宪政视野中的信访治理[１]

许志永、郭玉闪、李英强、姚遥、陈玉和李玉洁

转自阳光宪政

2003年，随着收容遣送制度的废止，中国迎来自上个世纪70年代末“拨乱反正”之后的第二次信访高潮，当年6月25日至9月30日，国家信访局接待群众来访批次、人次，同比分别上升67.3%和58.4%。[２] 与信访洪流同时出现的，是聚集在北京的信访群体的组织化和更为激烈的抗争，自焚、冲击政府机关以及集体游行使得上访群体成为威胁社会稳定的一个重要因素。

2004年8月，在胡锦涛总书记的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”[３]，各地也都陆续成立了联席会议制度。联席会议制度运行半年以来，解决了相当一部分过去积累的问题，但从某些地区的调查来看，上访量并没有明显下降，联席会议制度也不能遏制新的上访出现，而且尤其令人担忧的是，一旦联席会议制度在这场治理信访的运动过后变为“旧制”，信访问题将依然是一个严重的社会问题。[４]

一些专家学者针对信访问题提出了各种建议，[５]一些地方政府做了制度创新的探索，[６]中央政府也做过很多制度性改革，[７]但所有这些改革思路几乎都集中在如何对付已经出现的信访问题上，即问题集中在“这么多人上访该怎么办”。本文在分析已有制度探索和社会调查的基础上试图把问题集中在“为什么这么多人上访”这个更深层次的问题上，提出的解决思路重点不在于如何处理已经出现的大量上访，而在于如何从根源上减少上访，即在宪政视野中看待上访现象，在宪政框架内寻求新的解决方案。

一 信访的定位和本文要研究的问题

（一）狭义的信访

我国《国务院信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。从这条规定可以看出，这里的信访是一种行政性补充救济制度，本文称之为狭义的信访制度。

首先，这里的信访制度是一种补充救济制度。和一级政府庞杂的职能机构相比，信访机构本身简单的多，比如我国的国家信访局只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门，并不具备处理具体问题的能力，不是日常处理纠纷的机构。从信访制度本义上讲，当事人只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访机构提出意见、建议或者投诉，是对行政机关的监督，也是处理社会问题“余量”的制度安排。

其次，这里的信访救济是行政救济。信访人向行政机关提出意见、建议和投诉请求，通常由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理，属于一种行政性的补充救济制度。它与正式的行政复议和司法救济不一样，通常而言，信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷节约成本。[８]

从历史上看，我国的信访制度在成立之初就具备了作为行政性救济制度的特征。中国共产党在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，一些来信来访是由中央领导人亲自批阅和接待的，1938年，毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。1949年8月，中共中央正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。[９]

作为一种行政性的补充救济制度，信访在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区。“申诉专员”一词源自瑞典，意思是“人民的保护者或代表”。南非共和国公共监察专员署根据宪法设立，南非宪法规定：公共监察专员是独立的，对国民大会负责，公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。[１０]澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，依法享有调查权、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。[１１]香港的申诉专员制度成立于1989年，其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。[１２]美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度，但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。[１３]巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助电话，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。[１４]

那么，在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的国家和地区为什么还需要“信访”制度？香港申诉专员戴婉莹的解释理由包括两个方面：首先，根据香港的司法制度，法官担当裁判的角色，法庭不会就案情进行调查，投诉方需要证据和法律支持，而且诉讼费用高昂，程序繁杂。经验表明，很多针对政府部门的投诉交由法院以外的机构处理，将能获得更迅速和适当的解决。其次，有些事件透过政治渠道提出投诉，也不一定是缓解不满的最佳方法。在大多数社会里，人民代表通常都肩负多项公职。与群众联络并处理群众对政府的投诉，固然是人民代表的职责，但他们很少有充分资源，详细调查政府的决策过程。由于上述情况，便有需要另设一些独立的、简便的、高效率的申诉渠道，处理一般市民的申诉。[１５]

事实上，无论什么样的制度安排，都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净。所以，任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的“余量”：而狭义的信访制度正是为了解决这些“余量”而安排的一种行政救济制度。它的特点是：第一，成本低。构成一个社会主体制度的任何一个分支，都是一个庞大的官僚体系，而官僚体系运转的高成本使得它在处理社会冲突时必然会留下“余量”，信访制度要解决这些余量，自然必须比原来的行政官僚体系运转成本低；第二，它处理的量小。既然是解决主体制度留下的“余量”，那自然信访量不会也不该过大。

（二）广义的信访

但是我国现实中，信访制度成立不久就超越了行政性补充救济的范畴，信访通常是指广义的信访，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级国家权力机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为，它甚至包括了司法意义上的申诉、向纪检监察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为。从中央到地方，现实生活中关于信访的理念和治理模式基本上都是党政不分、政法不分。当然，广义的信访和我国的现实法治状况是相吻合的，由于权力过于集中，法治下的分权并未落到实处，人们在信访的时候常常没有一个明确的投诉对象，而是到很多国家机关投诉。

（三）上访与信访问题

本文所称的上访，即向上级机关“走访”，属于信访的一种。对社会稳定秩序构成威胁的通常不会是书信、电子邮件、传真、电话等方式进行的信访，而是上访。从基本的常识出发，如果信访人能够通过写信、电话等简单的方式解决问题，他们通常不会采取走访这种成本更高的方式；如果信访人能够在基层政府解决问题，他们通常不会到省政府或者到北京。因此，上访属于信访中比较高级的也是更为激烈的形式。

通过信访反映民意，提出意见、建议和投诉这本身是一个正常的社会现象。但是，当信访量非常大以至于信访部门根本无力解决并且相关政府部门也不能解决，尤其是当成千上万的人来到北京“上访”以至于成为社会稳定的威胁时，就形成了本文所称的“信访问题”。信访问题是中国特色的社会问题，是本文要研究的对象。

二 我国信访制度的尴尬历史

（一）从鼓励到控制

作为一种行政性的补充救济手段，信访制度成立之初本来是要倾听人民呼声处理人民意见、建议和申诉的，是应该欢迎人民积极参与的。1951年5月16日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[１６]1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，要求“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[１７]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[１８]

但事实上，中国的信访制度成立不久就面临尴尬的处境。从1954年开始，来信来访猛增。国务院秘书厅1956年受理的信访数量约等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全国所有地区、所有部门的都出现类似的大幅度增长，同时来访增幅大于来信，内务部等21个中央部委机关1957年第一季度接待来访群众较1956年同期来访人数增加2倍多。[１９]这一时期来访反映的很多问题国家一时解决不了，很多来访人滞留北京，并采取了一些过激行动，如到中南海纠缠，拦首长、外宾的汽车等。[２０]为了让来京上访者尽快离开，稳定首都的治安，国家有关部门印发了一系列文件，以对确有困难的人提供食宿，发给路费，处理“无理取闹分子”，防止来访人骗卖车票等。[２１] 1958年中国确立了户籍制度，从此开始了城乡分割的历史。1958年8月，内务部在芦沟桥建立了永定砂石厂，组织来访群众中有劳动能力的人员参加劳动，接受政策教育。信访部门和其他政府部门一起被赋予了法律之外的判决和执行的权利。1961年内务部明确指出，主要组织来访人中的一部分无理取闹、骗取路费和不愿参加生产劳动，经常流向城市的人员。[２２]

通过城乡分割、计划经济、劳动改造、粮票供给以及其他很多方式国家严格控制了人口流动。而且，由于大饥荒，导致部分地区农村人口锐减，各地扣押大量信件，拦截上访，打击报复信访人，再加上反右扩大化打击了群众的信访积极性，这样，不仅有意见不敢反映，也可能没有机会反映。这一时期信访量明显减少，国务院秘书厅1957年共有信访127559起，1958年只有76561起，1959年71922起，1960年仅为45134起，但匿名信明显增加，匿名信（不包括“一党员”、“知情者”等假名）比例1957年为4.92%，1960年上升至9.36%。[２３]

（二）第一次大规模治理

随着大饥荒结束，反右结束，刘少奇开始主持中央工作，各方面工作逐渐走上正轨。这一时期信访数量逐年增多，最大年增幅超过100%，重复信访也大量增加。伴随着反右平反开始和四清展开，申诉类信访数量也在逐年上升。为了便于人民群众信访，这一时期国家在一定程度上恢复了建国初期实行的领导干部接见来访群众日，县级机关在公社中建立接待站，直接处理基层信访案件，落实县级“只办不转”的精神。由于中央机关分布在北京城各处，来京上访群众经常要为寻找接待室在北京四处打探奔波，国务院几个信访机构于1965年在北京德胜门外联合办公，成立了中央机关联合接待室，至1966年有二十多个中央机关参加联合办公，办公地点合并，来访人仍由各部门分别接待。

但是这一时期依然没有解决信访工作中的历史难题，归口办理中如何避免由于政府部门分工不明确而导致的无法明确负责部门问题，由于国家政策变化无常导致的大量遗留问题和上层建筑始终落后于经济发展而派生的新矛盾无法得到解决的问题，信访部门不认真对待认真处理信访问题而造成的信访案例积压拖延问题，这三类问题严重影响信访工作的进行。因此这一时期中央机关继续针对这些老问题制定各种文件。其中首次由党政最高领导机关联名颁发、规格最高的一份文件为《关于加强人民来信来访工作的通知》。《通知》中强调了各信访部门必须由领导同志主管，进一步明晰归口办理事宜，进一步强调信访机构应该多办、少下转，县级党政机关应当只办不转。对于《通知》的内容，各地在形式上给予了极大的重视，比如从统计数据来看，多办少转的原则得到了较好执行，很多单位直接办理得案件超过50%，但是从信访的数量和重复信访的情况来推断，在实际操作用依然没有发挥出很大的实际功效。为了应对信访的增多，信访机构从五十年代的几个信访办不断扩充，直到县一级普遍设置信访办，甚至包括一些大工厂也建立信访机构处理信访。

从实行信访制度开始，很多案件没有得到有效处理，积案数量随着时间推移增长。国务院秘书厅从1959年起3年中向其他有关机关发函交办要求回报处理结果的信访案件有46%没有接到处理结果报告。这一时期，信访部门加强了积案处理力度。国务院下发了三个通知，分别关于清理积案、信访案件回报标准和清理积案同时防止新案成为积案的通知，但是整体清理积案工作进展缓慢，根据国务院秘书厅重点抽查的18件办结积案，其中有10件当事人并不满意，甚至有的只给了一个回复就算作结案。[２４]直到这一时期结束，清理积案的最高结案率始终没有达到100%，同时结案率与平息实际纠纷也有很大差距。

文化大革命开始后，各级党政机关普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。更重要的是，整个社会卷入这场浩劫之中，特殊的政治背景掩盖了普通意义上的社会矛盾，很多人有冤也不敢申诉。文革期间整体上信访量相对较小。1967年国务院秘书厅月均收信达两万余份。林彪坠机事件前两年，月均来信不足万件。其间1973年伴随中央落实政策规定出台信访数量有明显增长，达到34万件，出现了一次信访小高潮。

（三）文革后第二次大规模治理

文革结束，国家又呈现出一片欣欣向荣的景象，那些曾经被掩盖的冤屈者也看到了一线希望，很快，上访者像潮水一样涌向北京。1978年8月，一些上访者组织起来，喊着“反迫害、反饥饿、反官僚主义”的口号在新华门前游行。针对这种潜在社会秩序的威胁，中央采取了化解矛盾与孤立打击少数并重的策略。1979年中央成立中央机关处理上访问题领导小组，全国范围内省级机构也成立了相应的领导小组。中央领导小组从中央机关抽调1000名干部组成检查团，做好接待来访者、宣传解释方针政策，将来京来访者劝回地方，调查个案的实际情况，解决信访问题。之后，各省、地、县也抽调了大批干部，全国约有20万干部随检查团深入基层，处理上访问题、落实政策，接待上访人。1980年2月，中央领导小组在中央各部委信访负责同志会上做出决定，解散千人检查组，再抽调100名干部，配合千人检查组中一些经验丰富同志继续处理上访问题，着重于解决来京来访案件。[２５]这一时期，国务院于1980年8月22日发布《关于维护信访工作秩序的几项规定》，其中第三条规定：“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”[２６]1982年，我国政府宣布拨乱反正任务基本完成，大量信访案件得到解决，但是即使在如此空前绝后解决力度之下，仍然有一些问题没有得到解决或彻底解决。

1982年至1986年，随着经济改革的加速，全体国民都是受益者，社会矛盾相对较小，信访问题总体数量小幅度下降，但是集体访逐渐增多。1986年前后，单纯的经济改革带来的收益无法抵消社会矛盾，个人收入差距逐年拉大，信访数量开始缓慢回升，干群矛盾、司法不公、贪污腐败相关联的各种信访问题增多，尤其到了90年代以后，普通民众从改革中得到的收益越来越少，从上世纪90年代末开始，不同职业的普通民众甚至基本权益也遭到严重侵害，社会矛盾日益突出。

（四）收容遣送制度废止之后

从1982年到2003年，收容遣送制度扮演了“治理信访”的重要角色。1982年国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，驱逐城市中流浪人员，但很快这项制度就被扩大化了，收容遣送的对象包括上访者以及外来劳工。1983年底，国务院办公厅、中央信访部门、政法部门都专门颁发了关于认真处理长期滞留北京的上访人员的文件，规定“对上访问题已经解决，本人在京流窜，不务正业，坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人，可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止。”[２７] 根据作者本人的调查，2002年到2003年初，北京收容遣送的第一类对象是上访者，几乎所有上访者都是被抓捕的对象；第二类才是流浪乞讨人员；第三类是出于挣钱的目的随机性地收容外来劳工。收容遣送制度极大地增加了进京上访的成本，遏制了上访群体在北京的聚集。在地方上，通过各种手段控制甚至剥夺老上访户自由，从而达到控制重复信访。[２８]

由于收容遣送制度严重侵犯农民工的权益并且制造了很多悲惨的事件，孙志刚案之后不久，2003年6月20日，国务院宣布废除收容遣送制度，除个别省份以外大部分省份暂时停止了对上访者的抓捕和遣送，加上当年四五月份非典疫情阻止了部分人口流动，从6月底开始，上访人群呈现出爆炸性增长的态势。其中6月25日至9月30日，国家信访局接待群众来访批次、人次，同比分别上升67.3%和58.4%。[２９]2003年12月12日和25日，天安门广场和钓鱼台国宾馆先后出现两次上访者聚集示威事件。[３０]

上访群体给首都稳定带来了巨大压力，为了消除潜在的威胁，中央开始给地方政府施加压力，以进京上访量给各地排名，作为政绩考核的一个负面标准。各地政府为了自己的政绩就要想方设法减少上访登记量，到北京“接访”的制度应运而生。所谓“接访”起初是指各地方政府派人来北京把属于本辖区内的来京上访者接回当地去，很快接访制度蔓延到各省信访办，各县市不仅派人到北京，也派人到省信访办接访。接访队伍在国家信访局门口形成人墙，阻挡上访者进入信访局，上访者也开始想尽办法逃避被劫，（上访者称“接访”为“劫访”）双方开始了自收容遣送制度废止之后新一轮游击战。[３１]而一个巨大的反差是，在信访局门前上访与接访一片混乱的同时，司法系统来访接待站内秩序井然，并未看到接访人的身影。

接访过程中虽然也时常发生殴打上访人等事件，但接访制度整体上比收容遣送制度更加文明。但从另外一个方面而言，接访制度对“非法”上访“打击”力度不够，反而接访费用给一些地方造成了新的财政负担，因此一些地方官员感到不满。[３２]接访并不能有效减少上访人数，个别地方还能激励上访人赴京，甚至还发生了没钱回家的民工去找信访局被飞机接回的事情。

因此，光有接访是不够的，更重要的是要解决问题，2004年中央制定的新的政策就是“人要回去，问题要解决”。但是，那么多年积累的问题都没能解决，怎么可能短期内解决？中央发动一场治理信访的运动，其核心是在全国范围内推广信访联席会议制度并强化责任制要求各地把信访问题作为特别重要的问题来抓。

信访联席会议在短时间内确实起到了一定作用，化解了一些矛盾，解决了一些上访难题。但是，信访联席会议办公室本身与原有的信访局职能是重叠的，信访局也可以协调各部门解决问题，同样的道理，原有的党委系统也可以协调各部门解决问题，为什么有了职能几乎相同的信访联席会议就能解决问题？化解信访危机到底是信访联席会议这种新的制度起了作用了呢，还是不管代价的一场运动起了作用？信访联席会议的作用可能持久吗？这些问题很值得思考。尤其是，当治理信访问题成了一个县级政府的首要任务，本应作为补充救济的制度变成了解决矛盾的主要途径，这已经不是信访制度本身的问题了。[３３]

小结。本应作为行政性补充救济的信访制度从诞生不久就面临尴尬的境地，因为有太多的矛盾涌到信访领域以至于各个政府部门建立了很多信访机构还是不能承受，国家不得不用各种强制手段对付上访者。其中三次信访数量减缓的时期分别处于大跃进、文革和1980年代，前两次是因为历史处在非常时期，后一次是因为花大力气解决问题的同时推动了各方得益的经济体制改革。随着2003年收容遣送制度的废止，强制打击上访的手段大大减弱，政府不得不动用大量资源认真对付上访问题，信访联席会议几乎囊括了所有的政府部门。这使得作为补充救济的制度在一些地方变成了解决社会矛盾的主要机构，这本身就是一个不正常的现象。随着新的社会矛盾不断涌现，公民权利意识逐步提高，与此同时压制人们上访的制度由于人权问题的压力已经很难重建，由此看来，如果不进行某种根本性制度变革，上访洪峰不可能从根本上得到遏制，上访仍然有可能成为引发社会危机的导火线。

三 为什么出现信访问题

“为什么信访”和“中国特色的信访问题”是两个层面的问题。信访的产生可以归纳为一个简单的逻辑：负有责任的国家权力机关未能及时解决社会矛盾，受害者一方向更高的权力机关求助或者提出批评建议。无论是法院还是政府部门，如果基层公共权力能够及时解决问题维护公正的话，就不存在信访；如果基层公共权力机关能够基本维护公正，只有少量信访，信访也不会构成一个严重的社会问题。事实上，再科学的监督制度也不可能制造完美无缺的权力系统，基层国家权力不可能带来完美的公正，世界各国无论法治程度如何都有信访，作为一种补充性的救济制度和监督制度，信访有它存在的意义。问题是，中国的信访尤其是进京上访特别多，多到信访制度已经无法承受，多到成为社会稳定的威胁，成为一个严重的社会问题，这就是中国特色的信访问题。[３４]

（一）为什么信访

从国家信访局局长总结的八大类引发信访的主要社会矛盾来看，[３５]信访问题的根源可以总结为以下几点：

第一，不合理的法律和政策带来利益冲突。以土地征用为例，纠纷产生的两个关键环节是土地补偿过低和接受补偿主体不清。其中，一些地方补偿过低和我国土地征用补偿制度有关，我国土地法规定了最高补偿数额，并且补偿数额是按照土地作为农用地的产出的倍数决定的。土地从农用地转为建设用地，其价值可能增长几倍、几十倍甚至成百上千倍，这不能用原来作为农用地的产出标准来衡量，而应当用市场价格的标准来衡量。至于补偿过高政府财政难以承受或者考虑到地区差异的社会公正问题，可以通过税收来调节。但遗憾的是，市场价格标准基本上未能反映在我国土地征用补偿制度中。过低的补偿意味着对土地产权拥有者的掠夺，当然会引起土地产权人的反对，从而引发矛盾冲突和信访。另一个环节是产权界定不到位引发的补偿被截留问题。我国宪法规定，农村土地所有权归集体所有，土地管理法规定，土地征用补偿归集体所有。这样的制度安排忽略了两个重要问题：其一，农村土地的使用权是一种特殊的产权，政策规定长期归农民。其二，农村集体组织未必真正完全代表农民利益。土地征用发生的时候，征去的往往是部分农民承包的土地，而补偿如果不直接归属这些失地农民的话，就会出现不公正以及集体组织的代理接受补偿问题。当民主制度不够健全集体组织并不能完全代表农民利益，尤其是集体组织存在截流补偿金等现象的时候，冲突乃至信访就会出现。

不合理的法律政策既有上面所述的国家层面的制度问题，更多的是地方层面的问题。比如，各地具体的征地补偿标准如何制定直接涉及失地农民的利益。在2003年以前，大量农民因为税费过高上访，部分原因是因为国家向低收入的农民征税政策不合理，更多的原因在于地方附加了更多的不合理政策，农民上访主要诉求是“按国家政策办”。根据我们的调查，很多上访农民认为“国家政策是好的，就是下面不执行”，这样的看法一方面反映了一些上访者认识问题的局限性，另一方面也确实说明了地方政策不合理问题相当普遍。

为什么有的法律政策不能代表公正不能保护相关方的利益？一个合理的推断是法律政策的制定缺少了相关方的利益代表，决策机制不够科学，权力缺少制约等因素。因为道理很简单，如果制定法律政策的权力部门受到应有的制约而不是“国家利益部门化”，如果法律政策的制定是建立在相关利益各方代表协商以及科学决策的基础上，就不可能出现明显损害一方的不公正的法律政策。这是一个广义的立法能否代表最大多数人利益的问题，涉及到我们的立法机关以及政府部门的权力来源和制衡问题，是一个如何扩大公民政治参与的问题。

第二，腐败和官僚主义带来的社会不公正。法律和政策执行过程中出现的具体的不公正也是一个想当普遍的问题，这背后主要原因是腐败和官僚主义。可以毫不夸张地说，中国是一个到处讲“关系”的社会。比如，某派出所春节期间抓赌博，一个下午抓了20个人，但几个小时之内15个人没交任何罚款就被释放了，因为他们分别找到了各种关系，类似这样的执法不公的现象在中国并不罕见。比如在某一个县级市，党政机关公检法工商税等各部门的公务人员存在着若干个庞杂的关系网，掌握权力的人之间相互照应，即所谓“官官相护”。一个处处讲“关系”的社会意味着掌握权力的人、和权力有关系的人乃至能够用金钱买通关系的人享有特权，而没有权力没有“关系”也没有钱买通“关系”的人遭受不公正待遇，这表现为某种文化但其实是某种不公正的制度的结果。官僚主义是指各权力机关对于本职工作推诿、拖延、不负责任等不仅责任的行为。官僚主义虽然不是执法者有意制造不公正，但由于他们的不负责任，使得公正不能实现。腐败和官僚主义带来社会不公正，它们一方面制造不公正，同时也在消解公共权力机关的公信力，使得人们只得求助更高级别的权力。

腐败和官僚主义几乎涉及所有的权力机关。比如，司法应该是维护公正的最后一道防线，但现实中司法严重行政化，法院的人事、财政都隶属于地方政府，法院难以独立审判，经常在一些重大案件方面不得不听听命于行政权力，法官像行政官员一样陷入腐败和官僚主义的怪圈。再比如，根据我国宪法，作为立法机关的人大是最高权力机关，拥有选举权、任免权、决定权和监督权，如果人大能够行使法定权力对行政和司法系统形成制约，有效地监督“一府两院”依法行政、公正司法、防止权力的滥用、遏制腐败现象的产生，那么大量的由于行政和司法系统缺乏制约而导致的严重的社会冲突就可以避免，与之相关的信访活动当然也就会大大减少。但现实中人大的权力和法律的标准有很大差距，目前除广东省、北京海淀区等地方的少数人大代表能够充分行使法定权力，积极参政议政外，很多地方的人大也是官僚机关，人大代表也多是官定代表而不是民选代表，不能切实担负起监督的重任。这个庞杂的关系网也是权力网之间缺少应有监督机制，一个机构制造的不公正也很难通过其他机构改正，受害者只有上访，而上访的道路也注定很漫长。

第三，道德信仰的缺失导致社会矛盾容易激化。就信访问题而言，道德信仰缺失表现在：社会生活中人与人之间缺少关爱和宽容，产生一些不必要的纠纷和冲突；公务人员处理纠纷的时候过多的麻木和官僚主义导致矛盾激化；公共权力机关缺少公信力，官员与民众之间缺少信任，出现不应有的“刁民”，等等。

但实际上，很多道德问题从更深次看是一个制度问题。比如，信访官员很是头痛的“刁民”问题表面上看起来是一个道德问题，实际上具有更深层次的制度背景。有的政府官员抱怨一些“刁民”“不顾大局”为自己的利益向政府提出过高的要求，有的法官抱怨一些“刁民”对法院做出的相当公正的判决不服没完没了地“缠讼”。不可否认，任何社会都可能存在蛮横不讲理的“刁民”，但是，如果一个社会出现太多的“刁民”，或者“刁民”很具有民意基础甚至成为草根领袖，我们就要反思为什么会出现这么多的“刁民”，是不是我们的制度制造了“刁民”。

设想，如果公共权力真正代表了公正，代表每一个人的利益，每个人都有安全感，那么，就不会有太多的人“蛮不讲理”，自私地向“自己”的政府提出过高的要求。即使真的有这样的“刁民”，他也不可能受到很多同情和支持，个别这样的人也不会形成严重的社会问题。相反，如果权力来源于上级，最终来源于陌生的国家暴力，民众就可能产生对权力机关的不信任，他们可能冷漠地避开权力，可能会在一切机会中尽力获得自己的利益，因为他不知道公共利益属于谁，没有必要“顾大局”。同样的道理，如果司法真正代表了公正，并且这种公正已经成为几乎所有人的共识和信念，即使有的人输了官司有些想不通，但他们中的绝大多数也会坦然接受。相反，如果司法机关大量存在腐败和官僚主义，司法不公已经成为人们的共识，那么，即使有的判决很公正，输的一方也有可能会怀疑法院的公正性，他们要想方设法规避执行，或者没完没了地申诉，即导致所谓的“缠讼”。

道德信仰缺失的根源主要在于公共权力未能承担起应尽的责任。第一个层次，因为公共权力未能代表公正，未能给人以信心，人们普遍缺乏安全感，人人争利，增加社会冲突，社会道德水准降低。第二个层次，公共权力缺少提升社会道德的能力，这包括两个方面：一是从长期来看公共权力本身不足已成为道德保障更不会成为道德楷模，二是在具体问题处理上，公共权力缺少通过解释、劝说乃至号召提升人们道德的能力，从而缓解社会矛盾。一个低成本运作的政府所拥有的资源应当包含道德资源，它能在利益冲突的时候起到精神层面的调节作用。比如，政府官员经常通过电视等媒体或者在现实中经常与民众直接沟通，提升公民对政府的认同感，也就会增加对政府行为的信任。

（二）为什么来北京上访

无疑上访者绝大部分属于弱势群体，无论是工人还是农民他们来到北京上访都不是一件容易的事情。他们中有的人一天只有四块钱的生活费，晚上花三块钱住上访村，一块钱买馒头吃。[３６]但他们来到北京却像撞大运一样希望渺茫，于建嵘的调查显示，通过上访途径解决问题的概率只有千分之二。[３７]对于这群人的执著，一个朴素的解读是中国人传统观念里的“清官意识”。但实际上，这远远不是一个意识或观念的问题，而是一个现实的制度问题。为什么来北京上访，答案其实很简单：因为北京是权力集中的地方，北京还有一线希望。

首先，作为一个中央集权国家，北京是权力中枢，相对于地方而言拥有无可置疑的权威。北京有能力给地方官员施加压力。调查显示，上访着来到北京有90.5%的是为了“让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力”。[３８]与此同时，作为一个前现代化的中央集权国家的另外一层含义则是，北京的权力是以党的权力为后盾的行政权力为中心，其他的立法、司法等依据宪法产生的国家权力实践中听命于行政权力。这些行政权力经常表现为领导批示，它的约束对象不仅是地方行政权力，还包括立法、司法等一切国家权力。因此，来北京上访，如果能撞着了好运气，某位领导一批示，是真能解决问题的。

其次，北京确实解决过一些问题。虽然只有千分之二的概率，但对于那些在地方没有指望的上访者来说，这千分之二的希望足以吸引他们一次次来到北京。当成千上万的上访者来到北京，当成千上万的问题积累到北京的时候，北京直接插手解决问题注定是象征性的。但是，作为一种权力技术，这种象征性的关怀民生的批示时不时地要闪亮一下，以展示执政为民的形象，同时也是警告官僚系统不要太过分了。[３９]

第三，上访群体对北京的印象是“有希望”的。上访者的问题是在地方产生的，他们对自己所在的地方政府有比较多的接触和了解，正是因为对他们不满也不抱希望才开始了上访。在到北京之前逐级上访的过程中通常已经遭遇了地方各级政府的冷漠、推诿或刁难，他们只有对北京的印象是有希望的，因为对北京的印象来自传媒和某些奇迹的传说。于建嵘调查显示，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94．6%。当然，对于大多数上访者来说，北京带给他们的是失望。同样这份调查显示，上访者在北京七天后认为中央真心实意欢迎农民上访的比例则下降到39．3%。而认为“中央怕农民上访”的则从7．1%上升到58．9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1．8%上升到60．7%。[４０]

（三）当下主要社会矛盾与信访问题展望

从上访涉及的社会矛盾来看，国家信访局把引发上访的主要矛盾归结为八大类：一是企业改制、劳动及社会保障问题。其中，拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等比较突出。二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位，农民负担没有明显减轻；一些村组财务管理混乱、村委会换届选举不规范；一些地方违规征占买卖土地，补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民得不到妥善安置；乡村基层干部作风粗暴，干群之间矛盾突出。三是涉法涉诉问题。主要是各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多，已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。四是城镇拆迁安置问题。主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。六是基层机构改革中的问题。主要反映一些地方借机构改革增加编制、增添副职，或借竞争上岗收受好处、安排亲友，以及精简分流搞一刀切等问题。七是环境污染问题。搞建设急功近利，破坏了生态环境。八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。[４１]

透过这八大类引发上访的社会矛盾我们可以看出这样几个问题：

第一，中国正在形成一个利益多元化的社会。这个时代已经远远不是工人、农民、知识分子、小资产阶级几个利益团体那么简单，或者说，简单的阶级分析方法从来不是反映了现实而很可能是靠暴力“制造”了现实。失业工人要社会保障，被拆迁户要拆迁补偿，农民要征地补偿、民主权利和反腐败，军转干部要待遇，等等。这个社会充满了各种各样的利益团体，而在所列的每一个大的团体之中又可以分为无数小的利益团体，而且更重要的是，这样的利益团体划分仅仅是以某种标准划分团体的一种方式，以不同的标准还可以划分出无数不同种类的利益团体。

第二，中国正进入一个新的公民权利意识觉醒的时代。事实上从文化大革命结束开始到今天，中国公民的权利意识一直在觉醒，但从2003年以来，这种争取权利的意识成长在加速，经济基础的变化、人权问题的国际压力、政治权力权威格局的演变都在促使中国加速现代化，这是社会进步的必然结果。权利意识的觉醒表现在公民以前没有意识到的权利现在意识到了，以前不敢争取的权利现在敢于争取了，以前没有办法争取的权利现在有了新的途径去争取（比如司法）。这种趋势不会因为争取到了某种已经意识到的权利而停止，相反，因为争取到了某种权利会让公民意识到更多的权利同时也会激发公民争取更多的权利，这是一个不可遏止的趋势。

第三，这些具体的社会矛盾具有鲜明的时代特征。2003年前后由于国有企业大规模的私有化，下岗工人上访成为一个突出的矛盾，但是随着改革的趋于完成，随着经济快速发展创造更多的新的就业机会，相信这个社会阵痛不久的将来会过去。2003年之前还有一个重要的矛盾是农民的负担问题，但随着2005年绝大部分省份宣布停止征收农业税费，这个矛盾也将明显缓和。如果我们再回首1970年代末和80年代初，当时上访最严重的问题是文革制造的“冤假错案”。我们发现，不同时代有不同的社会矛盾，但有一点是不变的，那就是改革开放虽然20多年了，社会矛盾看起来并没有减少，反而有增多的趋势，说有人“端起碗来吃肉放下筷子骂娘”不讲良心也好，说他们贪得无厌也好，这就是人类社会的现实。正因如此，寻找一个建立在基本共识之上的解决问题的机制比手忙脚乱地解决一个个具体问题更重要。

随着上访的逐步升级以及上访量的增大，中国社会伴随着发生了一个主体制度权威性日益减弱的过程。一方面是构成社会主体制度安排的各种社会权威机构权威性的日益损失，另一方面，为解决社会冲突，社会对于权威的需求又在增大；于是，这两者之间的矛盾产生出了两种趋势或者两种对当下构成社会主体制度的权威体系的替代。

第一种替代方式是暴力，即认为一切权威的支撑是暴力，那么直接采用暴力来解决冲突，比之诉其它权威来得直接有效，而且成本也更为低廉。这一类替代方式的表现有黑社会、讨债公司、村社霸主等等的出现，以及流血冲突的增多、与公权力的暴力对抗等等现象的增多。在于建嵘的另一个调查里，有53.6%的表示要“做点让干部们害怕的事”，87.3%的表示“跟贪官污吏拼个鱼死网破”。

第二种替代是民主法治的力量的成长。合法性则来源于宪法规范的一些抽象性的原则，从这些原则出发的法律和宪法条款成为人们维权或者上访的主要根据。在这一方面，中国社会开始出现的高举法律精神的舆论环境、知识精英介入维权以及相当部分上访人士对各类法律条款、法律精神的熟悉等等，都是第二种替代的具体表现。

可以肯定的是，中国社会的稳定和长远发展，在相当程度上取决于以上两种替代方式的发展。虽然两种替代方式都可能给中国社会带来新的更有效的权威机构，但是它们的前景是非常不一样的。从现代化转型的大背景出发，无疑，更有意义的是第二种替代方式。

小结。信访问题症结在于权力私有化和官僚主义，而这背后是高度集权的只对上负责的权力体制，中央的权力过于集中导致大量上访聚集到北京，地方权力高度集中导致立法、司法、行政权力私有化、官僚主义以及由此产生的公共权力机关公信力缺失，从而产生很多上访。这个状况已经相当严重，这不是一个靠信访制度修修补补就能解决的问题。

四 信访问题的解决方案评析

从2003年开始信访成为一个突出的社会问题。不少学者和官员们都提出，要对现行信访制度进行改革；至于究竟应该如何改革，不同的人意见却大相径庭。有人以为，现行信访制度最大的毛病就是信访部门没有实际权力，结果必然沦为收发室和中转站，所以应当强化信访部门的权力。但另一种观点认为，信访制度本身只是一种权宜之计，其本质就是以行政救济替代司法救济，这不合乎社会主义法治精神，不合乎历史发展的方向，所以应该弱化乃至逐步取消信访部门。

理论上的探索和争论尚无结果，但许多地方为了维护社会稳定，为了 “构建和谐社会”，已然出台了不少地方性信访改革措施，比如领导下访、联席会议制度、问责制等等。鉴于地方的某些改革措施似乎取得了一定的成效，中央也开始把地方的一些改革措施加以推广。那么，这些方案和对策能够有效解决信访问题吗？我们有必要认真梳理和分析。

（一）专家方案

很多专家学者进行了深入的调查研究，提出了自己的建议。本文列举的专家方案，只是其中几个影响比较大的方案。 给信访部门增加权力。以国家信访局研究室主任张彭发为代表的信访部门的官员一般都是“增权”论的支持者。[４２]他们认为，现行信访制度存在的主要问题之一就是信访部门权力有限，面对群众的问题，信访部门无能为力；如果要信访部门解决问题，那就要给信访部门相应的权力。甚至有人主张建立统一、独立的国家信访局，实行垂直管理，赋予其侦察、督办权，以防止信访局成为收发室、告状信被转到被告手中。康晓光认为，信访部门的功能有两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，没有人愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”作为强化信访的支持者，他提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。[４３]

然而，给信访部门增权真的就能解决问题吗？恐怕很难。

首先，时下信访量极大——据官方统计，2003年全年信访量超过1000万件，即便除去重复上访数，“上访大县”每年的上访数也是极为可观的。信访官员面对成千上万的上访者，仅仅从技术上讲，他们也未必有能力应付得了。

其次，民众信访所反映的问题有很多与地方政府有着直接的关联，既然地方政府有可能“违法行政”侵害民众的利益，我们怎么又能期望政府官员在处理信访问题时必然会秉公处理呢？换句话说，无论怎么扩权，充其量无非是把信访局变成“小政府”，让其享有统筹协调各部门、便宜行事的权力。“小政府”的性质与政府并无实质上的区别，既然政府难以解决问题，怎么能期望“小政府”比政府更加高明呢？ 这种给信访局增权或让信访局实行独立垂直管理的思路让人联想起明代的锦衣卫和东厂西厂。明代除了正式的国家监察机关（都察院、六科给事中）和司法机关（刑部、大理寺）外，还设有由皇帝亲自掌管的锦衣卫。皇帝之所以要设立锦衣卫，就因为对自己设立的正式的监察、司法机关抱有不信任感，于是再设一个机构来监视官民。但是，既然正式的监察、司法机关未可全信，锦衣卫又怎可全信呢？所以永乐年间，皇帝又设立东厂。锦衣卫可以监视一切官民，东厂除此之外还可以监视锦衣卫。后来，成化年间又设立西厂，正德年间刘瑾又曾设立内行厂。搞这么多机构出来，无非是用一批人监视另一批人，再用一批人来监视监视者；机构重叠，流弊无穷。 以法治替代信访。主张弱化甚至取消信访，把信访功能定位在民意传达，把其救济功能归于司法，把其监督职能归于人大。中国社会科学院的于建嵘研究员是这个观点的代表人物之一。 于建嵘认为现行信访制度存在的问题主要有：“信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。”他主张“在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。”[４４]

强化司法和立法机关的权威都是十分必要的，但具体如何强化这些国家权力机关的职能需要更为细致的工作。树立司法权威的前提是司法专业化，司法专业化在中国主要表现为去行政化，让司法机关的人事、财政权独立于地方政府系统，让法官摆脱官僚色彩，这是一个分权制衡的问题。树立人大的权威主要在于人大代表认真对待自己的职责，要做到这一点，就必须确保选举的真实性，确保代表是竞争选举上来的。 另外需要指出的是，信访和法治应该不矛盾，信访相对与司法救济和立法救济承担的是一种补充救济的角色，既是法治很完善了，这种救济方式也可能有存在的必要。[４５]

综合治理方案。有学者指出，信访问题不仅仅是信访制度本身的问题，要想走出信访困境，必须实现以法治为内容的信访制度改革，而且这项改革必须与整个体制的改革同时进行。上海市人大常委会的周梅燕是持这个观点的代表人物之一。

周梅燕认为，“对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威应当是中国信访走出制度困境的根本出路。”她提出四个具体建议：第一，“改变目前大部分地方党政信访机构二块牌子一套班子的设置，将党政信访机构分离开来。”第二，“应改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式，在扩大人民群众参政议政渠道的同时，完善和发挥人民代表参与信访处理的制度，逐步形成以代表为信访处理主体的新机制。”第三，“司法机关信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。改变现有的申诉类信访案件行政化信访处理的模式，将其纳入到正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。”第四，“在现有的居会会信访代理的基础上，探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度。”[４６]

周梅燕的思路概括而言就是民主法治：公民参与，党政分开，政法分开，司法和立法分开，国家和社会分开。面对正在现代化的中国，面对一个正在多元化的经济和社会，这个改革思路很具有前瞻性。但是，如何扩大公民有序的政治参与？如何树立立法和司法权威？这些都是现实问题，值得进一步思考。

（二）地方政府改革探索

信访问题给很多地方政府带来了很大压力。在地方官员看来，本地大量上访者——尤其是去省进京上访者——的存在严重损害了地方政府的“形象”。为了维护自己的形象，地方政府就要想方设法减少信访量——地方官员真正关心的往往不是如何解决信访问题本身，而是如何减少留在上级机关的信访记录。减少信访记录有三种方法：

1、接访。接访就是去省里或者北京把那些去省进京上访的人接回来，让他们不要上访。上访者自然不愿无功而返，于是，“接访”就成了强制性的“劫访”。在国家信访局门前，来自各省的劫访者成了另一道风景线。劫访增大了上访成本，也许的确减少了一部分信访量，但它的公然发生，不但严重损害了地方政府在民众心中的形象，也在一定程度上影响了中央“立党为公，执政为民”的形象。 2、如果“接访”不成，还可以去上级信访机关“公关”，通过各种非正常手段去掉本地的信访记录。这样，虽然没有解决信访问题，但减少了留在上级机关的信访记录——实际上，地方官员往往并不关心自己在民众心中的形象，而只关心他们在上级面前的形象。有一个县2004年有146人次到过北京上访，但国家信访局没有留下一次纪录，原因是地方政府用钱买通国家信访局把纪录撤掉了。[４７]

3、通过信访制度改革，解决一部分信访案件。“接访”和通过“公关”去掉本地的信访记录毕竟是一种非制度化行为；“公关”是违法之举，“接访”虽然往往是肆无忌惮的，但毕竟不是什么光彩之举。地方官员为了解决信访问题，往往是“疏”“堵”并用——接访是“堵”，通过改革信访制度来解决问题是“疏”。一些地方进行了信访制度探索并取得了一些效果，其中影响比较大的有这样几种：

责任追究制。很多地方政府采用责任追究制来治理信访问题。以绥芬河市为例，2004年8月，绥芬河市党委政府发出了《绥芬河市信访工作考核暂行办法》。该办法规定“全市各信访工作责任单位要认真贯彻信访工作领导责任制（25分）。具体考核项目包括：（一）每两个月至少召开一次党政联席信访例会，未按期召开例会的每少一次扣 1分，以会议记录和纪要为准……（五）出现越级进京集体访每批扣 20分；越级进省集体访每批扣10分；越级进牡市集体访每批扣5分。重访的加倍扣分。”该办法第七条规定“我市信访工作实行一票否决制度，对负有责任的信访工作单位实行一票否决”，并规定了具体的考核标准。

以信访问题作为官员升迁与否的考核标准对于官员来说是很有效的督促，这种制度确实解决了一些信访难题。但从根本上说，这种自上而下的监督，正如纪委对腐败的惩治一样，前景令人担忧。而且，责任追究制在一些地方已经产生了负面效果， 官员下访。2004年9月，河南省动员4万多省市干部“下访”，努力把问题解决在基层。根据河南省信访联席会议办公室的统计，截至2004年12月底，中央交办和省排查出的16148起信访案件，已结案12783起，结案率79.2%.其中，中央联席办向省交办的1143（扣除重复交办）起，目前已经审定结案1048起，结案率为91.7%；省向各省辖市交办案件1664起，已结案1514起，结案率为91%；各省辖市排查出的4146起案件中，已结案2840起，结案率为68.5%，县（市、区）排查出的9195起案件，已结案7381起，结案率为80.3%。[４８]

应当说，官员下访并不是新鲜事，1960年代的“四清”运动也带有下访的性质。河南省的办法的确在短时间内化解了不少积累的矛盾。但是，下访可能成为常态吗？如果县里的矛盾都有省里官员在眼前盯着才能解决，这恐怕不是长久之计。

信访听证。安徽省池州市创立了信访听证制度，由池州市政府发文聘请信访评议员对争议案件作出评议，政府有关部门对于信访听证团做出的裁定一般都予以认可。例如，针对一起拆迁安置补偿的信访案件，2004年2月21日，安徽省池州市组织了由法律、教育、新闻、企业和退休老干部组成的信访听证评议团，对进行了听证并做出合议裁定。安徽省信访局的一位负责人指出，把听证机制引入信访工作，既能降低行政成本，提高行政效率，又能避免决策失误，减少事后不必要的矛盾纠纷。[４９]与池州市信访听证制度类似的制度还有黑龙江省富裕县的“阳光办案”思路，既让当事人各方参与公开办理积累案件。[５０]

有学者指出，听证是指国家机关在立法、监督及决策过程中的一项法律制度，主要以公开的程序性设置确保立法、监督及决策结果的公正。设计信访听证制度的出发点是好的，但是将听证和裁定引入信访事项的处理容易引起这两项法律制度间的冲突。如果是被听证人双方都约定并选择无政府背景的中立民间组织来裁定双方的纠纷，其裁定的效力来源于被听证人的授权，裁定者的身份及裁定的结果根本无需政府认可。事实上，我国的《仲裁法》中规定的仲裁制度已经提供了这种途径，仲裁员的选择及仲裁庭的组成等是由一系列严谨的法律程序来制约的，仲裁裁决也是可以向人民法院申请强制执行的。信访听证团的组成及听证裁定的做法既缺乏法律依据，也是对现行听证制度和仲裁制度的任意扩张，这种工作模式并没有走出信访工作的传统模式，也不可能解决大量的信访事项。[５１]

人大监督。2004年8月，全国人大信访会议推出“贵阳模式”。据报道，贵阳市2003年建立了“人大信访法律咨询日”制度，每周一次约请“一府两院”有关负责人、人大代表、法律工作者共同参与接待来访，如同医院聘请专家“坐诊”，将接待信访工作寓于法律宣传之中。这就使得人大信访工作更具权威性和针对性，使一些发生在基层的社会矛盾和问题得到及时有效的解决，在解决上访者问题的同时，“一府两院”的工作也受到了监督。全国人大常委会副秘书长乔晓阳认为“贵阳人大信访的突出特色就在于制度和方法上的创新，信访工作不再仅仅是看信或接待来访，而是成为人大立法和监督工作的有机组成部分。”[５２]与贵阳的人大参与制度类似的还有福建石狮市的“市人大与一府两院的信访联席会议制度”[５３]

加强人大监督在权力分立制衡方面迈出了一步。根据我国宪法，我国立法（全国人大）、司法（最高法院）和行政权（包括国务院、中央军委和国家主席）是分立的，各司其职，相互制约。实践中这种分权模式在中央比较明显，但到了一些地方却是权力高度集中，作为立法机关的人大非常微弱。“贵阳模式”加强立法机关的职责，是在实践宪法和法律赋予人大的职权。当然，如何确保人大的监督职能而不是走过场，最根本的是要提高人大代表的参政能力和参政愿望，这是一个选举制度问题。

（三）中央治理信访的探索

除1960年代初期短时间的“下访”运动以来，2004年之前中央治理信访主要思路还是“归口分工”处理办法。从1951年发布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》到1995年的《国务院信访条例》都是这个思路。其中，1991年中共中央发布了《信访问题归口分工处理办法》，对35项信访问题提出了细致的归口分工负责单位。

但是很显然，归口分工并没能很好处理信访问题。因为信访问题本来就是各个部门制造出来的，中央再把它们归口给那些制造问题的机关，一级一级往下推，最后信访局变成了“邮局”，光转达不解决问题。那么多部门都存在严重的官僚主义，都不够认真负责，这不是信访部门的问题，而是整个权力体制的问题。

2004年8月，根据胡锦涛总书记的批示，中央建立了“信访联席会议”制度，即“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”。该联席会议包括中央办公厅、国家信访局、北京市政府等28个部门和单位。根据目前群众来访反映突出的问题，联席会议成立了5个专项工作小组(农民土地征用问题是其中之一)，每个小组设有具体负责人，并每月定期举行会议。[５４]随后全国各地都建立了信访联席会议制度，开始了一场新的“治访”运动。

客观地说，信访联席会议在短时间内起到了一定作用，解决了一些长期积累的矛盾。可以想见，这种由各部门参加、郑重其事地召开的联席会议，在解决某个具体问题的时候自然要比权微言轻的信访局更有效。但问题在于，如同领导现场办公一样，联席会议具有一种“特事特办”的性质，它并非一种日常性的工作机制。面对众多的信访事件，地方官员不可能为每件事都去开一次联席会议。在实际操作中，各地联席会议通常以突击解决上级督办的上访案件为主——这充分体现了现行体制下官员只注重对上负责而不注重对下负责的心态。

由于联席会议往往只以上级督办的上访案件为议题，所以上访者若想使某一事件成为联席会议的议题，就不能只在当地上访，而必须去省进京上访。因此，即使建立了联席会议制度，上访者依然需要通过上级施压来解决问题。结果，一些地方虽然设立了信访联席会议，但去省进京上访的势头并没有减弱。

而且，即便某一事件进入了联席会议的议程，也不等于它就能得到公平合理的解决。地方官员召开联席会议的目的只是平息事态、使上访者息访，而不是为了合理公平地解决问题。为使上访者息访，地方官员抛出的可能是胡萝卜（给予上访者好处），也可能是大棒（对上访者实行严厉打击），也可能是胡萝卜加大棒（既给些好处又威逼恐吓）。因此，信访联席会议制度并不是一种理想的、合乎法治精神的制度安排。

另外，信访联席会议面临一系列值得反思的问题：信访联席会议办公室算个什么机构？临时的吗？比信访局还全；如果是长期机构，它和信访局是重叠的，那信访局还有必要存在吗？这种不计成本的运动短期内当然有效，但是如果全体官员都忙着救火而不是从根本上建立防火机制，火能扑得完吗？[５５]信访联席会议的调查取证、公民与政府的协议、保证书等有何法律根据和法律效力？谁来约束信访联席会议？如果信访联席会议不尽职尽责，谁来监督它？仅靠上面的行政约束能解决问题吗？2005年新颁布的《国务院信访条例》第15条明确规定“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出”，确立了分权和法制化的原则，那么，如何解决信访联席会议这种大一统的行政主导处理模式和信访法制化之间的冲突？

中央的信访联席会议作为民意通道有其意义，但是，也不可低估各级官僚机构对民意的扭曲。那些闯过围追堵截最终把材料递交给信访局的而且信访局又能把它统计在案的“成功”上访者只占上访者群体中很低的比例。同时，还有更多勉强忍耐的没有上访的人群，没有人听到他们的声音，但在悄无声息中，政府的权威在流失。而地方的信访联席会议制度在短期内虽然有一定效果，但这种高度集权的社会治理模式与现代化的民主法治背道而驰，我们不可低估从长期来看它对司法权威和立法权威的伤害。

小结。各种信访问题解决方案和办法基本上围绕着如何化解已经产生的信访问题，但这些方案大都没有触及信访问题的根本。要解决信访问题，关键不在于如何应付信访，而在于如何减少信访——也就是说，要使民众无需通过信访来解决问题。假如民众只能通过信访来解决问题，则信访量必然难以下降；在信访量居高不下的情况下，无论信访官员权力多大，无论他们多么正直清廉，结果也必然只能解决巨大的信访量中的极少数问题。所以，信访永远不可能成为解决问题的主渠道，依赖信访解决问题本身就是一个充满矛盾的悖论。

五 宪政视角下的信访治理

作为一种行政性补充救济，信访即使在法治相当完备的国家里也有其存在的价值。在国家权力三个基本分支中，立法机关一般不直接处理具体问题，并且选民可以通过直接选举约束代表，司法机关高度专业化，并且司法系统内部有上诉申诉等明确的约束机制，因此这两个权力分支不需要另设监督机制，有社会监督再加上权力之间的制衡就够了。而行政权相对庞大和复杂，涉及公民生活的方方面面，公民通过定期选举直接约束的只是各级政府首脑等政务官员，而对众多的事务官员的约束是间接的。公民如果遇到了来自政府部门的损害当然还可以通过行政复议和司法手段寻求救济或者寻求立法机关进行监督，但这些都需要复杂的程序和较高的时间金钱等成本，事实上，公民利益受到政府部门损害的时候更容易想到的救济方式是给相关政府部门及其上司打电话、发邮件、走访等形式寻求直接的行政救济，无论是表现为正式的系统化的申诉专员制度还是非系统化的分散在政府各部门的信访接待，这种相对简便的高效率的行政性补充救济制度是有必要的。

现代民主法治国家信访通常不会积累成一个严重的社会问题，这些国家信访制度之所以能够有效，关键在于信访问题通常比较简单，积累下来的信访量比较小，[５６]信访部门能够直接解决或者授权解决。而信访问题简单和积累的量少的原因在于一些复杂的问题由司法机关或者通过立法解决，各级行政机关能够在选民的间接约束和政府首脑的直接约束下能够及时处理意见或投诉，也就是说，立法、司法和行政以及社会监督都是通畅有效的。

从国务院信访条例来看，国家信访局的定位就是提供行政性补充救济，也就是狭义的类似欧洲申诉专员制度信访制度。但是现实中，我国信访制度从一开始面临尴尬处境。一方面，在单一权力系统的支配下，我国的信访制度建立不久就发展成为一个庞杂的信访系统，它的内涵远远不只是补充性的行政救济制度，而是包括了司法救济在内的所有向上一级权力系统的求助、批评、建议的行为。迄今为止，信访带来的问题——即太多人来到北京上访是一个综合性问题，现实中信访的治理模式也主要是所谓“综合治理”。另一方面，这么庞杂的信访系统面临无法承受之重——太多太复杂的问题都集中到这里，无论信访机构多么庞大和强有力，也不可能解决这么多问题。这显然不是信访制度本身的问题，这就好比一个人的免疫系统出了问题，再好的药物用的剂量再大，也只能是暂时解决某些疾病或者缓和病情，而不可能从根本上给一个人带来健康。

因此，要想真正彻底治理信访问题，重点主要不在于改革信访制度本身。首先，没有必要加强信访部门权力，在现存体制下，即使给了信访部门很大的权力，它也不可能代替政府各部门处理具体问题，也将显得无能为力解决信访问题，正如检察机关和纪委不能很好解决腐败一样。其次，弱化或取消信访部门不现实。信访部门本身已经比较弱，没有必要进一步弱化，弱化信访部门不会必然导致司法权威增长。取消信访部门更是不现实，没有这样一个接待和传达渠道，社会矛盾更是无处发泄。即使在将来也没有必要取消信防，信访在完善的法治社会里也有其价值。

治理信访问题的重点应放在推进政治体制改革。当然，中国现实国情是一个传统治理模式向法治转变的国家，中国现代化进程一定要稳妥进行，要把改革的力度、发展的速度和社会承受能力结合起来。鉴于此，我们认为，政治体制应当首先在基层推行。具体改革方案如下：

第一，实区县级人大的法定职权。根据我国宪法和法律，各级人大是各级国家权力机关，代表人民行使选举权、任免权、决定权和监督权，如果人大切实落实了法律赋予的权力，人大就会形成对“一府两院”的强有力制约，腐败和官僚主义将会改善。我国区县级人大代表实行直接选举，如果人大没有尽到法定责任，选民可以行使罢免权或者在下一轮选举中选举新人，这样，公民可以直接约束人大，人大监督“一府两院”。

落实人大法定职权关键在于落实真实的选举，人大代表如果是真实选举出来的，他们自动会努力实践自己的权力。考虑到尊重现实法律，推动人大选举可分两步进行：首先，在本届人大届满之前的区县，各级党委政府切实尊重法律赋予人大的选举权、任免权、决定权和监督权。具体方法包括：（1）在一年之内在全国各区县代表中选举大约五分之一比例的专职常委，设立人大常委个人的办公室。要遵守候选人竞争产生、候选人充分宣传和秘密投票等选举基本法则，确保选举公开公正进行。要确保常委们的工资福利和办公条件，确保他们的工作独立性和公开性。（2）通过政策提倡人大常委们接受和独立调查针对政府行为的信访的权力，引导新任常委从信访问题开始监督政府行为。（3）有关部门发出通知要求各级党委政府主动尊重人大常委的选举权、任免权、决定权和监督权。

其次，各区县人大本届届满之时，在全国范围内落实区县人大直接选举。各级党委政府要充分尊重宪法和法律规定的选举程序，各级人大要承担起组织选举的责任。选举委员会从专职常委中产生或者选民推举产生，独立组织选举。候选人全部由十人以上联名推举产生，并通过预选产生正式候选人。候选人有权力通过媒体、传单、演讲等方式充分介绍自己。遵守秘密投票等一系列选举规则。新的人大代表名额要适当减少，人数介于代表名额和常委会名额之间，选举之后取消人大常委会，人大代表全部为专职。 第二，落实宪法和法律赋予法院的地位和独立审判的权力。法院理应承担起法律救济的最后一道保障线，化解社会矛盾。但现实中，基层法院未能尽到职责，司法判决不公产生大量上访。司法不公有很多原因，包括法官素质不高、司法权受到行政干预、司法腐败和官僚主义等。改革基层法院势在必行，具体做法包括：首先，提高法院的地位。任何组织和个人不得干涉司法审判；法院的财政和人事由同级人大决定，或者在一定时期内直接归上级法院管理。其次，逐步提高法官素质。在法官素质提高以前首先提高主审法官的素质，主审法官从法院现有优秀法官中经考核产生。从2006年起法院新进审判人员从已经通过统一司法考试的人员中择优录取。第三，扩大法院受案范围。一切社会矛盾纠纷起诉到法院，法院应当受理，不受理的要出具正式法律文书。第四，坚决治理司法腐败。提高法官待遇，同时向全社会设立法官廉洁举报制度，一旦有确切证据证明法官受贿、接受吃请等违法或违背职业道德的行为，人大启动弹劾程序并依法处理。 第三，改革基层行政：改乡镇一级政府为区县政府派出机构，推行区县级政府首脑直接选举。乡镇一级政府相对于其承担的职能而言显得过于庞大，而由于权力自身的扩张性以及缺少相应制约，历次以“精兵简政”为主要内容的乡镇体制改革都未能达到预期效果，一些地方乡镇机关人员甚至呈现出继续增长的趋势。随着农村税费取消，乡镇一级政府承担的公共职能已经很少，没有必要保留这一级政府。取消这一级政府，重点在于取消其财政权，作为区县政府的派出机构，一切税费、罚款、开支等财政收支必须经过区县政府财政部门。关于区县级政府首脑直选，可以先行试点，有了成熟经验以后在全国推行。区县级政府首脑直选可以考虑先行落实人大选举权，由人大在两个以上候选人中选出，然后逐步过渡到全民直接选举。 第四，加强社会监督。人大、司法以及行政部门的改革和有效运行都离不开社会监督，尤其是媒体监督和各种利益团体的监督。要落实宪法规定的公民言论自由的权利，逐步放开言论自由的空间，保障新闻监督的权利。改革《社团登记管理条例》，从支持和鼓励公民成立行业协会、利益共同体开始，逐步落实宪法规定的结社自由，保障公民成立维护自身权益的团体，缓和社会矛盾。

结束语。民主化、司法独立、改革基层行政和加强社会监督的方案表面上看起来会削弱中央对地方的控制权力，但我们应该更加冷静地分析，基层高度集权使得中央更得民心了呢，还是失去了民心？从中华民族的历史使命的高度出发，中央有责任缓和当前社会矛盾，但缓和社会矛盾的办法不是头痛医头脚痛医脚，而是从根本上逐步建立权力来自人民对人民负责的政治制度，从根本上确立能够保持社会长期稳定发展的文明政治制度，这才真正是让中华民族傲然于世界的千秋伟业。从县级以下开始推动政治体制改革，这是时代给予我们的机遇和希望，历史留给我们的时间已经不多了。

2005年2月24日

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[１] 本文是“阳光宪政”信访问题课题组的综合报告部分，课题组成员分别是许志永、郭玉闪、李英强、姚遥、陈玉和李玉洁。文章统稿由许志永负责。

[２] 参见胡奎、姜抒：《2003年中国遭遇信访洪峰，新领导人面临非常考验》，载《瞭望东方周刊》2003年12月8日。

[３] 参见赵凌《中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口》，载《南方周末》2004年11月4日。

[４] 参见许志永：《中原县信访调查报告》，未刊稿。

[５] 例如，中国社会科学院研究员于建嵘认为“可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。”参见于建嵘《信访的制度性缺失及其政治后果》。北京理工大学胡星斗教授提出“要改变原来信访文件归口管理的说法，应该有独立的部门来管理”；中国科学院国情研究中心康晓光研究员认为“应该强化信访功能，改革后的信访部门应该是一个独立的系统，它不但有调查权，甚至还有决定权”；上海市人大常委会信访办公室副主任周梅燕认为“扩大公民有序参与政治，理顺各类信访的处理渠道，树立司法的最终裁判权威，才能最终完善中国信访制度”；参见姜殊、卢波：《探索信访工作新局面，形成标本兼治的大信访格局》，载《瞭望东方周刊》2004年11月16日。

[６] 如福建省石狮市2004年5月18日开始实行的“市人大与一府两院的信访联席会议制度”，参见刘英丽：《信访改制的石狮版本》，载《中国新闻周刊》2004年12月27日。

[７] 如1991年的归口管理和2004年的信访联席会议制度，参见1991年中办第19号文件《信访问题归口分工处理办法》和赵凌：《中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口》，载《南方周末》2004年11月4日。

[８] 参见李秋学：《信访，何去何从？——信访在法治化背景下的命运之争》。

[９] 参见陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》，在《中外法学》2004年第2期

[１０] 参见亚洲监协第七次会议国外论文“监察专员在改善公共管理方面的作用”（南非）塞贝撰写。源自http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp?mid=20031216000123。

[１１] 参见2003年第12期《上海信访》P14---16“学习考察国外申诉专员制度—上海市信访系统赴澳大利亚、香港培训考察”一文，上海市信访办公室撰稿。

[１２] 参见亚洲监协第七次会议国外论文“申诉专员制度与公民监察权”，香港申诉专员戴婉莹著，源自http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp?mid=20031216000107。

[１３] 参见山石：《在美国上访》，载《四川侨报》2003.10.31。

[１４] 参见孔宪明：《中国警官走进美利坚》，载《新民周刊》2004年3月第12期。

[１５] 参见亚洲监协第七次会议国外论文“申诉专员制度与公民监察权”，香港申诉专员戴婉莹著，源自http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp?mid=20031216000107。

[１６] 转引自刘絮、聂玉春主编：《信访工作手册》，高等教育出版社1988年版，第26页。

[１７] 参见《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第72页。

[１８] 如《人民日报》1953年1月19日发表的《认真处理人民群众来信 大胆揭发官僚主义罪恶》，1月23日发表的《压制批评的人是党的死敌》，11月2日发表的《把处理人民来信工作向前推进一步》等。

[１９] 参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，75页。

[２０] 参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第63页。

[２１] 如劳动部、全国总工会《关于来访群众就业问题的归口、处理暂行办法》，内务部、北京市民政局《关于解决来访群众食、宿、路费的解决办法》，国务院秘书厅、最高人民检察院、北京市公安局《关于中央机关、北京市机关接待群众来访中处理无理取闹分子的暂行办法》，铁道部《关于防止来访人骗卖车票的暂行办法》等。

[２２] 参见陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》。

[２３] 参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，117页。

[２４] 参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，184页。

[２５] 参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，236页。

[２６] 转引自陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》。

[２７] 转引自陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》。

[２８]比如采取监视上访人活动，在上访人可能外出上访时在火车站等交通要点堵截上访人，借用行政拘留、劳动教养、精神病院或以“学习班”等非法拘禁形式压制上访人，《京华时报》2005年 01月29日《上访者被鉴定为精神病人--委托鉴定方称遵领导指示 缘起于领导“高度重视”》记者石毅。

[２９] 参见胡奎、姜抒：《2003年中国遭遇信访洪峰，新领导人面临非常考验》，载《瞭望东方周刊》2003年12月8日。

[３０] 参见姜新菊《为达个人目的煽动上访，天安门前非法游行者被捕》，载《北京娱乐信报》2004年1月7日。

[３１] 参见董月玲《我国信访人群调查：漫漫信访路何处是归程》，载《中国青年报》2004年12月8日。

[３２] 参见许志永：《中原县信访调查报告》2005年2月，未刊稿。

[３３] 参见许志永《中原县信访调查报告》2005年2月，未刊稿。

[３４] 据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反而下降了2.4%。另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10．7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20．6%、29．9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20．2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99．4%和94．9%。转引自于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果》。

[３５] 参见王永前，黄海燕《国家信访局局长：80%上访有道理》，载《半月谈》2003年11月20日。

[３６] 参见董月玲：《我国信访人群调查：漫漫信访路何处是归程》，载《中国青年报》2004年12月8日。

[３７] 转引自赵凌：《中国信访制度实行50多年，已经走到制度变迁关口》，载《南方周末》2004年11月4日。

[３８] 于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果》。

[３９] 参见陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》。

[４０] 转引自于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果》。

[４１] 参见王永前，黄海燕：《国家信访局局长：80%上访有道理》，载《半月谈》2003年11月20日。

[４２] 参见刘辉：《于建嵘：信访办应当撤掉》，载《时代人物周报》2004年11月16日。

[４３] 参见赵凌：《信访改革引发争议》，载《南方周末》2004年11月18日。

[４４] 于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果——关于信访制度改革的调查》。

[４５] 参见李秋学：《信访，何去何从？——信访在法治化背景下的命运之争》。

[４６] 参见周梅燕：《中国信访的制度困境及出路》，资料来源：http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7BA38FCA7C-A7C2-4CC1-B023-22BBE042D302%7D 2005年2月18日搜索。

[４７] 参见许志永：《中原县信访调查报告》2005年2月，未刊稿。

[４８] 参见于津涛，姜殊：《百姓上访成因于体制不顺，官员下访破解执政难题》，载《瞭望东方周刊》 网络版2005年2月4日。

[４９] 参见2004年3月2日《安徽日报》“池州首创信访案件听证评议制度”。

[５０] 参见汪波，刘红伟：《黑龙江省富裕县：“阳光办案”温暖“老上访”》，载《人民日报》2004年11月5日。

[５１] 参见周梅燕：《中国信访的制度困境及出路》，资料来源：http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7BA38FCA7C-A7C2-4CC1-B023-22BBE042D302%7D 2005年2月18日搜索。

[５２] 参见2004年9月14日《新华网》“贵阳信访模式成人大制度创新亮点”。

[５３] 参见刘英丽：《信访改制的石狮版本》载《中国新闻周刊》2004年12月27日。

[５４] 参见刘英丽：《信访改制的石狮版本》，载《中国新闻周刊》2004年12月27日。

[５５] 参见“信访局长和法庭庭长的评价”，许志永：《中原县信访调查报告》2005年2月，未刊稿。

[５６] 如德国的请愿委员会每年受理的请求和申诉一般有2万件，州一级受理的总量大约有5万件。转引自李秋学：《信访，何去何从？——信访在法治化背景下的命运之争》。