宪 法 权 威 论 略

四川省司法厅 谢维雁

一、 宪法权威即宪法至上

宪法的权威性是指一国宪法在法律上和实践中都具有最高的法律效力[1]，或者说，“宪法权威是就国家和社会管理过程中宪法的地位和作用而言的，其内容包括宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则等方面”[2]（周叶中）。“宪法至上”是与法律至上紧密相连的。对法治而言，“世界上各国的国情是千差万别的，但任何一个国家，只要选择了法治的道路，而且搞的是真正的法治，就必须具备一个共同的条件，那就是：法律具有至高无上的权威性”[3]。而宪法至上是法律至上原则的核心。“法律是一个完整的体系，它是由许多部门、众多单个的法律组成的”，“其中，宪法的层次、地位和效力都是最高的，因为其他法律的制定，都必须以宪法为根据，都不能与宪法的规定相抵触”[3]。因此，周叶中教授认为“宪法至上是指在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用至高无上。具体说来亦即宪法是国家的根本法，具有最高法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则”[4]。有学者还进一步把宪法在国家政治生活和社会生活中的至上地位细分为宪法形式上的至上和实质意义上的至上两个方面，前者是指“宪法典宣布自身的最高法律效力”，“从法律形式上表现为宪法的权威大于一切国家机关和个人的权威”[5]（52页）；而“宪法实质意义上的至上是指人民的法律意识中有宪法至上的观念，有维护宪法权威的意识”[5]（53页）。虽然有学者认为“宪法至上”的具体内涵与宪法权威基本一致[2]，仿佛它们是有差别的，但从上述引文中可看出，该学者在其不同的文章中又将其完全等同。

笔者认为，宪法权威即宪法至上。理由是：第一。无论是宪法的权威性，还是宪法的至上性，实质上都强调的是宪法具有最高的法律效力。第二，二者的核心内容都是要求一切机关、组织和个人将其作为根本行为准则，因此二者是完全一致的。第三，是宪法处于最高法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效。

须注意的是，宪法权威是新中国早期宪法学者通用的一个词汇，而宪法至上则是近年来在一些学者的文论中使用频率较高的一个“关键词”。但在我国现行宪法中，既没有使用“宪法权威”一词，也没有出现“宪法至上”的用语。宪法序言和第5条的规定集中体现了这一精神。宪法序言宣称，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第5条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

宪法权威即宪法至上，意味着：其一是一切国家机关、政党、其他社会组织及个人都居于宪法之下，这是对凌驾于宪法之上的特权或个人意志的完全否定；其二是宪法处于最高法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效[6]。由专门的司法机关来判定国家机关、政党、其他社会组织及个人是否违宪，法律、行政法规、地方性法规、行政规章是否与宪法相抵触，并宣布违宪的法律法规、行为无效，是现代国家推行宪政的一般手段。一方面因为司法机关依专门的司法程序对违宪案件进行审查，可保证程序的公正；另一方面司法裁决的终局性及强制性使违宪行为、违宪法律、法规得以及时的较正，“预期”的宪法权威成为可以“看得见”的宪法权威。宪法至上，最终依赖于司法机关的宪法适用才能获得制度上的保障[6]。

二、 宪法至上的根据

为什么宪法必须至上？笔者认为宪法至上的根据在于；

（一） 宪法是根本法的地位。宪法的根本法性质，意味着：一

方面，从法律形式而言，宪法是法律的法律即母法，即所有的法律都以宪法为依据制定，且宪法是判断法律正当性的标准。另一方面，从内容上讲，宪法只规定国家的根本任务、国家的根本政治制度、经济制度和文化制度、公民的基本权利义务、国家的基本国策和国家机关组织和活动的基本原则等国家生活和社会生活的根本准则。根本法的性质就要求，一切法律和所有宪法关系的主体的行为首先必须符合宪法的规定。

（二） 宪法是理性和正义的集中体现。正如有学者指出的，“宪

法的至上性不能从法律形式的角度来理解，宪法之所以有高于一切国家机关、社会组织以及个人的权威，是宪法的产生是理性和正义的象征”[5]（53页）。作为理性和正义的象征，宪法不仅要求人们对它的价值认同，更要求人们实践中对它的绝对服从与遵守。

（三）宪法的核心精神是权力制约，保障人权。权力与宪法、法律的关系一直是近现代以来人们关注的焦点。就法治而言，对权力进行有效制约一直是其重要的目标之一。宪法至上的重要环节是使权力服膺于宪法。在宪政社会，权力服膺于宪法即宪法至上，一方面通过宪法、法律最大限度反映人民意志从而普遍实现所谓“被统治者的同意”来实现；另一方面，通过对公共权力进行分解实现权力的分离与制衡从而减少控制权力的难度或强度来实现。对权力制约的根本目的是保障个人的基本权利，这是宪法的终极价值。与这一终极价值相适应，宪法必须具有至上性。

三、 宪法至上的实现

如何实现宪法至上？笔者认为：

一要强化宪法的规范性，突出宪法的科学性。

既然是法律，宪法就必然具有规范性。根据法理学的一般观点，现代法律系统的基本要素可简化为规则、原则和概念，其中在数量上规则应占绝大多数。①作为法律的宪法，其规则即规范也应占绝大多数。而且，因为“规则有较为严密的逻辑结构，包括假定（行为发生的时空、各种条件等事实状态的预设）、行为模式（权利和义务规定）和‘法律后果’（含否定式后果和肯定式后果）三部分。”[7]（页36）宪法规则（即宪法规范）也应当具备作为法律规范的完整的逻辑结构。而事实上，我国宪法在这方面存在较为严重的缺陷，即宪法本身未明确规定违宪构成和违宪责任，也没有追究违宪责任的完整、统一的程序规定。在以后的修宪中，我们要逐渐完善宪法规范的逻辑结构。这也是毛泽东关于“搞宪法就是搞科学”[8]（页26）的基本要求。强化宪法逻辑结构的完整性要求，在宪法中尽量减少或限制有关政策性规定、原则性规定，特别是一些具体经济制度、社会文化政策不宜规定得过于详细，建议在宪法中只对关涉国家根本性和全局性的问题作出规定。

二要建立全面的宪法审判制度，使宪法完全司法化。

宪法的司法化，是指宪法规范在司法领域获得普遍的尊重，并经由法院加以适用的过程。[6]宪法司法化是宪法法律性的本质要求。对宪法而言，宪法司法化使宪法由理论变成了实践，它使宪法与社会现实之间形成了良性互动关系，一方面它要求宪法内容与社会现实相适应，另一方面社会现实的发展构成了宪法发展的动力。同时，宪法司法化还是宪法至上的基本实现形式。一句话，宪法司法化使“纸上的宪法”变成了“活的宪法”。 古斯塔夫·拉德布鲁赫有两句警句深刻地揭示了法的司法化的道理，笔者认为这同样适用于宪法。一句是，“法不只是评价性的规范，它也将是有实效的力量。而从理念王国进入现实王国的门径，则是谙熟世俗生活关系的法官。正是在法官那里，法才道成肉身。”[9]（8页）另一句是，“一个超国家的法要想变得有实效，就不应高悬于我们之上的价值的天空，它必须获得尘世的、社会学的形态。法的这一形塑过程是在法官阶层身上完成的。”[9]（8页）其意思是，必须经由法官加以适用，法律（包括宪法）才能从理念或价值形态变成有实效的规范。列宁关于“宪法就是一张写着人民权利的纸”的名言，实际上包含了两层意思，“第一，宪法的根本任务在于确定和保障人民的基本权利；第二，宪法所赋予人民的基本权利，仅仅是写在‘纸’上的权利，更为重要的是采取有效的措施，使这种纸上的权利变成现实的权利。”[10]（页272）结合我国实际，宪法完全实现司法化的关键，是建立以人权保障为价值目标的宪法审判制度。提起宪法诉讼的主体，是认为其宪法权利被侵害的公民；提起宪法诉讼的法定理由，应当是认为其宪法权利受到侵害，包括法律法规因违宪对当事人的宪法权利造成的侵害和国家机关及其工作人员的违宪行为给当事人造成的侵害。为此，笔者建议，设立独立的宪法法院，直接对全国人大负责并报告工作，承担宪法案件的审判工作，并可在各高级人民法院设立宪法审判庭，作为其下一级审判机构，受理第一审宪法诉讼案件。宪法诉讼实行二审终审制。同时建议，尽快制定《宪法诉讼法》或《公民基本权利、自由保障法》，对以上内容及具体程序作出详细规定。

三要健全和强化宪法实施的保障制度，使宪法具有实效。

（1）是要进一步完善宪法自身的保障制度。具体内容包括：以宪法条文而不是在序言中明确规定宪法具有最高法律效力。针对我国宪法实施的历史状况，可借鉴俄罗斯联邦的做法，在宪法中明确规定宪法具有直接效力；②进一步规范宪法修改建议权，增加宪法修改难度，明确规定更为严格而规范的宪法修改程序，使宪法内容具有更强的稳定性；可将一些关乎国家兴衰存亡的重大原则问题确定为宪法永远不能修改的内容。

（2）建立宪法守卫者制度。宪法守卫者，是西方国家对在法律上负有维护宪法尊严，保证宪法实施的行使公共权力的国家各级官员的一种称谓。[11]（页136）宪法守卫者主要包括：国家元首，政府首脑，内阁成员，国会议员，法官及其他官员。建立宪法守卫者制度，在西方国家被认为是有效的宪法保障制度之一。这对我们极具借鉴意义。笔者设想，在我国建立宪法守卫者制度的具体内容包括，其一，明确主体，应包括国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、各部委首长，军委主席、副主席，最高人民法院法官，最高人民检察院检察官等。其二，建立宪法守卫者任职宣誓制度。这些官员必须宣誓忠于宪法并严格执行宪法后才能任职。其三，赋予宪法守卫者一定的职权，使之能与违宪行为进行有效抵抗。具体权力可包括提起宪法诉讼（或违宪审查）以及为此而进行的特别调查权，并不受司法追究的权力等。

四要进一步健全宪法监督制度。

我国现行宪法确立了全国人大及其常委会与专门委员会相结合的宪法监督制度。但在现有体制下，实际上并没有一个机构专施宪法监督之责，也没有宪法监督的程序规定，致使宪法监督规定形同虚设。鉴于我国目前体制上的困难，笔者建议在全国人大常委会下设宪法委员会专施宪法监督之责，并尽快制定《监督法》以明确其具体职责及工作程序。

五要加强宪法宣传，增强广大民众的宪法观念。

建议：（1）把对宪法的宣传教育作为法制宣传教育的常规内容，而不只是搞一两次活动应付了事。（2）将宪法知识考试、考核作为公务员录取、晋职必备内容，担任领导职务的公务员一律经忠于宪法宣誓后方可任职。（3）建议将12月4日确定为全国宪法节，而不仅仅是法制宣传日。

注释：

① 参见沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第35页。

② 参见刘向文、宋雅芳：《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版，第39页。该书还认为，俄罗斯联邦宪法的直接法律效力表现在以下两个方面：（一）俄罗斯联邦宪法法院直接依据俄罗斯联邦宪法条款和有关法律条款，审理宪法诉讼案。宪法直接进入诉讼程序。（二）俄罗斯联邦现行宪法的许多条款要求制定颁布普通法律（实体法和程序法），因此，国家立法机关的立法活动也是俄罗斯联邦宪法具有直接效力的体现。（见该书第39-40页）

参考文献：

[1] 胡维翊：《宪法修改与宪法的稳定性和权威性》，载许崇德主编：《宪法与民主政治》，中国检察出版社1994年版。

[2] 千古洲：《中国的宪法至上：怎样才能实现——中国宪法学研究会副会长周叶中教授访谈录》，《中国律师》2000年3期。

[3] 吴家麟：《宪法至上是建设法治国家的关键》，载中国法学会宪法学研究会编：《宪法与

国家机构改革》，电子科技大学出版社1999年版。

[4] 周叶中：《社会主义市场经济与法治建设》，载何华辉、李龙主编：《市场经济与社会主

义宪政建设》，武汉大学出版社1997年版。转自朱福惠：《宪法至上：法治之本》，法律出版社2000年版，第50页。

[5] 朱福惠：《宪法至上：法治之本》，法律出版社2000年版。

[6] 谢维雁：《论宪法的司法化》，《西南民族学院学报》（社会科学版），2000年第12期。

[7] 沈宗灵:《法理学》，高等教育出版社1994年版。

[8] 北京广播电视大学法律教研室:《宪法学资料选编》，中央广播电视大学出版社1985年

版。

[9] （德）古斯塔夫·拉德布鲁赫：《法律智慧警句集》，舒国滢译，中国法制出版社2001

年版。

[10] 付子堂：《法律意识形态的演进：从马克思到邓小平》，重庆出版社2000年版。

[11] 姜士林等：《宪法学辞书》，当代世界出版社1997年版。