理规定》以及《社团登记管理条例》和《宗教社会团体登记管理实施办法》等都未规定相对方的救济权利。《条例》明确规定，对于宗教事务部门的行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法提起行政诉讼(第四十六条)。该条款将宗教事务部门行政行为的可诉性作了统一的规定，为私人维护其宗教自由提供了基本的救济渠道。与前面对宗教自由的宣示性规定相比，这一规定对于保障宗教自由具有更大实际意义。

（二）有助于宗教管理的规范化

在《条例》制定之前，宗教立法呈现出非常分散的状态，既有行政法规，也有部门规章，还有地方性法规、规章乃至其他规范性文件。这种散乱的立法状况难免会导致各个规范性文件之间的相互冲突；同时还难免产生立法空白，进而导致某些事项无法可依和管理的随意性。《条例》对宗教管理的基本事项作了较为全面的规定，首先将在很大程度上改变以前各种规范性文件之间相互冲突的现象；同时也将在一定程度上减少立法的空白和“盲点”，进而可在一定程度上减少管理中的任意性。

另外，《条例》还对宗教管理行为规定了一定程度的规范措施。例如，按照行政许可法的要求，《条例》依法设定了行政许可，并明确实施行政许可的权限、范围、条件、程序、时限，使政府行政行为公开、透明(第八条、第九条、第十三条、第十四条、第十五条、第二十二条、第二十四条等)。《条例》还明确了行政机关及其工作人员如有违法行为应承担的法律责任 (第三十八条、第三十九条)。《条例》规定，对于宗教事务部门的行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法提起行政诉讼(第四十六条)。《条例》还规定，国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分（第三十八条）。

（三）在一定程度上提升了宗教立法的法律位阶和立法质量

我国宗教立法的重要特征之一是总体位阶过低，立法质量不高。个别地方颁布有关宗教问题的文件、政策和处理办法，“有严重的违反国家宪法的现象”。[18]但如前所述，由于种种原因，近期内由全国人大或常委会制定《宗教法》尚不现实。先由国务院制定行政法规亦不失为一种进步。《条例》的性质虽然只是行政法规，但与之前许多宗教事务由部门规章和地方性法规和规章以及位阶更低的规范性文件调整相比，从总体而言，其立法质量比部门立法和地方立法相对要更高一些。

四、《条例》的主要问题点

虽然《条例》在上述几个方面将起到相应的积极作用，但也并非臻于至善。下面就其中有待商榷的主要问题作初步探讨，以期对《条例》的完善和未来的宗教立法有所助益： （一）法律保留问题

法律保留是法治最为基本的要求。简言之，它是指某些重大事项尤其是涉及私人权利的事项必须由正式的法律（包括宪法和正式立法机关制定的法律）来规定，而不能由其他国家机关，特别是行政机关代为规定。

依此要求，对有关宗教自由事项自然必须由立法机关的法律予以规定。而且，一些国家对宗教自由采取的是更为严格宪法保障模式。在此模式下，对于宪法所规定的基本权利，即使是立法机关制定的法律也不得任意限制或规定例外情形。美国宪法第一条修正案即明确规定国会不得制定建立国教或禁止宗教自由实践的法律。因此，虽然进行了几次宗教方面的立法尝试，但最终要么未获通过要么因违宪而被撤销。为何？在著名的国旗致敬案中，杰克逊法官发表了如下经典的见解： 权利法案的真正宗旨，就是要把某些事项从变幻莫测的政治纷争中撤出，将其置于多数派和官员们所能及的范围之外，并将其确立为由法院适用的法律原则。人的生命权、自由权、财产权、言论自由权、出版自由、信仰和集会自由及其他基本权利，不可以受制于投票，它们不依赖于任何选举之结果[19]。

中国《立法法》第八条所规定的必须由全国人大及其常委会通过法律予以规定的事项中，并无提到宗教信仰自由。然而，和第八条列举的其它事项--例如“公民政治权利”（包括选举与被选举权、言论和新闻自由、结社和游行示威等权利）、“人身自由”和“非国有财产”--相比，宗教信仰自由至少是同样重要的，因而应该被认为属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。[20]因此，中国就宗教信仰自由或宗教事务进行立法，应交由全国人大及其常委制定《宗教法》，这才能真正体现“依法治国”的精神。

（二）何为“正常的宗教活动”？

“正常的宗教活动”这个用语通行于我国有关宗教的立法和文件当中，对其含义人们早已习焉不察。《条例》第二条指出“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益”。据此，“正常”与否是决定宗教活动受保护还是被禁止的判断标准。 然而， “正常”并非是一个严格法律术语。对于立法者而言，判断的标准是（通过民主过程认定）是否涉及重大公益，进而通过立法干预；对于行政机关和司法机关而言，判断的标准是否合法，进而决定保护还是惩罚。现代世俗国家的一个重要原则是政教分离[21]，国家不得作为宗教的裁判者。正如印度最高法院在一个判决中所言：“某个宗教团体持有的那种信仰正确不正确不是一个世俗法官所判断的”[22]。

而且，宗教活动本身而言，不可能存在一个统一、明确的“正常”标准。什么是“正常”的宗教活动，如何界定宗教活动是否“正常”，如何区分“迷信”和正常的宗教活动，如何判断自称为宗教的组织是否“冒用宗教、气功或者其他名义”，从而构成了最高法院和最高检察院所联合发布的《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》定义的“邪教组织”，刑法第300条和《解释》都没有--也不可能--明确说明。最为关键的是，在一个宪政国家，政府并没有界定正确或错误宗教的天然权力。[23]

进而言之，法律未必有必要专门惩罚被认为导致社会危害的宗教信仰。宗教信仰自由的要旨是把法律惩罚的对象限于对社会产生危害的行为，而非可能导致这种行为的信仰--如果暴徒聚众闹事，那么他们的行为是否基于某种信仰并不能使之免于法律追究，因为法律所追究的是外在行为，而不是内在信仰。在这个意义上，刑法和治安管理处罚法中队宗教活动之处罚作出专门规定也可能产生宪法问题。况且如果对宗教活动的处罚规定和其它行为的有关规定不同，也可能违反宪法第33条所规定的“在法律面前一律平等”原则[24]。

（三）总则中的限制条款问题 《条例》总则部分在宣示“国家保护正常的宗教活动”之后，又对宗教活动的进行了限制性规定，强调“宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定”；“任何组织或者个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动”。

除了上述限制性规定外，《条例》接着又强调“独立自主自愿”原则，“宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配”；宗教团体、宗教活动场所和宗教事务对外交交往须“在友好、平等的基础之上”进行，其他组织和个人的对外合作、交流“不得接受附加的宗教条件”。

若从宪法解释学的角度严格来讲，上述限制性规定似乎与宪法的相关条款[25]不尽一致。宪法解释学的一个基本常识是对限制公民权利的条款应尽量作狭义解释。然而，第四条中对于有关宗教的对外交往的限制性规定，与宪法所规定的“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”相比，似有扩大之嫌。另外，对外合作、交流“不得接受附加的宗教条件”是否与民法上的意思自治和合同自由也有所出入，进而同样也需斟酌。

（三）宗教事务部门的职权问题 如前所述，政教分离是现代国家基本标志。政教分离如何判断？美国联邦最高法院在Lemon v. Kurtzman这个里程碑意义的案件中的判决颇具参考价值。在该案中，伯格首席大法官提出了著名的政教分离的三条标准：“（1）法律必须具有世俗目的(secular purpose)；（2）它的主要效果或首要效果，必须是既不促进也不限制宗教(a primary effect that neither advances nor inhibit religion)；（3）法律必须不促进政府过分卷入宗教(non-excessive entanglemen。[26]”该判决乃是对联邦最高法院之前相关判决的整合，作为判断政府行为有无违反政教分离原则之依据。其中第三条标准尤其值得注意。 《条例》第四条规定，“宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理。”国家利益和社会公共利益是典型的不确定概念。几乎人的任何行为都可能涉及到公共/国家利益。若只要牵涉公共/国家利益就可以实施管理,那么有什么事情不能和公共利益或强或弱、或远或近地挂上钩呢?而且公共利益固然是国家干预私人事务的正当根据。但并不是所有涉及公共利益的事务都应该由国家干预。依照比例原则的要求，只有基于必要、重大的公共利益才能为之。而且，判断是否涉及必要、重大的公益进而由公权力实施干预应当由代议机关通过民主过程决定。授权由行政机关来判断是否涉及公共利益进而实施行政管理从某种意义上讲，等于开出了一张可以任意填写的“空白支票”。 另外，专设宗教事务管理部门实施管理的模式也有待探讨。国家对社会事务的规制模式可分为两种基本的模式，即综合统一模式和目的事业管理模式。在综合统一模式之下，对某一社会事务的规制不设专门的行政机关，而是与其他社会事务的管理一样，通过通常的法律途径实施。这是宪政国家的通行做法。从实践上看，综合统一模式对维护个人自由和节约行政成本都有一定的益处。目的事业管理在很大程度上是全能主义国家观的体现。它从表面上看似乎很有针对性，但是在实际上却导致行政机构设置的叠床架屋，即不利于对行政权的规范，又易滋生腐败，同时还容易导致宗教组织的特权化和科层化，宗教活动政治化和行政化。目前出现的科级和尚，处级道士等现象就是这样体制的产物[27]。这既与政教分离原则不相一致，也不利于维护宗教自由。

（四）宗教团体的登记问题

结社自由是一项重要的基本人权，根据各国的宪法、国际条约和相关判例，结社自由是指公民和自然人，可不经事先许可建立组织的权利[28]。根据各国宪法和国际公约的规定，宗教自由包括以自己的方式信仰宗教的自由和参与宗教组织的自由，其中也隐含了公民的宗教结社自由。 西方各国总体上对组织成立持准则主义的立场，即只要法人设立行为符合该法律规定的要件，即认可法人成立。如果政府有关部门予以审查也只是形式审查而已。组织具备了法律规定的法人条件的，经过法人登记机关的登记，取得法人资格。同时，有法人资格和没有法人资格的组织同样都具有合法的地位，它们的差异在于享受税收优惠，对抗第三人，以及创立人和成员的责任方面。在宗教法人设立方面最关键的是非法人团体的地位问题，以法人资格排除、否定非法人宗教团体的设立是违反结社自由和宗教自由的。 《条例》对宗教团体的管理制度，沿袭了既有的社团登记制度。其中，如下几个问题值得关注：

1.登记的程序问题

与其它社会团体一样，宗教团体也有两个“婆婆”，一个是“登记管理机关”，另一个是“业务主管单位”[29]。其中民政部门是其“登记管理机关”，而宗教事务局则为“业务主管单位”。

我国所采取的是比其他实行社团许可的国家更为严格的双重许可制度。一般采取许可制的国家经过行政机关的实质审查，然后在登记机关进行形式性登记即可。而在我国，社团的主管机关和登记机关所采取的都是严格的实质审查。在审查的时候，政府主管机关和登记机关都采取严格的控制措施，限制社团的发展。对于政府来说，双重许可是一种双保险的策略，政府可以很好地对民间社会进行控制，可以最大限度地控制与政府不一致的社团的成立。但是，“这对于当事人来说，则是一个重大的困扰。不仅仅是程序更加烦琐，时间会拖延，而且两个部门在审查标准上可能出现不同(特别足二者的自由裁量权都很大，因而在具体问题上极易发生分歧)，都给当事人带来了不便。”[30]

2.登记的条件问题

根据宗教局和民政部 1991年联合颁布的《宗教社会团体登记管理实施办法》，第四条之规定，宗教团体登记条件为:（1）有团体的名称、办公地址和负责人；（2） 有不违反宪法、法律、法规的章程；(3)有合法的经济来源；(4)有可考的、符合我国现行宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规；(5)组织机构的组成人员有广泛的代表性。同时根据第六条规定还需提交本宗教的主要经典（书目）、教义、教规和历史沿革资料。第七条还规定，在同一行政区域内不得重复成立相同或相类似的宗教社会团体。

上述宗教团体的设立条件中有几点颇值斟酌：

（1）“符合我国现行的宗教历史沿革”问题。世界上主要的宗教大多有几千年的历史，宗教派别繁多，谁符合历史沿革，标准如何判定？由国家行政机关予以判断是否有悖于政教分离的基本原则？

再者，以历史沿革作为设立登记的要件是否可能导致新兴宗教完全没有取得合法身份的权利？对此，官方人士也承认，“根据相关条件的限定，五大宗教以外的宗教在我国作为社会实体而得到法律的承认是相当困难的事情。”[31]

我国当前的现状是，官方认可全国性宗教团体共有8个：即中国佛教协会、中国道教协会、中国伊斯兰教协会、中国天主教爱国会、中国天主教教务委员会、中国天主教主教团、中国基督教“三自”爱国委员会和中国基督教协会等；分别代表着佛教、道教、天主教、伊斯兰教、基督教这五大宗教[32]。在黑龙江省和新疆自治区也承认东正教的合法地位。对属于散布性宗教（diffused religion）的民间信仰以非法化处理（“封建迷信”）。至于具组织性的民间宗教教派，则被视为反动会道门予以取缔。[33]

（2）宗教团体组织机构的组成人员要具有广泛的代表性如何理解?某个人或某一些人只有代表性由谁来判断，代表性和内部的团结发生冲突如何解决。可以发现这样的规定是某种具有道德价值和政治诉求的原则的宣示，而不是可以规范信众和宗教管理机关的可行的技术性的规则[34]。

（3）在同一行政区域内不得重复成立相同或相类似的宗教社会团体。《社团管理条例》第19条还规定，社会团体的分支机构不具备法人资格，而且社团不得没立地域性的分支机构。代表机构的设立和分支机构的设立也一般应当限制住其登记地或会址所在地。不仅如此，有关机关还主动将其认为业务上有重复或没有必要存在的社团予撤销或合并。

这些规定的主要动因是要限制避免民间组织的数量过人给政府的控制增加难度。上述规定抑制了宗教团体的竞争，对于社团开展活动和发展是不利的。

3.登记的效力问题

同时根据1998年颁布的《社会团体管理登记条例》，宗教团体的登记只有法人登记一种形式，根据2004年的《取缔非法民间组织办法》，没有取得法人资格，而以民间组织名义活动的，应当予以取缔。非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献（《条例》第二十条），否则要承担相应的法律责任[35]。

由上可知，中国在社团资格的准入方面事实上采取的是严格的许可主义制度。没有经过许可而成立的社团是非法社团，它们的活动不受法律保护，而且应当被取缔，结社自由的内涵之一是有权选择社团的组织形式。公民对于是否选择登记，是否通过法人形式来实现自己的宗教自由，公民有完全的选择权。为了组织的规范性，国家可以采取一些措施鼓励宗教团体进行法人登记。强制进行法人登记势必提高组织成立的门槛，难免与结社自由及宗教自由有所冲突。

（四）大型宗教活动的规制问题

《条例》对于宗教大型活动进行了严格的规制。依据《条例》第二十二条规定，跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动，应当由主办的宗教团体、寺观教堂在拟举行日的30日前，向大型宗教活动举办地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请，由其进行审批。同时，大型宗教活动应当按照批准通知书载明的要求依宗教仪规进行，不得违反本条例第三条、第四条的有关规定。大型宗教活动举办地的乡、镇人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当依据各自职责实施必要的管理。另外，第四十条还规定了相应的法律责任[36]。

举行宗教活动既是宗教自由的必然内涵，同时也是表达自由（主要是集会自由）的应有之义。表达自由(freedom of expression)是各国宪法和国际公约规定的基本权利之一[37]。我国宪法也有相应规定[38]。

表达自由固然也要受到相应的限制，但同时在宪政国家的通行做法，限制表达自由一般应符合以下四个原则[39]：（1）“禁止事前抑制”原则，即认为对表达行为在发生之前不能予以制约和禁止原则，但允许事后审查。（2）“显然且当前的危险（clear and present danger）”，即要求对表达自由的限制必须判断表达行为可能引发的重大危险具有明显性和紧迫性。（3）“明确性”原则，即要求对表达自由的规范必须采用明确的基准，不至于使权利主体在做出表达行为之前产生自制或境界心理效果。（4）“较低限制性手段”(less restrictive alternative)，大致相当于比例原则。要求法律对表达自由的限制手段在达到立法目的上必须具备最低限度的特征，否则就可能构成违宪。

根据上述论述，《条例》对大型宗教活动的规制中有如下几个问题需要探讨：

（1）判定“大型宗教活动”的标准是什么？（2）事前审批制度是否适当？（3）实施规制的标准问题。大型宗教活动未必一定会对公共利益造成“显然且当前的危险”。进而第四十条第三款规定未经审批举行大型宗教活动课以严格的法律责任是否合适？（4）比例原则问题。例如，第四十条第二款规定，只要大型宗教活动过程中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况，主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的，一概由登记管理机关撤销其登记。这显然不合比例原则的要求。

余 论

通过上面的分析不难看出，《条例》的许多方面都独树一帜，与西方宪政国家的相应制度形成较大的歧异。如何理解我国宗教立法的这些特性？进而，如何理解我国宗教立法与宪政主义内在要求之间的轩轾？

任何一种制度的形成皆会受到文化与观念的影响，宗教制度尤其如此。宗教自由是和言论自由、平等权等概念一样的舶来品。之所以产生于西方，当然与其自然权利和宪政主义的大传统密不可分。依照西方人权和宪政基本理念，个人具有种种与生俱来的固有尊严和价值，基本人权具有至上性和不可剥夺性，由此决定了政府存在的合法性基础和权力行使的限度。杰弗逊在《弗吉尼亚宗教自由法》中指出:精神自由是人的自然权利,因为上帝在创造人类的同时赋予了人以精神自由,而且这种自由权是上帝给予人的权利中最重要的权利。此乃基本常识，故此处自不必赘述。

除了上述大传统外，西方宗教自由产生还有其特定的文化原因。第一，道德的私人化。马基雅维利颠覆了奥古斯丁所确立的做好的基督徒绝对高于作任何好公民，上帝之城高于公民政治的基本等级秩序；相反，在马基雅维利看来，“好公民”问题绝对高于好基督徒问题（爱你的城邦高于爱你的灵魂）。自由主义通常不承认马基雅维利是他们的先驱，但实际上自由主义正是马基雅维利的基本路线，把好公民问题变成绝对第一位的问题，而把好基督徒或好人的问题都变成只是私人领域之事。而自由在先，正义第一，都是要寻求规定好公民的公共标准。为达成这个公共标准，首先就必须把任何宗教道德的“好”的标准划归私人领域。就此而言，罗尔斯等人的权利先于善，恰恰正是以更彻底的方式规定了马基雅维利“好公民问题是最高的问题”的基本立场。[40]

自由主义认为，最高的善或至善就是把所有善都放在没有公共意义的私人领域。在私人领域，基督教的善、犹太教的善、伊斯兰教的善等等都是“好”的，但他们都不是“好公民”的标准，好公民的标准是独立于这些善的“权利”、“正义”等等。自由主义认为这是最高的善，最高的道德，因为它能公平对待所有的善，所有的道德主张，因而最高的道德就是不必裁判谁家的道德是好的，也即摆脱道德的纷争，对各种宗教都一视同仁。[41]

第二，从知识论上而言，经典的自由主义深信，对人类理性盲目夸大都是一种理性的僭妄和致命的自负。自由主义认为，由于人不能获得关于绝对好或绝对正确的真正知识(genuine knowledge of what is intrinsically good or right)，权力的中心绝非真理的中心。因此必须对于关于“好或对”的意见给与宽容，承认所有的偏好和所有的文明都是同样好，同样值得尊重的。[42]

第三，从历史传统上讲，西方国家曾经历过残酷的宗教迫害和宗教战争。在中世纪的欧洲，宗教裁判所乃是恐怖手段、深夜密捕及酷刑折磨的同义词。惨痛的教训使近代西方国家充分认识到宗教自由的重要性。对此，Everson v. Board of Education一案中，布莱克大法官的判决颇具代表性：

“这个国家一大部分早期定居者从欧洲来到这里，就是为了逃避那些强迫他们支持和加入政府支持的教会的法律的束缚。与美洲殖民同时的那一个世纪和此前一个世纪，尽是国教决心保持它们的绝对政治和宗教最高权力而发动的动乱、内战和迫害。在不同的时间不同的地点，运用政府支持的权力，天主教徒迫害新教徒，新教徒迫害天主教徒，一些新教派迫害另外一些新教派，受某种信仰影响的天主教徒迫害其他天主教徒，所有这些教派由时不时迫害犹太教徒。……这些旧世界的做法被移植到美洲并开始疯长。……这些做法变得如此司空见惯，使得那些热爱自由的殖民者由震惊而感到憎恶。为支付牧师的薪酬、建造和维护教堂和教会财产而征敛的赋税又激发了他们的义愤。我们在第一修正案里看到了这些感情的表达。” [43]

如上所述，文化与观念的因素对于制度的形成具有重大作用。进而，我国与其他国家有关宗教问题的争执很大程度上源于文化和观念的差异。而文化和观念的差异最终导致了意识形态和政治上的冲突。因此，理清影响中国宗教立法的文化和观念因素对于理解中西方有关宗教尤其是宗教自由问题的差异，对于理解和解决我国宗教立法和政策中的相关问题具有重大意义。

（一） 社会文化原因

与西方所不同的是，中国文化传统中最重要的是对祖先神灵的崇敬与信仰，而不是对超验的外在神灵的崇敬与信仰。尽管先秦诸子出现过百家争鸣的热闹局面，但终无一家为彼岸世界而争，亦无一家为终极关怀而鸣。后来儒登庙堂，墨流民间，老庄隐于江湖；再加其他后起学派的交汇掺合，终于形成了所谓“实用理性”（李泽厚语）--即整个民族先验不足经验有余，只重此岸不重彼岸的思维定势。[44]

儒家作为对中国文化的影响最为深远的文化流派，秉承的是一种信人不信神的“一维”视角与现世哲学。 “除了渴望摆脱无教养的野蛮之处，儒教徒不企求任何‘救赎’。……他们没有事先确定下来的超验的伦理，没有超世的上帝的律令与现世之间的对峙；他们没有对彼岸目标的追求，也没有极恶的观念。[45]”

孔子论学，一开始就越过宇宙本源，进入经验世界，直接讨论君臣之道，人伦关系。《论语》记载：子不语：怪、力、乱、神；问知：子曰：务民之义，敬鬼神而远之，可谓知矣；又说：未能事人，焉能事鬼？未知生，焉知死？等等。寥寥数语，即推开了一个彼岸世界，又圈定了一个此岸世界。[46]。

纵观中国历史，儒家始终是社会信仰主流。与忠孝等儒教准则不符的宗教信仰全部要加以改动方能适应中国社会。即使虔诚的佛教徒依然保持祭祀祖宗、祭祀天地等信仰。尽管儒教作为一种意识形态在中国大陆一度被冷落和取缔了，但儒教（儒家的教化、观念与习俗）仍然是影响中国人的主流文化传统[47]。其重此岸世界，缺彼岸关怀的造就了中国文化轻视超验信仰的特质。虽然中国历来从不缺乏民间信仰，但这些信仰多是出于一种现世的功利而非终极的价值[48]。

20世纪五十年代以来，作为新的主导意识形态重要组成部分的马克思主义无神论，作为“无神论思想发展的科学形态，彻底的战斗的唯物主义，抵制和反对各种神秘主义和迷信的锐利思想武器[49]”，持久而系统地教导着广大民众，对社会主流价值观产生着广泛而深远的影响。同时，肇始于20世纪80年代初的改革虽结束了文革时代的极端做法，同时也激发了人们压抑已久的好货逐利的本能，在经济建设的洪流中，有识之士“道德滑坡”的惊呼其实正反映了信仰缺失。没有对彼岸的关照，又何来对宗教自由的珍视？

再者，在历来的正统意识形态中，执政者都被认为具有超越于普通人的德性、智慧、能力和公正仁慈的行为动机；执政者以弥赛亚姿态（自己是神圣的和正义的）出现，把自己的目的，完全等同于历史的目的本身[50]；执政者被认为掌握了唯一正确的社会发展的客观规律并宣称人类有驾驶自然的能力（即中国人所熟悉的“人定胜天”）。孔孟认为人能知天命，马列主义宣称阐述了“社会历史发展的普遍规律”，进而为世人展示了未来一种完善的社会状态。

由此，政府是决不能仅仅充当“守夜人”，而应当主动地承担起改造人性、教化人民，指引社会的发展方向的历史使命；担当善与恶、真理与谬误的权威评判者是天经地义、责无旁贷的。在正统价值观以及相当一部分民众看来，宗教是消极、落后、愚昧的代名词，是改造、限制乃至最终消灭的对象。在此情形下，何谈宗教自由乎？

另外，从中国的历史观之，一方面中国自古以来缺乏宗教自由的传统渊源，宗教一直处于典型的从属地位。[51] “天人合一”，“君权神授”，皇帝乃是（上）天（之）子，兼具“神性”与人性，其统治乃是秉承天命。由此，宗教不过是皇权的附庸。由特定的官员监督佛教和其他可以的宗教信仰。政府限制设立寺庙，限制僧侣人数；规定“和尚和道士不许在市场上做法事，诵经文，也不许到处拿着化缘钵，不许解释成正果，不许讨布施”。[52]在中国的历史上，宗教从来未能像西方的教会那样，取得宗教独立于世俗政权的地位。而另一方面，中国历史上虽有所谓佛教的三武之祸[53]以及义和团事件，但基本上基于宗教原因的大规模战争或迫害并不常见。这或许跟道教佛教并非以一神论为教义以及中国社会对于宗教信仰圆融功利的态度有关。

总之，上述诸种因素决定了在当今中国宗教自由尚未形成普遍且强烈的，能足以影响立法取向的社会诉求。这一点再加之权利意识向来缺乏这一大的文化背景，在相当程度上影响了当前我国宗教立法的现状。

（二）我国立法者的宗教自由观

决定我国宗教立法基本特质的除了上述文化因素外，立法者自身的逻辑也不容忽视。而且，在我国当今的政治体制之下，后者可能更起着决定性的作用。一方面无神论作为正统意识形态的重要组成部分，自然对宗教立法会起到指导作用。另一方面，虽然宗教就其本质上讲与马克思主义世界观（尤其是无神论）相对立[54]，但我国立法和政策中又不乏宗教自由的规定。为什么？根据权威的观点，在于两点：

1.从消极意义上讲，乃在于宗教自身的特性。即（1），宗教信仰属于思想范畴和情感问题，靠强迫命令和粗暴压制不能解决问题；（2），宗教存在所具有的四性：长期性、民族性、群众性和国际性[55]。所以，“企图用行政手段去限制甚至消灭宗教是行不通的[56]”。宗教在社会主义社会将是“长期存在”的现象。宗教的消亡是“一个漫长的历史过程”，“可能比阶级和国家的消亡还要久远” [57]。同时，要认识到宗教的“复杂性”，“不能低估宗教可能产生的消极作用，特别是西方敌对势力利用宗教来实施‘西化’、‘分化’政治战略”[58]。

2.从积极意义上讲，积极引导宗教与社会主义相适应，“这种适应，并不要求宗教信徒放弃有神论的思想和宗教信仰，而是要求他们在政治上热爱祖国，拥护社会主义制度，拥护共产党的领导；同时，改革不适应社会主义的宗教制度和宗教教条，利用宗教教义、宗教教规和宗教道德中的某些积极因素为社会主义服务”。[59]换言之，要“从一度把信教群众视为落后面、消极力量，变为自己人，积极力量”[60]。

总之，在立法者看来，宗教是一把双刃剑，既潜存着种种负面影响，也具稳定社会等积极功能。“实事求是地肯定宗教在社会主义社会既有积极因素，也有消极因素；既要限制消极因素，也要调动积极因素”[61]。这种理解一直主导着宗教政策的制定。不过须注意到是，一方面立法者一直均对宗教的消极作用极度关注和重视，但近年来对宗教正面功能的肯定也有所增加，这一点从《条例》中得到了体现。不难看出，我国立法者的指导思想乃是立足于规制，基于功利和实用来规定宗教自由[62]。这在很大程度上决定了我国宗教立法（包括《条例》）的基本品格。

（三）认真对待宗教自由

不能否认，社会文化因素对个人自由的实现起着不可忽视的制约作用；同时我国立法者的宗教自由观也自有其合理性。然而，同时也有两点需要认真思考和注意：

第一，人权的普遍性。人权固然在一定程度上受制于文化传统的特殊性，但不能过分夸大之，否则便难免走向相对主义（Relativism）的极端，成为压制自由的借口。相较而言，宪政后发国家更应服膺的是人权普遍主义（Universalism）的基本原则。即，人权是人之作为人，仅仅是因为他（她）是人而所享有的权利，这种权利是生而有之的、普遍的、无条件的和不可剥夺的，是任何地方的任何人毫无例外所享有的权利。因此，存在着普遍的人权价值和共同的人权标准，每个国家都应尊重这种价值并执行这个标准。进而，虽然中国当前信众尤其是信奉五大宗教之外教派的信众相对而言处于少数地位，但其作为少数人（minority）的权利亦应受到尊重和保障

第二，自由固有性。埃克顿断言，“自由并非达到更高政治目的的手段。自由本身即最高政治目的。”对于个人自由，不能只用实用理性或工具理性来对待之，而还必须承认的一个基本命题是，自由是不可剥夺的自然权利，它先于国家并决定了国家的目的。实际上,上述命题在一定程度上已经被接受,成为我国宪法文化的一部分,因为2004年修宪把人权保护作为国家的任务规定下来了。人权是超验的道德权利,它假定了人的道德主体地位,即自由意志主体地位,这个主体性不以国家权威为前提,相反却构成了国家权威的基础和限制。如果我们不能在上述假定上达成共识,那么整个改革开放就无法在精神层面得到规范论证,而只能在效益层面寻求其合理性；同时也无法为法治、宪政、人权保障奠定理论基础。其结果要么是把自由仅仅当作实现政治实效的手段，要么漠视自由。[63]

要言之，要更好地保障宗教自由，减少相关的国内矛盾与国际冲突，进一步完善我国宗教立法，观念的革新实有必要。

*中国社会科学院法学研究所博士。

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注释：

[1]（荷）享利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐著：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版 社，1987年版，第148页。

[2]1948年通过的《世界人权宣言》在序言中即申明，“一个人人享有言论和信仰自由并免于恐惧和匮乏的世界的来临，也被宣布为普通人民的最高愿望”。 其第18条又进一步指出：“人人有思想、良心和宗教自由的权利：此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教和信仰的自由”。

1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》重申了前述主张，其第18条指出“（1） 人人有权享有思想、良心和宗教自由此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由。（2） 任何人不得遭受足以损害他维持或改变他的宗教或信仰的自由的强迫。(3)表示自己的宗教或信仰的自由，仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需要的限制。（4）本公约缔约国承担，尊重父母 (如适用时)法定监护人保证他们的孩子按照他们自己的信仰接受宗教和道德的自由。

此外，联合国1981年11月25日有专门通过的《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》又对宗教自由进行了更为全面的规定。

[3]余孝恒：《关于宗教法制建设的几个问题》，《宗教学研究》，1998年3期。

[4] 《国务院宗教法起草小组的报告----在座谈宗教法起草工作时提出的一些问题》，《中国与教会》，第66期。

[5] 徐玉成：《试析宗教立法的客观条件》，《宗教》，第25期。

[6] 《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知（1991年2月5日）》，《新时期宗教工作文献选编》，第 216页。

[7] 余孝恒：《关于宗教法制建设的几个问题》，《宗教学研究》，1998年3期。

[8]《依法保护公民宗教信仰自由权利》，《人民日报》，2004年12月19日。参见人民网，http://www.people.com.cn/GB/paper464/13656/1222219.html。

[9] 《〈宗教事务条例〉宣传提纲》，http://smzw.zj.gov.cn/node2/zwxx/yw/userobject1ai524.html.

[10] 乐空：《〈中国宗教法〉众望所归》，《世界宗教文化》，1999年1期。

[11] 汪维藩：《从现代法学观念谈宗教立法》，《宗教》，1989年第15期。

[12] 徐玉成：《宗教立法须正确处理几个关系》，《宗教》，1990年第18期。

[13] 余孝恒：《关于宗教法制建设的几个问题》，《宗教学研究》，1998年3期。

[14] 建国后，据党中央指示和《中华人民共和国惩治反革命条例》，反动会道门头子是重点打击的反革命分子之一，全国城乡开展了大规模的取缔活动。公安部一局编：《反动会道门简介》群众出版社，1985，第2--3页。

[15] 国务院宗教事务局办公室在2003年4月就政协十届一次会议（关于加快宗教事务立法的提案）所作的回复。全国政协提案委员会编：《把握人民的意愿──政协第十届全国委员会提案及复文选（2003卷）》，新世界出版社2004版，第685--687页。

另外，在中国的立法实践中形成的一个立法惯例是，对于较为敏感或复杂的事项，若不宜由全国人大或人大常委会直接立法的话，那么决策者一般的做法是由国务院制定行政法规或国务院相关部委制定部门规章；或者采取更为保守的做法，即先由地方立法，然后再由国务院制定相应的行政法规。宗教立法很明显遵循了第二条路径。

[16]《〈宗教事务条例〉宣传提纲》，http://smzw.zj.gov.cn/node2/zwxx/yw/userobject1ai524.html.

[17] 马怀德主编：《行政诉讼法原理》，法律出版社2003年版，第177页。

[18] 冯今源、胡安：《1994年的宗教状况》，江流、陆学艺、单天伦主编：《1994-1995年中国：社会形势分析与预测》，中国社会科学出版社1995版，第259--260页。

[19] West Virginia State Board of Education v. Barnette, 319 U.S. 624, at 638.

[20] 张千帆：《沟通中西宪政对话的桥梁──浅论中国宗教活动管理的宪法问题》，中国社会科学院世界宗教研究所，美国埃莫里大学法学院、圣路易斯华盛顿大学全球法律研究所、德国特里尔大学欧洲法研究所合办，《宗教与法治》国际学术研讨会论文，2004年10月17至19日，北京。

[21] 其中英国可能是个例外，这与其保守主义的传统有关。

[22] 路易斯·亨金，阿尔波特·J 罗森塔尔主编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店，1996年版，第125页。

[23] 同上注，张千帆文。

[24] 前引张千帆文。

[25] 现行宪法第三十六条规定，中华人民共和国公民有宗教信仰自由。 任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。 宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。

[26] Lemon v. Kurtzman 403 U.S.602(1971).(Quoted from) Wojciech Sadurski (editing), Law and Religion, New York: New York University Press, p.xviii.

[27] 刘培峰：《宗教团体登记的几个问题》，《宗教与法治》国际学术研讨会论文，2004年10月17至19日，北京。

[28] 同上注，刘培峰文。

[29] 康晓光：〈转型时期的中国社团〉，载《处于十字路口的中国社团──中国第三部门研究年鉴2000年》（天津：天津人民出版社，2001），第10--12页。

[30] 前引刘培峰文。

[31] 马劲：《关于宗教立法若干问题的思考》，载《中国宗教》2003年第8 期。

[32] 参见《中国的人权状况〈白皮书〉学习材料》，红旗出版社1991年版，第23页。

[33] 建国后，据党中央指示和《中华人民共和国惩治反革命条例》，反动会道门头子是重点打击的反革命分子之一，全国城乡开展了大规模的取缔活动。参公安部一局编：《反动会道门简介》群众出版社，1985，第2--3页。

[34] 前引刘培峰文。

[35]《条例》第四十三条第一款规定，擅自设立宗教活动场所的，宗教活动场所已被撤销登记仍然进行宗教活动的，或者擅自设立宗教院校的，由宗教事务部门予以取缔，没收违法所得；有违法房屋、构筑物的，由建设主管部门依法处理；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。该条第二、三款又进一步规定，非宗教团体、非宗教活动场所组织、举行宗教活动，接受宗教性捐献的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。擅自组织信教公民到国外朝觐的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。

[36]大型宗教活动过程中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的，依照有关集会游行示威的法律、行政法规进行现场处置和处罚；主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的，由登记管理机关撤销其登记（第四十条第二款）。擅自举行大型宗教活动的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；其中，大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的，登记管理机关可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员（第四十条第三款）。

[37] 例如，美国宪法第一条修正案规定，“国会不得制定剥夺……对言论和出版自由或对人民和平集会以及向政府和平请愿诉求冤情救济权利的法律。”日本国宪法第二十一条第一款规定，“保障集会、结社一级言论、出版与其他一切表达的自由。”同时，该条第二款还规定官方不得对表达行为进行事前审查。

[38] 我国宪法第三十五条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

[39] 林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，137--139；141--144页。

[40] 甘阳：《政治哲人施特劳斯：古典保守主义政治哲学的复兴（列奥·施特劳斯政治哲学选刊导言）》，第49--51页；载于列奥·施特劳斯著：《自然权利与历史》，彭刚译，三联书店2003年版。

[41] 同上注甘阳文。

[42] 参见列奥·施特劳斯著：《自然权利与历史》，彭刚译，三联书店2003年版，第5页。

[43] Everson v. Board of Education, 330 U.S. 1(1947)

[44] 朱学勤：《终极关怀--汉民族政治文化的基因缺陷》，《书林》1989年第3期。

[45] 马克斯·韦伯：《儒教与道教》，洪天富译，江苏人民出版社1995年版，第258页。

[46] 同上注，朱学勤文。

[47] 刘军宁：《儒教与自由主义》，北京大学1993届政治学博士论文。

[48] 例如，祭拜关公乃是为了求财，祭拜观音乃是为了求子。 [49] 郝立新：《高扬马克思主义无神论的伟大旗帜》载《党建研究》 1999年第8期 。

[50] Ｊ·利文斯顿：《现代基督教思想》，何光沪泽，四川人民出版社1992年版，第915页。

[51] （美）卡尔·A·.魏特夫：《东方专制主义》，中国社会科学出版社1989年版，第119页。

[52] 同上注，卡尔·A·魏特夫书，第119--120页。

[53] 所谓三武之祸是指北魏孝武帝、北周武帝和唐武宗时期对于佛教的禁止与迫害。其原因有认为佛教思想消极颓废，对社会有负面影响，也有因为立道教为国教，因此禁佛的因素等等。

[54] 肖蔚云等著：《宪法学概论》，北京大学出版社2002年版，第206页。

[55] 同前注肖蔚云主编书，第206--207页。

[56] 参见李瑞环2000年全国宗教体领导人迎春座谈会讲话，《人民日报》2000年2月1日。

[57] 江泽民：《在全国统战工作会议上的讲话》（2000年12月4日），中共中央文献室编：《江泽民论有中国特色的社会主义（专题摘编）》（北京：中央文献出版社，2002），第371页。

[58] 叶小文：《为什么要钻研“社会主义的宗教论”》，《中国宗教》，2003年5期。

[59] 江泽民：《高度重视民族工作和宗教工作（1993年11月7日）》，《新时期宗教工作文献选编》，第254至255页。

[60] 叶小文：《社会主义与宗教的历史新编》，《中国宗教》，2002年1期。

[61] 同上注叶小文文。

[62] 对中国功利和实用主义自由观的阐述与质疑，参见（美）路易斯·亨金：《当代中国的人权观念：一种比较考察》；（美）皮文睿：《论权利与利益集中国权利之旨趣》；均载于夏勇主编：《公法》（第1卷），法律出版社1999年版。

[63] 陈端洪：《行政许可与个人自由》，《法学研究》2004年5期。