从2004年国务院《宗教事务条例》看到国家的希望 --《宗教事务条例》评注
谢原安

笔者对2004年11月30日国务院颁布的《宗教事务条例》（以下简称《条例》）有以下思考。

第一章总则 第一条：为了保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理，根据宪法和有关法律，制定本条例。

A. 法律虽然无法回避特定的社会进程，但应该尽量独立于社会进程的目标，因为法律自身肩负超然的使命. 一个重要的使命就是预防和解决冲突。按照字面意思本条款的立法目的包括维护宗教和睦与社会和谐，似乎利索地落入预防冲突的法律使命范围内，但请注意，主动维护宗教和睦与社会和谐不同于预防，避免或减缓宗教与社会之间以及宗教之间的需要由法律来调整的冲突。政府是否有权采取主动措施介入公民的信仰团体和事务，利用类似于在经济领域已经被证明有害的方式进行宏观或微观调控？如何知道本条立法的触角并不仅仅停留在表层上的宗教间的和睦与宽泛的社会和谐? 从第七条可以发现，细微到宗教内部关系的和睦与否也是本条例所关心的要点。

即使是从功能上达到了维护宗教和睦与社会和谐的目的，这种通过法规强制推行的和睦与和谐并不能免除该法规在立法效力上必须接受正当目的原则的检验。正当目的原则要求国家干预私人自治的正当目的只能是保护个人的权利和作为个人权利集合体的社会公共利益，如公共安全、秩序，而且这种保护的方式对公民基本权利的侵害需被控制在最低程度上，即公民的基本自由不能因为某些抽象的团体利益和对某些冲突的恐惧遭受得不偿失的削弱。由于抽象的团体利益一旦得到显现并出现侵权膨胀时或对某些冲突的恐惧变为现实时自有较为完备的刑法和民事法律体系加以管辖，以保护笼统的和睦与和谐作为理由将相对庞大的税收及资源用于控管信仰团体及事务似乎有违背建立资源节约型社会的当下社会进程目标之虞。 B.本条例称根据“宪法和有关法律”制定。“有关法律”在此不包括全国性的宗教法，因为全国人大或人大常委未曾制定过宗教法。本宗教条例的制定至少需根据2000年的《立法法》，且本条例作为行政法规的权威受《立法法》的制约。“宗教信仰自由被普遍认为是一项极为重要的公民自由，因而对于宗教活动的管理和限制似乎不应在没有全国人大及其常委会法律授权的情况下通过法规。2000年的《立法法》第八条规定了必须由全国人大及其常委会通过法律加以规定的事项，其中确实没有明确提到宗教信仰自由。然而，和第八条列举的其它事项--例如...“人身自由”和“非国有财产”--相比，宗教信仰自由至少是同样重要的，因而应该被认为属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。[注1]

C. 下一步是要看国务院是否可能得到全国人大的合法授权制定宗教权利法规。《立法法》第九条规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定可以特别授权国务院可以根据实际需要，对《立法法》第八条专属人大及其常务委员会立法权限范围内的（尚未制定法律的）其中的部分事项先制定行政法规，即国务院可以经授权就有关非国有财产的征收，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼和仲裁制度中尚未制定法律的方面，甚至有关国家主权的尚未制定法律的事项制定临时过渡的法规。尽管如此，《立法法》第八条第五款所提的对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项被《立法法》特别排除在外，国务院即便是有实际需要，对《立法法》第八条专属人大及其常务委员会立法权限范围内的（尚未制定法律的）这3部分事项也不能合法先制定行政法规，即：a. 有关犯罪和刑罚；b. 对公民政治权利的剥夺；c. 限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度。

即使不能将宗教信仰权等同于公民的政治权利从而顺利地纳入免受行政法规监控的领域，国务院仍然不能轻易地制定可能危害公民信仰权利的过渡法规，因为宗教信仰权是宪法第36条应该保障的一项基本的权利，与政治权利及人身自由权并列其中，并享受同等宪法保护。既可以从其重要性与人身自由权相等的角度，也可以从其重要性与公民政治权利相等的角度来判断国务院在这一事项上面的立法权。无论从哪一个角度，《立法法》本身的立法意图又成为一个新的问题：《立法法》之所以单列这3部分，是否由于这3部分事项相对于非国有财产的征收等具有更高的重要性？或是由于其与刑事法律制度的紧密联系以至于《立法法》必须将其彻底脱离行政权力的染指，反映出立法机构对权力分野的精心安排？如果制定《立法法》第九条的立法意图是出于对政治权利和人身自由权利不受危害的特殊重要性的认识，依此类推，与政治权利和人身自由权利重要性相当并具有关联的宗教权利也可以纳入免受行政法规监控的领域。当然，这一论点的缺陷也存在：很难说第一款有关国家主权的事项在重要性上低于保护公民的政治权利，而国务院至少在《立法法》的字面上是有权制定过渡性的有关国家主权的法规； D. 一些地方已经制定的管理宗教事务的法规相对国务院的宗教事务条例而言显得有更充分的立法依据。除内蒙古、福建省、天津市以外 [注2]，全国各省市自治区的地方宗教事务管理条例均由地方人大通过。如2003年的《河北省宗教事务条例》，是由河北省人民代表大会常务委员会通过；2002年《北京市宗教事务条例》由北京市第十一届人民代表大会常务委员会通过。还有1997年黑龙江省第八届人大常务委员会通过的《黑龙江省宗教事务管理条例》、2000年广东省第九届人大常委会通过的《广东省宗教事务管理条例》等。这本来是符合国务院关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知（国发[2000]11号），即“对各地方可以根据当地实际情况分别规定的事项，国务院部门不宜也不必作统一规定”。对宗教活动本身进行全国性的实质性规定在美国也有，但这种规定不是出于政府，而是宗教组织内部自己的跨州统一规定；因地域差异，地方人大制定的有关宗教的单行条例作为过渡行政法规，在理想状态下会更贴近当地的宗教实际。然而，不到半年，国务院的《条例》的影响已经在地方立法中得到体现。2005年4月21日上海市第十二届人大常委会修改通过《上海市宗教事务条例》，当即自公布之日起施行。新的《上海市宗教事务条例》的具体条款直接翻版国务院条例的具体内容，总体上地方性不突出。《上海市宗教事务条例》第一条修改为：“为了保障公民宗教信仰自由，依法管理宗教事务，维护宗教和睦与社会和谐，根据国务院《宗教事务条例》及其他有关法律、行政法规，结合本市实际情况，制定本条例。” 在国务院《条例》颁布仅半年后，一些省级人大制定或重新制定了省级宗教事务条例。如山西省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议于2005年7月29日通过《山西省宗教事务条例》。第二天，河南省人民代表大会常务委员会于2005年7月30日通过《河南省宗教事务条例》(取代１９９１年河南省宗教活动场所管理办法（试行）)。这些地方法规本来应当地人大亲自制定，不必依赖国务院的《条例》的效力而产生效力，但目前这些地方法规在内容上都类似于国务院《条例》。这种现象的出现会造成难以挽回的既分别又统一的宗教管理模式。即使是有一天国务院的《条例》因其过渡性最终被全国人大立法所取代，其作用还会通过地方法规延续多年，直到各个省级权力机关重新修改或废除各自的法规。其代价也许是一场或几十场诉讼。不经过孙志刚式的特例或具体案件的的介入来凸显法规与现实、法规与高位法的冲突，而由立法机关主动进行宗教立法的道路，会拖累公民基本权利很多年，因为公民的权利很少是由立法机关自动授予的。

第二条　公民有宗教信仰自由。任何组织或者个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民(以下称信教公民)或者不信仰宗教的公民(以下称不信教公民)。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。

在法规里列出公民基本权利并明令禁止剥夺该基本权利时，应该警惕两点：第一，谁最有可能是被禁止行为的主体？第二，为什么该法规有必要再次强调宪法已经明文给与的基本权利？是为了澄清权利归属，服务于该领域的工作人员，更有针对性地应对实际广泛存在的侵权呢，还是主要为了给该法规本身增加外在合法性呢？本条第一款禁止剥夺宪法及狭义的法律给予公民的基本权利，即宗教自由。谁最有可能是被禁止行为的主体？作为几乎没有宗教热情的大多数国家工作人员，很难想象他们会自主成为强制公民信仰宗教的行为主体；信教人士同样不会自主成为强制公民不信仰宗教的主体，除非在这里“宗教”两字包含异教或异己非传统宗教。基于对方的宗教或非宗教信仰而心怀歧视倾向难以避免，任何组织或个人没有特别的优势可言。本法规不需关心人们内心的歧视意念，而应该更关心歧视意念所表现出来的行为。如果本法规仅仅是一个过渡法规，为的是要解决现实的而非20年或者40年以后的未来矛盾，单向歧视现象应该难以被立法调查完全忽略：就中国的国情来看，现在的过渡阶段法规需要针对的，是歧视不信仰宗教的公民的问题，还是歧视信仰宗教的公民的问题？

问题的焦点甚至不在于是否可以强制个人不信教的行为，因为明显的强制公民不信仰宗教的行为，即直接禁止宗教信仰的行为，是效率较低的反宗教措施，给合法政权带来来自教徒团体的强烈反应。由于来自媒体的压力，甚至来自非宗教团体的人权关怀，现代国家即使思维落后，也不屑于采纳明显禁止宗教信仰的方式。倒是耐心的和渐进的釜底抽薪，即通过具体微观调控宗教组织赖以生存的财政渠道、人员聘散、教义正统、活动规模、地点选择，能达到静静遏制宗教蔓延的相同效果。而这种效果对一个国家的进程有利或有弊的公共政策问题，远远超出纯粹法律所担心的范围。

第二款的疑问在于“尊重、和睦相处”的道德义务和需要由法规规定的不非法伤害他人利益的法律义务之间，缺乏过渡衔接。整个《条例》中未能提供在何种程度下违反“尊重、和睦相处”的道德义务可能上升到法律义务。第七条规定的禁止行为，即出版“歧视、侮辱信教公民或者不信教公民的”和“宣扬宗教极端主义的”书籍仍然没有跳出道德义务的圈子。“不侮辱公民”相对其他义务向法律义务接近一些，但仍然宽泛含糊。

第一款用词绝对，给人一种“该主体不会违反该法规，因为它确实受到约束”的印象，但如果没有具体政法措施来配合施行上列禁止条款，第一款效果同于第二款。

第三条　国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法益。宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。任何组织或者个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。

“正常的”的含义伸缩性很大，这会给某些法官、行政官员和执法人员按个人的好恶，肆无忌弹地剔除某些宗教活动提供借口。[注3]

公民在法律面前一律平等应体现在法律适用和法律执行上的平等，这就对法律的精确性提出相应要求。请看下面的一个也许有趣的比较：笼统的未加任何解释的保护性规定，如保护某种“正常的”行为，是将行为正常的举证责任错误地推给了行为人；而同样是笼统的未加任何解释的禁止性规定，如禁止某种“不正常的”行为，至少是将行为不正常的举证责任推给了执法及权力机关。尽管使用“正常的”和“不正常的”这两种限定语都会引起执法的异议，法规中规定保护“正常的”行为比规定禁止“不正常的”行为是对执法机构委以更大的信任但分派更小的义务。不能否认执法机构需要一定的自由裁量权，因为实际争端错综复杂，远非一纸法规所能详尽。考察行政法规的质量与合法性的学生面临的不仅仅是立法用语精确与否的问题，一旦法规进入不该涉足的立法领域，越精确详细的行为规范也许越能暴露立法处境的尴尬。所以在这里，本条例沿用宪法，使用“正常的”的用语也许并非单纯的精确度不够高的问题。有建议指出使用一个限定性的词语，改“正常的”为：“法律不禁止的”。 宗教活动场所作为法律关系主体的资格十分特别。一般来说，物的背后必有人充当法律关系的主体，即使是具有法人资格的公司，也有被刺穿面纱找到个人的时候。无论宗教场所不具有法人资格或者是依法不需要登记的法人，场所本身如何成为本条例以及各种民事关系的主体是一个谜。场所的主动性何在？本法规对场所施加的义务是否就是对其负责人提出的要求？场所因不是法人或公司，没有公司的面纱保护，这些义务由谁来承担？如果只能由内部管理人员，可以是非信徒，直接担负，场所的性质更像是合伙。从第二款更明显地看出宗教场所在这里不是狭义的教堂馆所建筑或其中的普通信徒或综合的社会有机体，而最有可能是对国家统一、民族团结和社会稳定能起到一定作用的场所管理人群，他们被给予通过狭义的教堂馆所建筑或其中的普通信徒或综合的社会有机体维护国家统一、民族团结和社会稳定的义务和本团体内的微观控制权力。如果是这样，场所管理人群基于宪法的受法律平等保护的权利受到一定削弱，因为他们担当的难以评估成败的堂堂皇皇的义务具有牵涉大局的广度，容易超过他们被赋予的对一个团体进行微观调控的有限权力。 本条例有几处规定信教人员、团体、场所的积极义务，如应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定；消极义务，如不得利用宗教进行破坏、损害、妨碍活动。这些规定会引发法学界对公民平等承担义务、无罪推定、免受歧视，以及平等受保护权的思考。

每个公民和团体都有遵守法律的义务。单列宗教团体似乎暗示宗教团体比其它团体和个人有更严重的违法倾向。因此，“宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当 ‘和普通团体，普通法人，或普通公民一样’，遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定”。

第四条　各宗教坚持独立自主自办的原则，宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配。 宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对外交往；其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件。

宗教的普世性是否与此条强烈冲突？单列外国势力似乎隐含着除外国势力以外的其他势力（如国内势力）可以支配宗教团体、宗教活动场所和宗教事务。不受任何势力支配本来就是个人和各个团体固有的权利。

其他非宗教组织与自主个人在涉及宗教的对内、对外的业务和交流中，拥有与宗教团体和个人平等的合同自由，可以签订克服团体自己利益的任何附加条件的合同，包括带有宗教条件的合同--除非该附加条件载有的权利和义务违反中国法律或相关国法律，或条件的附加出于非自愿。仅仅因为合同成立或履行的条件带有宗教性就采歧视性禁止措施，也许反映出宗教管理界仍然对宗教现象持恐惧心态。宗教条件与遭到明文禁止的行为，如经济领域的非法搭售行为，毕竟有天壤之别。

在合同自由原则指导下，只要合同各个要件不违反宪法和法律（高于本条例的权威），合同具体条款内容不容行政干预。不用借鉴别国宪法中关于政府不可干预合同的例子，仅就一般合同原则而言，此条也需要探讨。有文建议去掉整个第二款，或者改为：“宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上‘按照独立自主自办的原则’开展对外交往；其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中‘对’附加的宗教条件，‘按照中华人民共和国合同法及其他法律的规定取舍’”。

如果合同法或民法通则或其他高位法禁止任何宗教条件，则本条无需更改。当然这样的禁止条款的合宪性有待探讨。如无任何法律禁止任何宗教条件，此条例作为低于法律的行政规定在限制合同法未禁止的行为时，须根据高于合同法等法律的权威，即宪法。即使能找到和合同法具有同等权威的任何其他法律授权禁止宗教条件，各同等权威法律之冲突必须付诸宪法检验。我国宪法虽未明文禁止国家干预合同内容，但未禁止宗教内容出现于合同条款。本条例的禁止宗教条件的条款由于具有政府干预合同内容的功能，但是没有来自本条例之外的法律授权，所以没有清楚的合法性。

既没有“宗教条件”的法定定义，又没有“宗教”一词的法定定义，管理人员从本条例可以获得较大的自由裁判权力。

第五条　县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。各级人民政府应当听取宗教团体、宗教活动场所和信教公民的意见，协调宗教事务管理工作。

本条似乎赋予宗教事务部门本来应该属于国家安全部门的权力。“涉及国家利益和社会公共利益的”这一段似乎并非用来限定宗教事务的种类，而是立法用意的自然流露，即在决策和立法机构的某些观念里涉及宗教事务等同于涉及国家利益和社会公共利益。

除宗教局以外的地方政府其他部门可以凭借本条款介入宗教事务。在没有根据公共目的原则设置迫切的或必需的公共利益条件的情况下，本条例实际上直接默认了政府其他部门有以主动提供服务的形式介入宗教事务。

第二章　宗教团体　　第六条　宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。宗教团体章程应当符合《社会团体登记管理条例》的有关规定。宗教团体按照章程开展活动，受法律保护。

由于《社会团体登记管理条例》要求主管部门首先批准 [注4]，皮球又回到宗教局，而上海市宗教事务条例第七条就干脆直说：成立宗教团体，应当按照国务院《社会团体登记管理条例》的有关规定，经市或者区、县宗教事务部门审核同意后，向同级民政部门申请登记。

宗教团体按照章程开展活动不是法律保护宗教团体的必要条件。宗教团体即使未按照章程开展活动，该团体本身的合法资格也不受实质影响。即使宗教团体从事非法盈利事业，当然是最明显的违反其章程的活动之一，该宗教组织并不因此全然失去法律的保护，其仍然是一个合法组织，只是保护该组织权利的法律种类和法律保护该组织权利的层次不同。

也许本款的着眼点不只是在于保护团体本身，而且也在于宗教团体的活动的效力和因此而产生的利益。该宗教团体即使未按照章程开展活动，该团体的活动就第三方而言仍然可以产生合法效力，该团体仍然可以从中合法受益。当然违反章程的活动可以被认定无效或是可撤销的，在这个意义上说，宗教团体按照章程开展活动是法律给与该活动应有保护的必要条件。

第七条　宗教团体按照国家有关规定可以编印宗教内部资料性出版物。出版公开发行的宗教出版物，按照国家出版管理的规定办理。涉及宗教内容的出版物，应当符合《出版管理条例》的规定，并不得含有下列内容：(一)破坏信教公民与不信教公民和睦相处的；(二)破坏不同宗教之间和睦以及宗教内部和睦的；(三)歧视、侮辱信教公民或者不信教公民的；(四)宣扬宗教极端主义的；(五)违背宗教的独立自主自办原则的。

无需特别授权，这类基本权利甚至不是宪法赋予的权利，宪法仅仅是确认了公民及其合法团体固有的出版公开发行出版物的权利，更不用说团体内部出版物。保留此条款似乎给人以非经本条例在此授权，以上权利不复存在的错觉。

根据《条例》第七条规定，宗教团体按照国家有关规定可以编制作宗教内部性资料，这里所说的“有关规定”包括1997年新闻出版署颁布的部门规章《内部资料性出版物管理办法》（新闻出版署令第10号）。虽然也许可以依据《行政许可法》第十二条的规定在部门规章中就直接涉及国家安全、公共安全、... 以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项设定行政许可，但是《内部资料性出版物管理办法》第三条的规定属于过于宽泛的行政许可事项，要求内部资料性出版物的委印和承印活动一律必须取得《准印证》，无论是否涉及上述的国家或个人利益。《内部资料性出版物管理办法》是新闻出版总署的部门规章，其直接设立行政许可的法律地位，因《行政许可法》第十六条和第十七条的规定也可以引发争论。《行政许可法》第十六条规定：... ... 规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件做出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。由于《内部资料性出版物管理办法》第三条规定的宽泛的行政许可权力，与2004年《行政许可法》所规定的有限的行政许可事项反差强烈，内部性资料的《准印证》审批的合法性出现动摇，而且《准印证》审批的合法性越弱，本条例第七条规定赋予的“编印宗教内部资料性出版物”的权利也就相应地越强。

对于出版物内容的审查是对言论自由的审查。公民发表言论之前对内容的限制性条款需要接受宪法和宪法理论的格外严格检验，主要是因为不严格的检验可能使大众对尚未发表的言论失去取舍机会，更不用谈对它的价值判断。宪法第三十五条确认公民有言论、出版的自由。许多人认定这一宪法理念：除非言论将造成不可避免的人员死亡、重伤、或重大经济损失，公民的言论自由之神圣应该在未表达之前不受法律拘束的侵犯。当然，对这种权利的行使所造成的后果，如构成诽谤，仍须追究法律责任。但是，预先禁止表达某种内容的限制性条款对言论自由的威胁，也许超过言论表达造成的非人身伤害后果的危害。

公民的言论自由之神圣高于执法者个人因受世界观左右的对言论内容产生的好恶。应该认真考虑这种预先禁止表达某种内容的限制性条款给具体掌握予夺尺度的经办人员带来的负面压力。迫于这种压力及对言论敏感性的顾虑，以及出于管理便利，尽量限制批准出版是否会成为普遍采取的出路？这可以有效地限制宗教出版业的合法增长，但不能遏止未经正式渠道发行的宗教出版物找到更多好奇的读者。

再次提出平等对待宗教活动问题。根据本条例在《出版管理条例》的基础上对宗教出版物加以额外的特别的五点内容限制的事实，也许可以合理推断或猜测出政府对哲学，人类学，民族，历史，传统文化领域的出版物也制定了相应的内容限制条款。无论这种推断或猜测的结果是正确的还是错误的，对法学生以及关心公民基本权利的来龙去脉的人来说都不是好消息。

尽管有损公民的基本自由，对出版物就出版的目的和社会效果进行控制可以找到保护迫切公共利益的法律基础。在中国有市场的宗教出版物，和任何出版物一样，当然可能具有宣扬色情、迷信、邪教，赌博、暴力、分裂国家，教唆违反刑法、泄露国家秘密，侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的，煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯，危害社会公德和民族优秀文化传统和破坏社会稳定等目的和内容。然而，即使如此，这类的问题完全可以由管理这类问题的具有超宗教范围的普遍适用的一般民事或刑事法律来调整。

具体到上述五个特定条件，对于（一）和（二）破坏和睦的言论：应该区分能造成某种结果的无意行为和旨在某种结果的有意识行为，不然，执法人员手上的裁量权的行使可以完全忽视宗教教义争论的积极意义，以出版物可能会危害信教公民与不信教公民和睦相处，危害不同宗教之间和睦以及宗教内部和睦为由否决宗教出版物，比如有创造性宗教思想火花的宗教比较研究成果。“和”不一定高于对原则性立场的坚守。
对于（三）歧视、侮辱言论：我国已经在民事伤害及补救措施方面有了较完备的立法，公民的人身权，名誉权可以通过相关法律得到保护。强调并规范宗教言论易于涉嫌限制宪法权利--除非是旨在并实质上也能扩大宪法所赋予公民的权利范围。即单列规范只能增加权利，而不是减少宪法赋予给受单列规范的个人或团体的权利。对于（四）宣扬宗教极端主义的言论：行政部门如果一定要介入对意识形态领域的“极端”与否的判断，必须提供可供执法人员把握的定义，而定义的工作不应该通过实施细则作出，因为实施细则的制定服务并受制于行政法规，而涉及公民基本权利的定义呼唤更加公开的制定程序。在一些人，一些社会和一些政府的耳朵里，人死了上天堂或下地狱的言论即是宗教极端主义的言论，它们可能认为，所谓“极端”并不仅仅限于利用宗教暴力夺权之类。无论信仰或迷信是极端的还是温和的，洁身自好的还是播及他人的，受其影响的行为的合法性才是行政和司法需做出判断的领域。为了保障对行为的合法性做出公正的判断，不能仅仅依靠认定某种宗教或迷信的性质和特点。对于（五）违背宗教的独立自主自办原则的言论：着眼点应放在保护宗教团体的自治上。遵循宗教的独立自主自办原则是服务于自治目的的一种途径。当维护自治的目标与特定的某一独立自主自办原则冲突时，特别是当宗教组织在不同施主间作利弊选择时，必须小心避免本末关系倒置。

第八条　设立宗教院校，应当由全国性宗教团体向国务院宗教事务部门提出申请，或者由省、自治区、直辖市宗教团体向拟设立的宗教院校所在地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内提出意见，对拟同意的，报国务院宗教事务部门审批。国务院宗教事务部门应当自收到全国性宗教团体的申请或者省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门设立宗教院校的报告之日起60日内，做出批准或者不予批准的决定。

按照本条所要求的程序负担，缺乏群众基础和历史沿革的非传统非主流宗教根本无法合法开办宗教院校：他们不但无法作为全国性的宗教团体向国务院提出申请，也无法作为地方团体申请，原因很简单，他们的团体地位还没有得到承认。这样可以选择性地引导宗教学术的未来巢某一特定方向发展。

“宗教院校”如果包括宗教组织办的可接纳非信徒的普通学校和宗教组织内部或对外的培养神职人员的学校，则对这两种学校应适用不同的规定。

为宗教组织培养神职人员的学校作为法人，除工商部门外必须经宗教事务部门审批的规定的法律根据可以从众多有关主管部门审批的法律文件中找到。甚至中华人民共和国教育法第二十七条也授权政府对学校及其他教育机构的设立行使（实质性）审核、批准权。法律提供了巨大的行政审批空间。在设立学校方面的行政管理介入完结之后，设立后的学校教育教学事务的独立自主受中华人民共和国教育法的明确保护 [注 5] 。所以我们应该从这些规定背后的目标来看它们的意义。如果是为了保护国家安全，把握教学质量，防止人身伤害等目的对宗教院校的设立层层把关，就是向宗教部门摊派其他部门的义务。如果防范意识形态的冲击，为新的或有别于社会时尚主流思想的信仰系统及其发展设置障碍，就是堵塞宪法保障的信仰自由的延续渠道。

如果培养神职人员的学校不以法人的形式存在，如仅作为宗教组织内部的一个分支，宗教事务部门的审批活动难免不深入到了宗教组织的内部事务。而《社会团体登记管理条例》却对这类分支团体的登记要求宽松。其第三条规定“下列团体不属于本条例规定登记的范围：机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。”

《行政许可法》第三十八条规定行政机关依法做出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，而不是本条例第八条所简略规定的那样，仅仅做出“不予批准的决定”。　

　 第九条　设立宗教院校，应当具备下列条件：(一)有明确的培养目标、办学章程和课程设置计划；(二)有符合培养条件的生源；(三)有必要的办学资金和稳定的经费来源；(四)有教学任务和办学规模所必需的教学场所、设施设备；(五)有专职的院校负责人、合格的专职教师和内部管理组织；(六)布局合理。

本条所列的项目：(二)有符合培养条件的生源和(六)布局合理的要求，是教育法第二十六条基础上的额外要求，也许是出于宗教院校的特点：对学生的信仰要求，对宗教学习的兴趣，就业和收入的顾虑，高度世俗化社会的压力，以及从世俗化社会观点看学校与周围环境的协调。有符合培养条件的生源这一条学校成立的前提条件潜藏着较大的否决权，可能会让申请方无所适从。虽然“布局合理”这一条件已经接近实质性的条件要求，但此要求应属合理，除非宗教部门自己充当布局合理与否的裁判者。宗教部门也许可以要求申办方出示城市规划部门或土地管理部门批文，而自己不作实质性判断。虽然第（三）项 “有必要的办学资金和稳定的经费来源”直接来源于教育法对申办学校前提条件的规定，“稳定”资金在实际营运中常常是一种奢望。也许应区分创办学校和维持学校对资金的不同要求。 第十条　全国性宗教团体可以根据本宗教的需要按照规定选派和接收宗教留学人员。

本条和宗教个人自行到国外留学宗教没有冲突。没有被剥夺权利的公民固有的迁徙自由早已跨越国界，留学只是行使迁徙自由的一段旅程，宗教留学只是选择较为幽僻的一段小路，但不影响宪法第三十七条确认的公民享有人身自由所引申的迁徙自由的宽泛。全国性宗教团体相对非全国性宗教团体对留学来往没有专利。实际存在的非全国性宗教团体如果在实践中以团体身份选派(归根到底还是资金问题)留学生的资格没有被本条否决。

　　第十一条　信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织。

公民本应有自主前往国外旅行（类似迁徙）的自由，其宗教色彩丝毫不应暗淡其原有的权利。如果本条是出于为信徒的安全而设，也应遵循自愿原则。自愿接受保护所隐含的不接受保护的自由排斥授权式的限制。紧急状态下的强制性保护可以临时停止公民在自由和安全之间选择的自由。

本《条例》数次提到特定的宗教团体并对他们的权利义务做出具体的规定，引出一个问题：对未提到的宗教团体该限制是否不适用。虽然众多平等主体的权利可能事先并不自然明确，但如果法规一旦单列其中一个主体的权利，并仅对该主体做出明确限定，该限定条文就是对剩余平等主体的同类权利的承认和释放。各宗教有不同的朝拜方式，涉及的地域范围和人员活动规模虽有差异，在总体上是同类的权利，可以是天主教的朝圣活动，伊斯兰教的朝觐活动，基督教的沿基督受难路径缅怀圣地游，藏传佛教的千里朝圣活动。承认其中一个团体的权利并做出明确限定，但不提及其他平等地位的团体，也许是出于对该团体行为的特殊性的理解要求对其单独规定。如果该特殊性是基于该团体活动的跨国因素，其独一性受到天主教和基督教等宗教历史古迹圣地大多位于国外的宗教的挑战；如果该特殊性是基于该团体活动的安全因素，其它宗教教徒的个人出行未必比伊斯兰教徒个人出行更有安全保障。需要比较团体组织出行遭受踩踏，火烧灾难的可能性是否低于单独出行朝觐。由于该团体就平等保护而言并无独一无二的特殊性，基于平等保护的理念，对其中一个团体的权利的承认就是对所有其他平等团体同类权利的承认；在对其中一个团体的权利进行限制时，如果法规故意未提及其他团体，这自然不能被理解为该限制的效力可以延伸到其他平等地位的团体的权利。可以理解为对未提及的其他团体的现有旅行朝拜活动个人前行自由的容忍，也不宜理解为对其它宗教利益的漠不关心。小心统一组织朝拜活动的一系列规定促成的效果：演变成一种筛选“合适”信教人员的机制，进而出现名额控制，甚至不成文的筛选标准，滋生腐败，酿造异义情绪，不利于信教群众各方的和睦。

第三章　宗教活动场所　第十二条　信教公民的集体宗教活动，一般应当在经登记的宗教活动场所(寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所)内举行，由宗教活动场所或者宗教团体组织，由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行。

本条能达到间接取缔新兴宗教任何集体聚会合法性的效果，因新兴宗教可能无法成功登记其活动场所。这是一个宗教登记的问题，但归根到底这是一个宪法问题：土地归国有或集体所有的宪法现状决定着土地上的法律关系。由于建筑物固着于土地，拘泥于土地的特性，在土地上的建筑物必然最终服从于土地的所有权，无论土地上的建筑物所有权和使用权的归属。政府不难从土地所有权的角度找到介入在未登记的个人私有不动产范围内的宗教聚会的依据，更别说公共场所的宗教聚会。不过，虽然政府拥有土地，宗教组织至少可以被看作政府土地的“佃户”，只要不从事法律禁止的活动，“佃户”内部运行管理及教育事务，也应与“地主”无关。 宗教组织的跨宗教活动，以及普世运动均涉及邀请非本宗教人员和传播非本宗教教义的情况，无论本宗教的教义教规是否排斥所有其它宗教，该宗教团体对主持人选的自主决定权应受自身神学观点的支配。如果强行要求宗教组织按照该宗教教义教规行事，法规的执行人员会地被无意识地或危险地推上对教义教规行使有权解释的地位。

非固定的宗教活动如果属于本条所说的“一般”情况以外的活动，其举行地点以及主持人员要求的问题是一个意义不大的问题，因为第二十条可以让人清醒过来：非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动。上海市宗教事务条例第二十七条规定信教公民可以在宗教活动场所内，按照各教的教义、教规和习惯参加宗教活动，家庭信教成员也可以在本人的家里过宗教生活。如果“家庭信教成员”构成非宗教团体、“家里”构成非宗教活动场所，“宗教生活”包括宗教活动，上海条例的风格就显明出来了。 第十三条　筹备设立宗教活动场所，由宗教团体向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请。县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内，对拟同意的，报设区的市级人民政府宗教事务部门审批。设区的市级人民政府宗教事务部门应当自收到县级人民政府宗教事务部门的报告之日起30日内，对拟同意设立寺院、宫观、清真寺、教堂的，提出审核意见，报省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门审批；对设立其他固定宗教活动处所的，作出批准或者不予批准的决定。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到设区的市级人民政府宗教事务部门拟同意设立寺院、宫观、清真寺、教堂的报告之日起30日内，作出批准或者不予批准的决定。宗教团体在宗教活动场所的设立申请获批准后，方可办理该宗教活动场所的筹建事项。

本条第二款在审批程序上区别对待传统五大宗教的宗教场所寺院、宫观、清真寺、教堂和除此之外的“其他固定宗教活动处所”。设区的市级人民政府宗教事务部门无需上报可以直接做出决定批准或者不予批准五大宗教以外的宗教的场所设立申请。避开不谈宗教部门对建筑场所本身行使审批权的合法性问题，至少在边境地区，设立各种宗教场所的审批权限下放到地方有利于地方官员的因地制宜。 由于批准后方可筹建，筹建可能包括筹措资金，但必须先有必要资金才能获得批准(见第十四条第四款所列条件：有必要的资金)，对那些只有得到批准后才能筹措到资金的团体，此款可能让它们为难。

　　第十四条　设立宗教活动场所，应当具备下列条件：

(一)设立宗旨不违背本条例第三条、第四条的规定； (二)当地信教公民有经常进行集体宗教活动的需要；(三)有拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员；(四)有必要的资金；(五)布局合理，不妨碍周围单位和居民的正常生产、生活。

由地价和不动产的巨大地域差别促成的跨区建堂违背本款的补救只能是对本款的“当地”作建设性的宽泛解释。

有经常进行集体宗教活动的需要的表达和调查可以发现在未建堂之前的活动情况：可能是在堂外（本条例第二十条视为非法）进行或在别人的堂子里面（合法）进行。

由于本条是为宗教场所的设立设置条件，神职人员不必先于平信徒介入场所设立过程，他们是可以后来被雇用的。

因第(五)款列出供宗教部门自行掌握的解释“布局合理”的具体实质性标准，即“不妨碍周围单位和居民的正常生产、生活”，比较第9条6款，宗教局在做出实质判断时,可能与城市规划部门和土地部门的权力碰撞。

　　第十五条　宗教活动场所经批准筹备并建设完工后，应当向所在地的县级人民政府宗教事务部门申请登记。县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内对该宗教活动场所的管理组织、规章制度建设等情况进行审核，对符合条件的予以登记，发给《宗教活动场所登记证》。

由于宗教活动场所必须通过“管理组织、规章制度建设”审核才能获得《宗教活动场所登记证》，《宗教活动场所登记证》不仅仅是公示登记。第四十一条列出宗教活动场所不接受登记管理机关依法实施的监督管理将遭受的惩罚。第二十一条规定将登记作为编印宗教内部资料性出版物的一个条件。

　 第十六条　宗教活动场所合并、分立、终止或者变更登记内容的，应当到原登记管理机关办理相应的变更登记手续。

有人会想到如何合并两处宗教活动场所和分立一个场所的困难，除非“场所”在这里的意思和通常不同。 第十七条　宗教活动场所应当成立管理组织，实行民主管理。宗教活动场所管理组织的成员，经民主协商推选，并报该场所的登记管理机关备案。

民主管理可能和某些宗教的内在特性相冲突。民主管理与否系内部事务，宗教组织有权按照教义，将内部事务决策权委托给一个非经选举的个人或非民主的个人负责制机构。如有必要，国务院可以颁布一个不具强制力的具有普遍性的指导性文件，即提倡高效合理管理社团活动的具体办法，供包括宗教活动场所在内的社团机构参考。

第十八条　宗教活动场所应当加强内部管理，依照有关法律、法规、规章的规定，建立健全人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度，接受当地人民政府有关部门的指导、监督、检查。

由于本条首句没有给宗教场所（的管理者）预设加强内部管理的起点，所以本条的强制性仅限于“宗教活动场所应当实行内部管理”。而具体可以实行内部管理的范围依赖于本条例以外的其它法规的效力和规定。

政府可以而且应该要求宗教场所在财力具备的情况下，按照现代通行的社团管理制度运行，但不一定必须“健全”各种管理制度。不过政府应该避免与宗教团体及其场所有太多的纠葛，或给地方政府行政人员太多的机会介入宗教场所内部管理。不单是从政府是否限制宗教的角度来说，在此更重要的是从如何避免政府过多扶持某个宗教或某些宗教的角度来衡量是否违背了尚有争议的政教分离原则。本条应该引入“对一般社会团体”的概念，这类概念能够提醒执法人员其面对的主体权利只受普遍适用的法律或法规限制，即宗教活动场所应按照有关法律对一般社会团体的规定，接受当地人民政府有关部门的指导、监督、检查

第十九条　宗教事务部门应当对宗教活动场所遵守法律、法规、规章情况，建立和执行场所管理制度情况，登记项目变更情况，以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查。宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查。

本条是明白的，直接的，深入的；是在第十八条之上额外的措施，形成对宗教活动的有组织的双重检查。

第二十条　宗教活动场所可以按照宗教习惯接受公民的捐献，但不得强迫或者摊派。

　　非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献。

任何团体也不能强迫捐献。如果宗教团体有强迫索捐的历史或必然趋势，也没有发现普遍适用的法规将宗教捐款作为例外以至于需单独立法加以特别限制。
从第12条“一般”规定推论来看，非一般的宗教活动也许可以在宗教场所以外进行；即使这些非一般的宗教活动可以在宗教场所以外进行，但如果非一般的宗教活动包括大型宗教活动（在这里只想涉及由宗教团体组织或举行的大型宗教活动，不涉及由非宗教团体组织或举行的任何活动），而这些大型宗教活动可能是在场所以外进行，作为最有收入潜力的大型宗教活动中的捐款筹募行为是否不受第20条限制需要第20条提供更加明确的规定，除非能合理地断定第20条只禁止以下募捐情况：既是非宗教团体，同时又是未通过宗教场所的或在宗教场所外举行的活动 -- 即宗教活动或宗教性的捐献只需要满足本条所列的宗教团体和宗教场所这两个条件其中之一就可以合法进行。

　　第二十一条　宗教活动场所内可以经销宗教用品、宗教艺术品和宗教出版物。经登记为宗教活动场所的寺院、宫观、清真寺、教堂(以下称寺观教堂)按照国家有关规定可以编印宗教内部资料性出版物。

工商登记从事业务范围内不违法的任何经营活动，无需本条例特别授权。按国际通行规则，如果对面没有汽车，绿灯时应允许左转，无需特别授权。同理，只要出版物不违反国家法律或与他人利益相撞，无需本条例特别授权经销或编印。 按照《条例》前20条的一贯精神，而不是它们的严格逻辑，本条例所列权利的主体（不明朗）在自有的实际宗教活动的登记或未登记的场所内编印寺院、宫观、清真寺、教堂所特别代表的中国主流宗教以外的宗教内部资料，或者在自有的实际存在的但未登记的宗教场所内编印寺院、宫观、清真寺、教堂所特别代表的中国主流宗教的宗教内部资料均有可能被指控非法。

　　第二十二条　跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动，应当由主办的宗教团体、寺观教堂在拟举行日的30日前，向大型宗教活动举办地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起15日内作出批准或者不予批准的决定。大型宗教活动应当按照批准通知书载明的要求依宗教仪轨进行，不得违反《条例》第三条、第四条的有关规定。主办的宗教团体、寺观教堂应当采取有效措施防止意外事故的发生。大型宗教活动举办地的乡、镇人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当依据各自职责实施必要的管理，保证大型宗教活动安全、有序进行。

应注意本条对大型宗教活动的定义的缺失以及对宗教影响力的抵制。比较第27条，如果仪轨为佛教专用，则不能用来统领其它宗教事务程序。

　　第二十三条　宗教活动场所应当防范本场所内发生重大事故或者发生违犯宗教禁忌等伤害信教公民宗教感情、破坏民族团结、影响社会稳定的事件。

　　发生前款所列事故或者事件时，宗教活动场所应当立即报告所在地的县级人民政府宗教事务部门。值得探讨的是重大事故在此是否仅限于人身伤亡事故，或者还包括宗教冲突或教义争执激化方面。向公共安全部门提供报告事故发生是合适的。宗教信徒之间或信徒和非信徒与信徒之间的不涉及公共利益的纠纷不一定要求政府参与。 　　第二十四条　宗教团体、寺观教堂拟在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像，应当由省、自治区、直辖市宗教团体向省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内提出意见，拟同意的，报国务院宗教事务部门审批。国务院宗教事务部门应当自收到在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像报告之日起60日内，做出批准或者不予批准的决定。

　　宗教团体、寺观教堂以外的组织以及个人不得修建大型露天宗教造像。因地质地貌的不可挽回性，特别是开山凿像等活动所造成的深刻影响，此条作为必要的政府干预存在较大必要，但应该有一个不偏不倚的标准。如完全禁止地质造像，崇拜偶像的教派会抗议歧视；如任意批准造像，反对偶像崇拜的教派会要求对应的权利。 第二十五条　有关单位和个人在宗教活动场所内改建或者新建建筑物、设立商业服务网点、举办陈列展览、拍摄电影电视片，应当事先征得该宗教活动场所和所在地的县级以上地方人民政府宗教事务部门同意。

活动场所的独立性有法定依据，对活动场所有理所当然的自主思维，场所不必依赖本条例的授权才能获得对其他非宗教活动行使各项权利。除商业，陈列，拍片等3种需宗教部门批准的活动以外，为了不失完整地阐明场所的权利，宗教活动不是唯一可以允许的活动，如乒乓球比赛租用场所，不需宗教部门批准。

　　第二十六条　以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区，其所在地的县级以上地方人民政府应当协调、处理宗教活动场所与园林、文物、旅游等方面的利益关系，维护宗教活动场所的合法权益。以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区的规划建设，应当与宗教活动场所的风格、环境相协调。

房产开发商需了解《条例》的一些基本限制。

第四章　宗教教职人员第二十七条　宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。藏传佛教活佛传承继位，在佛教团体的指导下，依照宗教仪轨和历史定制办理，报设区的市级以上人民政府宗教事务部门或者设区的市级以上人民政府批准。天主教的主教由天主教的全国性宗教团体报国务院宗教事务部门备案。 　　第二十八条　宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职，经本宗教的宗教团体同意后，报县级以上人民政府宗教事务部门备案。

第二十九条　宗教教职人员主持宗教活动、举行宗教仪式、从事宗教典籍整理、进行宗教文化研究等活动，受法律保护。 第五章　宗教财产第三十条　宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地，合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施，以及其他合法财产、收益，受法律保护。任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产，不得损毁宗教团体、宗教活动场所占有、使用的文物。

　　第三十一条　宗教团体、宗教活动场所所有的房屋和使用的土地，应当依法向县级以上地方人民政府房产、土地管理部门申请登记，领取所有权、使用权证书；产权变更的，应当及时办理变更手续。土地管理部门在确定和变更宗教团体或者宗教活动场所土地使用权时，应当征求本级人民政府宗教事务部门的意见。就使用权的归属，应让土地部门行使独立判断的权力。 　　第三十二条　宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资

所有权人享有的自由处置权在这里受到关注。今后房地产业的发展也许会涉及到宗教场所兴建改建项目的按揭，如果硬性规定不能抵押，有碍宗教场所资金流转和发展。法律有较为清楚的倾向。宪法第十三条明文公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权...... 1994中华人民共和国城市房地产管理法第五条规定房地产权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。不过，中华人民共和国城市房地产管理法第三十七条规定：“下列房地产，不得转让：......　（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。” 虽然如此，对流通的限制也有法定范围，于是又回到本宗教条例的权威这一老问题。

另外，中华人民共和国城市房地产管理法第四十七条规定依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权。

　　第三十三条　因城市规划或者重点工程建设需要拆迁宗教团体或者宗教活动场所的房屋、构筑物的，拆迁人应当与该宗教团体或者宗教活动场所协商，并征求有关宗教事务部门的意见。经各方协商同意拆迁的，拆迁人应当对被拆迁的房屋、构筑物予以重建，或者根据国家有关规定，按照被拆迁房屋、构筑物的市场评估价格予以补偿。

不清楚本条一款关于“征求有关宗教事务部门的意见”的义务的规定是要求批准还是要求备案。

　　第三十四条　宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业，所获收益以及其他合法收入应当纳入财务、会计管理，用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。

授权问题。另外，诊所等事业的收入不能用于工资等支出也许合理，工资需要从捐献而来。

　 第三十五条　宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定接受境内外组织和个人的捐赠，用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动。

　 第三十六条　宗教团体、宗教活动场所应当执行国家的财务、会计、税收管理制度，按照国家有关税收的规定享受税收减免优惠。宗教团体、宗教活动场所应当向所在地的县级以上人民政府宗教事务部门报告财务收支情况和接受、使用捐赠情况，并以适当方式向信教公民公布。

即使捐款纯粹来自民间，规定向政府报告的义务逐渐成为普遍现象，不足为怪。

　　第三十七条　宗教团体、宗教活动场所注销或者终止的，应当进行财产清算，清算后的剩余财产应当用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的事业。

需要将清算后的财产不单是用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的事业，重要的是须转由其他有类似宗旨的团体接收，而不宜是政府部门。但在这一过程中的托管事务也许是政府部门必需介入的。

第六章　法律责任第三十八条　国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

　　第三十九条　强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，或者干扰宗教团体、宗教活动场所正常的宗教活动的，由宗教事务部门责令改正；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。侵犯宗教团体、宗教活动场所和信教公民合法权益的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

注意，本条未提行政机关的责任，宗教局行政责任也许只能在国家赔偿法，行政许可法，行政诉讼程序法里找到。追究侵犯宗教权益的刑事责任的根据为《刑法》第二百五十一条：“国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役。”

第四十条　利用宗教进行危害国家安全、公共安全，侵犯公民人身权利、民主权利，妨害社会管理秩序，侵犯公私财产等违法活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由有关主管部门依法给予行政处罚；对公民、法人或者其他组织造成损失的，依法承担民事责任。大型宗教活动过程中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的，依照有关集会游行示威的法律、行政法规进行现场处置和处罚；主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的，由登记管理机关撤销其登记。擅自举行大型宗教活动的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；其中，大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的，登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。

被惩罚者的身份应该更明确。还应该区分主要责任，故意和重大过失。

　　第四十一条　宗教团体、宗教活动场所有下列行为之一的，由宗教事务部门责令改正；情节较重的，由登记管理机关责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员；情节严重的，由登记管理机关撤销该宗教团体、宗教活动场所的登记；有非法财物的，予以没收：(一)未按规定办理变更登记或者备案手续；(二)宗教活动场所违反本条例第十八条规定，未建立有关管理制度或者管理制度不符合要求的；(三)宗教活动场所内发生重大事故、重大事件未及时报告，造成严重后果的；(四)违反本条例第四条规定，违背宗教的独立自主自办原则的；(五)违反国家有关规定接受境内外捐赠的；(六)拒不接受登记管理机关依法实施的监督管理的。

接受境内外捐赠的行为违反规定可能包括以下情况: 接受境内外捐赠在场所之外，接受境内外捐赠时同时接受附加条件。

　　第四十二条　涉及宗教内容的出版物有本条例第七条第二款禁止内容的，对相关责任单位及人员由有关主管部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　 第四十三条　擅自设立宗教活动场所的，宗教活动场所已被撤销登记仍然进行宗教活动的，或者擅自设立宗教院校的，由宗教事务部门予以取缔，没收违法所得；有违法房屋、构筑物的，由建设主管部门依法处理；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。非宗教团体、非宗教活动场所组织、举行宗教活动，接受宗教性捐献的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。擅自组织信教公民到国外朝觐的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。

有一些宗教无全国性宗教团体，作为过渡性法规，根据中国现阶段实际，不规定面面俱到的非主流宗教具体权利也许是可以理解的。

　　第四十四条　违反本条例规定修建大型露天宗教造像的，由宗教事务部门责令停止施工，限期拆除；有违法所得的，没收违法所得。

　　第四十五条　宗教教职人员在宗教教务活动中违反法律、法规或者规章的，除依法追究有关的法律责任外，由宗教事务部门建议有关的宗教团体取消其宗教教职人员身份。 　　假冒宗教教职人员进行宗教活动的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第四十六条　对宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

在这里，行政复议不是必经程序。

第七章　附则　第四十七条　内地与香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区进行宗教交往，按照法律、行政法规和国家有关规定办理。 　　第四十八条　本条例自2005年3月1日起施行。1994年1月31日国务院发布的《宗教活动场所管理条例》同时废止。

未作期限限制。对过渡性的行政法（对这一说法有争论），一些国家有较为合理的有效期4-5年不等的临时状态行政立法限制，以便必要时被人民代表机构立法所取代。尽管如上，我们国家的进步还是巨大的，其更加完美的希望在笔者的视野里很清晰。

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注释：

[1] 张千帆，宗教与法制国际学术研讨会， 2004年北京。

[2] 1995年《内蒙古自治区宗教活动场所管理实施办法》, 1992年《福建省宗教活动场所登记管理暂行规定》,1997年《天津市两部宗教法规之一天津市宗教教职人员活动管理办法》。

[3] 普世社会科学研究网，田震立《没有交通标识可以左转弯吗?--对<宗教事务条例>的几点意见》。其它引用略。

[4] 《社会团体登记管理条例》第十一条　申请筹备成立社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：... ...　(二)业务主管单位的批准文件；

[5] 中华人民共和国教育法第二十八条：学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；... ... (八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉.

(本文为作者2005年10月在重庆“宗教与法治”学术研讨会上的发言）

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