公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。
近代中国政治变迁中的权力聚散
许纪霖
现代化的变迁与抗拒，是十九世纪中叶到二十世纪中叶百年中国
历史的主题，这已成为目下学术界公认的不争事实。现代化的发展有
其阶段性的一般法则，美国比较现代化学者布莱克曾概括为现代性的
挑战、现代化领导的稳固、经济和社会的转型和社会整合四个阶段。
更概括地说，我们可以将布氏的四个阶段分为前后相续的两大历
史段落，第一，在回应现代化挑战的基础上重建政治共同体，第二，
实现以经济起飞为动力的文明结构转型。近代中国始终处于现代化发
展的前期：外部世界的挑战出现了，社会内部的现代化因子和集团也
在集聚，面临的关键问题在于实现从传统领袖向现代领袖的权力转移，
重新平衡社会资源配置，建立一个具有现代化导向的、高效率的、开
放的政治共同体。这样，政治发展就成为近代中国现代化变迁的核心
问题。
一个国家的政治遗产往往决定了其现代化政治变迁的不同道路。
亨廷顿认为：有两种传统的政治体制，即官僚帝国制与封建等级制：
“在一个官僚政体中，权力已经集中，而这一政体最重要的问题是如
何通过官僚机构来推行现代化的改革。在封建制或其他权力分散的政
体中，革新政策的先决条件是必须集权”。如果说西欧、日本属于封
建等级制的话，那么传统中国就是官僚帝国政体的典型代表。从表面
看来，在历史上继承下来的一整套科层化的官僚制度和中央集权体系，
只要实行功能的转换，重建现代化取向，似乎就能现成地用来推进现
代化改革。然而，历史并非那么逻辑地演绎。相反，当封建化的日本
迅速对西方作出反应，建立以天皇为合法象征的明治维新政府时，中
国的官僚帝国上层却迟迟不愿走出任何推进现代化，的实际步骤。
“在中国，儒家的价值观和态度阻碍了政治精英转向改革事实，而一
旦他们愿意时，权威的集中化又会妨碍和平地同化因现代化而产生的
社会集团。”（亨廷顿）
这一事实意味着从传统官僚帝国制到现代中央集权科层制之间没
有直接转换的通道，必须经过集权（传统）——分权——集权（现代）
的过程，也就是说，必须有一个权力与资源分散的小过渡，才能实现
现代化的启动，进而重新整合，建立现代中央政权。事实也确实如此。
从某种意义上说，太平天国革命为中国现代化的启动创造了权力
分散的良好政治前提，它震撼了清王朝一体化的集权体系，松动了僵
硬的社会秩序，权力、资源逐渐分散到地方手中，在曾国藩、李鸿章、
左宗棠这些地方官员支持下，现代化的最初反应——洋务运动得以启
动、文明因子得以在社会发育生长。
当地方现代化推进至一定规模，而外部世界的刺激强度也达到促
使王朝决定改弦更张时，便出现了中央向地方和民间收权，资源集中
化的趋向，清末的新政改革就蕴含着这一内容。朝野之间、中央与地
方之间的冲突的焦点在于现代化发展的不同操作取向：权力与资源由
谁掌握？是自上而下，以中央集权的方式实现社会变革，还是自下而
上，通过地方和民间的力量推进现代化？由于清廷内部始终产生不出
一位从传统中脱颖而出、果断有力的现代领袖，同时在新政过程中满
清扩张中央权力的目的更多地是为保住大清江山和既得利益，而不是
实行有效的现代变革，最后导制皇朝新政的失败，地方民间势力以辛
亥革命的形式掌握了现代化的领导权。
这一权力分配和资源配置的斗争以后在历史上又重演过多次，而
且形成了某种历史的循环：当地方与民间占有现代化资源，权力分散
到相当程度时，作为效应反弹，就会出现一个强势政府，努力从事权
力资源的聚集化。面临来自外国列强、地方势力和民间社会三方面的
挑战，中央政府为了加强集权的步伐，又来不及实现制度的创新，只
能被迫向传统官僚帝国制回归；从而又丧失了其现代化导向，削弱了
统治合法性，最后，在新的失控和混乱中，为自下而上起来的革命力
量击败。清廷新政、袁世凯强人政治和国民党党治都是尝试现代化权
力集中的努力，而辛亥革命、护法战争和中共革命又是基于社会底层
的对中央权力的抗拒。
在中国现代化过程中，尽管不断有中央集中化的趋向和努力，但
大部分时间权力与资源仍然分散于地方与民间之中。尤其在一九一五
——一九三六年当袁世凯强人政府已经失败，国民政府中央权威尚未
最后确立的二十年间，国家的分裂，中央权力的衰败，地方主义的盛
行，民间社会的活跃达到了历史上的颠峰。这一状况对现代化发展具
有正负双重效应。一方面，政府的腐败和无能使政治权力对民间社会
几乎无从控制，现代化得以在社会中自发地、自由地生长、发展。从
第一次世界大战到三十年代中期，中国的资本主义有了可观的增长，
而且主要是私人和民间推动的。在西潮的推波助澜下，文化的变迁也
日新月异。继五四启蒙运动之后到三十年代自然科学和人文科学的发
展进入学术高峰期。更重要的是民间社会的崛起，资本主义的发展，
大众传媒的普及和自由职业的扩大使中产阶级与知识分子都作为相对
独立的社会群体出现在公共领域，而且以商会、教育会等各种社会团
体形式得以组织化，与政治社会形成举足轻重的抗衡格局。政治多元
化格局静悄悄地形成，虽然并没有法律与制度的合法性保障。然而另
一方面，这一切又是在无序化的状态下自发而成的，现代文明各因子
之间缺乏有组织的相互联系和呼应，很难产生整体效应。
现代变迁在社会各个层面向前推进了，但无论是国内市场还是政
治系统都仍然处于分崩离析的状态。社会整合与政治整合迟迟不能实
现，新的政治共同体也无从建立，这又在更深的层次上阻碍了现代化
的进一步推进。
尤其是不同地域的军事势力长期处于残酷的内战状态，社会政治
黑暗腐败，使现代化的拥护者们产生了迅速改变权力分散、政治无序
的现状，建立统一有力的中央政府的强烈愿望，他们不再寄希望于民
间社会的分层改良，而希望从改造政治入手，找到根本解决的激进方
案，以高度集权的方式实现现代化。在这样的背景下，全能主义政治
就应运而生了。正如邹谠所指出的：“中国的社会革命与全能主义政
治的共同渊源是二十世纪初期面临的全面危机。社会革命是克服全面
危机的一种对策，并且从事社会革命就必须用全能主义政治为手段，……
只有先建立一个强有力的政治机构或政党，然后用它的政治力量、组
织方法，深入和控制每一个阶级、每一个领域，才能改造或重建社会
国家和各个领域的组织与制度，才能解决问题，克服全面危机”。针
对民国初年的政治混乱和社会失序，国民党借鉴俄国布尔什维克党革
命的成功经验，以民族主义的意识形态符号为号召，在苏联顾问和共
产党的有效协助下，通过革命党这一严密、高效的组织系统渗透到社
会基层，将农民、工人以及其他城乡平民都动员起来，参与一场社会
大革命——国民革命和北伐战争，一九二七年在南京建立了国民政府。
国民政府既是全能主义革命的产物，又是全能主义政治的开端。国民
党通过高度动员的政治体系进行社会整合，建立以党治为核心的政治
霸权秩序，不仅是社会的中心部分，而且其边缘地带也被调动起来，
企图以此克服民国初年以来一直存在的权威危机和权力危机。应该说，
三十年代国民政府在这一目标上取得了部分成功。在克服权威危机方
面，国民党以三民主义为意识形态的统摄符号，强化政权的道统资源，
同时沿承孙中山的“军政、训政、宪政”三程序说，在训政期间由国
民党代替国民治理国家，将军事合法性与现代合法性结合起来，实现
了北洋政府所一直没有完成的权威的理性化、世俗化转移。国民政府
在城市扩大了自己的合法性资源，一批技术专家与知识分子被吸收进
各级科层组织。
在克服权力危机方面，国民政府通过军事和政治的两手将权力与
资源逐渐从地方收归到中央，加强中央集权的凝聚力，尤其是蒋介石
作为国民党领袖的权力中枢地位。
另一方面在清党分共之后，国民党割断了自己与社会革命的联系，
政治权力自上而下渗透、扩张到民间社会的各个层面，一度相当活跃
的中产阶级和知识群体的活动受到严格限制，商会、工会等中间组织
名义上还具有法人地位，但在国民党与政府间接或直接的控制干预下，
已失却了对公共决策的影响力和支配权。
我们已经知道，在现代化政治发展的早期水平上，当权力的分散
实现了摧毁传统政治秩序的使命之后，必须不失时机地使权力重新凝
聚化，建立具有现代导向的、高效有力的中央政府。从这个意义而言，
全能主义政治在二十世纪中国的出现不无其历史的合理性。然而权力
的集中并非政治发展的终极目标，亨廷顿指出：“由于革新政策所引
起的社会和经济变化，将导致新集团要求进入政治体系并要求扩大体
系的容量。在第三阶段，即现代化后期，体系的扩大将可能促成体系
中权力的重新分散。”这就是说，全能主义政治只是政治发展的一个
过渡阶段，随着社会革命的成功和社会经济结构的变迁，它必须逐步
退出社会领域，缩小政治控制的力量和范围，同时扩大政治参与，将
被社会发展动员起来的各种利益群体容纳进制度化的政治体系之内。
这也是孙中山从训政过渡到宪政的基本政治理想。
然而，国民党的全能主义政治却在权力的凝聚与分散两个层面同
时犯了错误。
首先，在国民政府统治大陆的二十二年中，其行政权力的集中化、
分层化、制度化始终没有彻底实现。国民政府的合法性权威长期面临
着严峻挑战，起先是国民党内部的地方军事割据势力，随之是来自日
本的大规模的入侵，最后是中共的武装革命运动。许多历史学家共同
认为，国民政府的真正版图，不出长江下游一带，其它各省只是“奉
国民党正朔”而已。由于国民政府更偏重于从地方收缴权力，而不注
意决策的分层化，因而在中央能够控制的权力网络中，大小决策过于
集中于行政中枢，尤其是蒋介石个人手中，造成底下各层权力普遍性
的效率匮乏。同时，尽管立法与行政机构制订了大量法律与行政规范，
形成了一整套书面的制度化系列，但在中国权力运作实际过程中起真
正作用的，仍是二千年遗传下来的、带有浓郁宗法血缘关系的“习惯
法”，这种因人而异的，随意性极强的人治传统极大地阻碍了现代行
政机构中形成理性原则的确立，使国民政府的制度化一直徘徊在低水
平状态。而身负执政使命的国民党既不能实现向现代法理型政党的结
构转变，又丧失了“革命党”
所必须具备的基本要素，在意识形态内聚功能减弱、组织结构涣
散和政治权力既无内部制衡又无社会监督的情形下，逐渐趋向腐败低
能，丧失了领导现代化的政治功能，最后到四十年代末期，由于受到
体制内外各种政治力量的挑战，权力系统处于半瘫痪局面。
当国民政府在本应集权的行政层面无力支配权力时，却在本应分
权的社会层面强化了政治对社会的控制，这使得民间社会严重萎缩，
政治系统过于膨胀，现代化的资源配置出现大幅度的失衡，被剥夺殆
尽的民间社会失去了推进现代化的基本动力，而控制了主要资源的政
治权力又忙于应付合法性危机，无暇承担现代化的使命。
更重要的是，被民族主义和现代经济社会发展而动员起来的新老
社会利益集团，在高度一体化的政治体制中缺乏表达自身利益要求的
合法性渠道，也难以找到可靠固定的集团代言人，于是，就发生了间
歇性的“参与爆炸”。清末的辛亥革命是一次，一九一五年底的护法
战争是一次，而到四十年代下半叶则是一次更大规模的“参与爆炸”。
对国民党全能主义政治怀有不满的各种利益集团，以种种温和的或暴
力的方式强行参与国家的公共决策，形成了一次新的社会革命。
当全能主义政治走向衰败，社会多方面功能失调，任何改良都无
济于事，而一切危机似乎又集中于政治层面时，就会出现这样的改朝
换代革命，出现“根本解决” 的社会期望，希冀以全能主义的革命推翻全能主义的暴政。从国
民大革命到解放战争，中国的政治变迁走了一个大圆圈。一九四九年
中华人民共和国的成立，标志着中国政治变迁中权力聚散历史循环的
一次终结。
摘自榕树下