制宪与行宪
　　
　　萧公权
　　
　　据中央社南京十二月十二日电，左舜生先生在中央宣传部中外记者招待会上曾表示在国民大会制定中的宪法，虽然有些缺点，他还是愿意接受。因为“欲求宪法每一条每一字均令人满意，实为不可能之事。”这是明情达理，具有政治家风度的一个看法。
　　追求完美，本是人类的一个优点。道德、社会和物质生活所以能够继长增高，日新月异，多半有懒于这种求满意的上进心思。然而经验却告诉我们，尽善尽美的理想虽是领导行为的有效目标，它不是在任何时间，任何地方所能完成的实际境界。我们可以由努力前进而接近理想，我们不可因理想的境界未能实现，就放弃了前进的努力。
　　各国政治史的事实最能够证明这个知完而行缺的道理，自有政治思想家以来就有关于政治制度或生活的理想。孔子所谓天下归仁，柏拉图所说的哲君行义，就是最早的著例。然而二千余年当中，无论中西，人类何曾实现过完全满意的政治。十九世纪以前不必说，二十世纪成绩最好的英美政府——前者是内阁制的极诣，后者是总统制的极诣——也不免受学者或政治家的批评，苏维埃联邦的制度诚然为共产党员所赞颂；然而它是不是共产社会理想的完美表现，恐怕还是一个可以讨论的问题。
　　人类何以有高妙的政治理想，却没有完美的政治生活呢？
　　第一个可能的解释是“心有余力不足”，高妙的理想往往出于少数聪明卓越的先知先觉。正因为他们聪明卓越，所以他们能见常人所未见，能说常人所未说，所以他们的主张和计划既不易为一般人所了解，也不易为一般人所实行。所以他离开低劣的现实有可观的距离。这个距离有时候为实现理想的障碍。不但如此，人是理性的动物，也是习惯的动物。合若干长期的重复行为而成个人习惯，合若干长期的个人习惯而成民族习惯。长期养成的习惯当然难于短时间中打破。民族习惯的粘韧性似乎有过于个人。良好的习惯确是任何政治社会的有用资产。一个沾染恶习的社会也可以说是带了破产性的精神负债。在这样的社会当中，许多改进或建设的力量有时候不足以抵偿恶习的债务而归于虚费。有一个革命家或两个改进家，就有十个守旧者或一百个阻挠者。一个新的生活方式才被提出或试行，无数的生活习惯就起而作梗，在重重困难阻遏之下，卓越的先知也不免发生无地用武之感。社会制度不是能够在真空中存在或运用的。它永远要受时间，物质，人事，种种条件的牵制。这些条件诚然会变，但它们祗能逐渐地而不会突然地改变。惊天动地的政治革命也不能把它们一扫而空。姑以中国为例，辛亥革命是很大的成就，然而满清政府倾覆了，满清时代的官僚遗毒和贪风污气却持久不能消除，不但恶习未除，而且在民国元年到北伐军兴十几年中又加上了军阀政治的新恶习。在这个期间中国不是没有制宪工作，但制宪者本身即未必健全，社会环境又异常恶劣，在那个环境之下，就是缔造共和的孙先生也只有退处南天，另图革命。孙先生的主义是好的，可惜当时一般人不能奉行，因此廷误了中国民主宪政的实现，孙先生心有余而一般人力不足。因此，孙先生才提出“训政”的方法以资补救。满清末年和民国初年的恶习到了今日诚然改变了好些，但是从北伐以来的十几年当中我们又染了另外一些新的恶习。抗战胜利后发生的许多可耻的错误行为，可以证明我们不是凭空捏造。纵然有了完全满意的宪法，我们现有的力量是否能够把它满意地见之于实行呢？照笔者看来，湔除恶习和提高民德的努力此较寻求美满宪法条文的努力还更迫切需要。
　　第二，运行有效的政治制度大都是就实际的需要或对事实而妥协的结果。欧美现代民主政治的建立，不外两途：由于长期的演进或成于一时的制作。演进的制度多半为历史上偶然事件所促成，即不曾经过有计划的安排，也不是顺着固定的理想而推进，当然说不上“完全”。例如英国近代的宪政，从十三世纪“大宪章”的签订到现在，无论其包含之各部分系经法律明文规定或基于不成文的宪法习惯，大体上是枝枝节节地饾订而成的。这固然是头痛医头，脚痛医脚，应付需要的作风正是英国人政治天才的一种表现。在这样是演成的制度当中不免包含一些似不合理的成份。但在这种制度自有一个长处，在运用的时候不会遭逢重大的窒碍。我们虽不主张模仿英国制度，我们却不能不承认它是一个比较成功的制度。一时创立的制度，其例较多。如美国一七八七年的联邦宪法，如法国第三和第四共和的宪法，如德国一九一九年的“魏玛宪法”，如苏联一九三六年的宪法，都属此类。其中按照一个确定的理想，未经妥协而迳行制定的，恐怕只有苏联宪法之一例。苏联所以能够如此，最大和最显明的原因是一党专政的特殊政治背景。此外各民主国家的宪法，虽然也各有其理想基础，其最后结果总难免参和一些对人对事的迁就或妥协成份。这种情形，就是由革命而成立的宪法也时常有之。美国宪法的制定就曾经过艰难微妙的妥协过程。法国第三第四共和的宪法也不是纯理想的产品，历史的奇缘有时竟会调弄人类，使比较近完善的制度失败，却使显然欠缺的制度能够运行。法国一七八三年和一七九五年的宪法，至少在形式上较一八七五年的“三法”为更完备。在这三套组织法里面不仅人民的基本权利未曾列举，甚至司法机关的组织也未有规定。然而这套形体不完的宪法却实行六十几年，假使希特勒不掀起第二次大战的奇祸，也许它还至今继续有效。笔者当然不主张故意制订残缺的宪法或轻心地制订草率的宪法。但是如果他被迫在残缺宪法与无效宪法二者当中选择一个，他毫不犹豫，选择前者。
　　第三、政治理想的本身也有一些问题。古人说，人心之不同如其面。最美妙的理想可以得着许多人的赞同，但不能够得着每一人的赞同。美国联邦论者主张加强统一，建立有能的中央政府。这个主张却被主张保持各州主权者所攻诘。马克思的共产社会理想，在共产党员眼中是天经地义。这个理想却被资本主义的政论家认做洪水猛兽。孙中山先生的三民五权的学说，一党训政的计划，国民大会的主张是国民党革命建国的基本信条，但这些信条却被一部分人士看作为民主的托词或难实行的空论。因此北美合众国政府成立以后，凡拥护州权者都不满意。苏联在革命成功以后，必须大举清除“白色”份子。国民政府召开民大会，中国共产党员和若干其他人士拒绝出席。各党各派所持的观点不同，所站的立场不同，所信的理想不同。在这个“一人一义”的情形当中要建立一个人人满意的政治制度是超越人力所能的工作，自认完美的理想只好在适宜范围之内对不完美而必需应付的事实妥协。自认完美的理想是否果然完美？那只有让哲学家或未来的历史家去判断。政治家所关心和人民所需要的只是一个足以适应社会环境，树立政治基础的实用制度。
　　这样的制度势必成于各方面的善意妥协，妥协不一定是坏事，对不同的意见妥协，为了获取有用的结果而妥协，为了避免决裂分争而妥协——这样的妥协可以说是民主政治的一个运用原则。妥协是让步，是谅解，是宽容，是在尊重自己主张之时也尊重别人的主张。如果毋意毋必毋固毋我是儒家圣人的美德，愿意服从自己所不满意的决议，接受自己所不满意的主张便是民主政治家的雅量。
　　妥协不一定是卑鄙的行为：要看动机如何，为了自私自利的目的而妥协是卑鄙，为了顾全公益而妥协却是高尚。
　　妥协不一定是退缩：要看妥协以后的行动如何，藉妥协以求偷安是退缩，藉妥协以取得改善的据点却是聪明的前进。
　　在笔者草写此文的时候，国民大会还未闭幕，制宪详情尚未宣布，依据已知的事实推测，制宪的工作应当有些结果。制订的宪法必然包含若干妥协的成份，全国人士必然各有不满意宪法的地方。笔者认为只要制出了宪法，国民大会就算完成了任务。此后大家的工作不是吹求宪法的缺点。不是清算制宪的功过，更不是保留个人或党派的反对意见，而是——怎样去实行宪法，把一个不旧满意的制度，运用之，改善之，使之变为一个比较满意的制度。
　　制宪是国家的百年大计。这是今日颇为流行的一句话，这句话可能包含两个不同的意思。（一）离开了法治不能有真民治，除却宪法的保障不能有真民权。所以宪法是民主政治的永久根基，（二）宪法是一切法制的本源，所以宪法良好，则一切法制才能够良好。前一义指出立宪之必要，后一义说明制宪之须精。平心论之，假如制宪者对于宪法内容的意见完全一致，他们当然应该精益求精（至少可以精益求精）。假如他们的意见不能一致，却互相责难，各求精美，制宪的工作不免因此延误。有精美的宪法当然比有不精美的宪法好一些，有不精美的宪法又比较根本没有宪法要好些。因为一个国家没有宪法，它就连民主政治的起码条件都没有了。在没有宪法的时候高谈完善的宪法，其可笑有点像对没饭吃的人说：何不食肉糜？中国是宪政未立的国家，我们的急需是“百年大计”的奠基，不是百年大计的落成。
　　不满意的宪法不一定就是恶劣的，不精美的宪法不一定就是不能行的，我们不应当忘记了人的条件。拆穿了说，宪法只是民主政治的一个重要的工具，它和别的工具一样，其是否有用的关键在乎运用者的技巧。平常的，甚至于粗劣的纸笔，到了名画画家的手中就有化腐朽为神奇的妙用。只要我们有实行宪政的诚意，以互谅的态度对人，以守法的精神律己。宪法纵不完善，民治必可成功。反过来说，如果多数国人于守法则责难他人，于立论则自尊惟我，不要说制宪难有结果，即使制定勒良好的宪法，也会成为废纸。在中华民国制宪史里面已经有了好些废纸，我们千万不可再制造废纸了。
　　今日宪法的纵然不满人意，只要不是废纸，我们便有改进的希望，任何宪法（除了废纸宪法）都是可以修正的；任何政制（除了未行的政制）都是可以改善的。在欧美各国是如此，中国也系如此。
　　我们必需把握住今日的机会，从现行宪法的基点出发，步步前进，一方面奉公益，守法纪，一方面培智能，求进步。只要大家的政治能力和道德进步，只要社会的风俗习尚进步，我们的宪政就可一同进步。纵然在我们这一代人的生命期中不能达到优良的境地，我们总可把进步的基础留给后来的人。他们得着这个宝贵的遗产，定然会感谢我们的。否则有宪而不行，为民而不主，将来的悲哀和罪过真是不可思议，岂但今日一些小小的不满意而已，
　　正因为宪政是百年大计，所以成功不可一日求，开端不可一日缓，制宪的争执可以放松，行宪的努力必须加紧。