行政的归行政，政治的归政治

⊙ 吴增定

一

　　90年代以来，随著中国经济的持续繁荣和高速发展，中国政治的未来走向重新成为世人注目的焦点。一种流行的意见认为，一个像中国这样的发展中国家在走向经济现代化的同时，必然伴随著政治现代化。所谓「政治现代化」的一个基本原则是国家与社会的分离：社会由市场经济这只「看不见的手」自发地调配，而国家则应该相应地撤离出这个社会领域，充当一个「守夜人」。根据这种看法，只有所谓的「政治现代化」才能保障经济的继续繁荣和健康发展，否则必然导致经济衰退和社会混乱，最终引发整个国家的动荡甚至崩溃──70年代以来席卷全球的民主化浪潮，80年代末社会主义阵营的崩溃，90年代印度尼西亚的经济危机就是最好的证明。

　　但也有不少人注意到，这一说法似乎并不能解释90年代中国的具体经验。「八九」之後，中国在政治上坚定地拒绝了民主化道路，但却不仅赢得了经济的高速增长，而且取得了一个世纪以来几乎前所未有的政治稳定。如果承认这一现象并非昙花一现，而是有内在的合理根据，那么这一切究竟应该作何解释？90年代中国大陆政治稳定的原因是甚么？

　　《二十一世纪》2002年8月号刊登了大陆学者康晓光的一篇长文〈90年代中国大陆政治稳定性研究〉。康晓光认为，90年代中国之所以创造了经济繁荣和政治稳定的「世界奇迹」，主要是因为「90年代的大陆政治表现出『行政吸纳政治』的基本特徵」。所谓「行政吸纳政治」是指由行政系统承担政治的功能，从而抑制并消解经济精英和社会大众的政治意识和参与冲动。具体地说，「行政吸纳政治」有三层含义：首先由权威政府或政治精英垄断一切政治决策，其次是最大程度地满足包括经济精英和知识精英在内的其他社会精英的经济利益或需求，最後通过「谘询」等方式安抚或平息非精英大众的不满和反抗。

　　康晓光坦率地承认，「行政吸纳政治」的观点是借鉴自香港社会学家金耀基的论文〈行政吸纳政治──香港的政治模式〉。笔者无缘拜读金耀基的原文，不过根据康晓光的转述，「行政吸纳政治」应该首先适用於英国殖民时期的香港。众所周知，英国统治下的香港在很大程度上是一个「非政治」的社会：香港的政治主权和重大政治决策并非掌握在香港人手里，而是由高高在上的英国殖民政府控制。换句话说，英国才是香港真正的「主权者」，香港人既不能、也没有必要关心自己的政治。尽管极少数华人富商巨贾和权势人物有可能幸运地获得参政、议政的资格，但绝大多数华人则被排除在政治之外，沦为纯粹「经济的动物」。所谓「行政吸纳政治」不过是说，政治在香港已经变成了一种经济管理，一种地地道道的「家政」（economy）。

　　康晓光认为，「90年代的大陆与1975年之前的香港的政治结构」存在著相似性1。这种相似性表现在四个方面：1、一个不必对社会负责的政府；2、一个市场主导的经济，一个相对独立的经济精英集团；3、一批接受了权威政治现实的知识精英或专业精英；4、一个有助於造就政治麻木的大众阶层的相同文化传统。

　　毫无疑问，康晓光其实是暗示90年代的中国大陆在某种程度上已经「香港化」了。所谓「香港化」就是指一种「非政治化」，一种国家权力或政治权威的缺失或不在场状态。在文章的第二部分，康晓光重点谈到了90年代中国的「非政治化」特徵。自90年代以来，中国「政治的属性」发生了决定性的变化：首先，中国的统治模式已经从集权政治转变为威权政治，尽管统治阶层仍然垄断政治权力和公共领域，但却放弃了对经济和私人领域的全面监控；其次，随著「意识形态的更新」，统治阶层已经从理想主义乌托邦式的「革命党」变成了一个纯粹的利益集团或「理性的经济人」；最後，一个「没有政治的社会」已见雏形，「毛时代那种国家与社会浑然一体的状态不复存在。国家权力不断收缩，相应地社会从国家的全面控制中逐渐脱出」2，即是说，国家与市民社会已经开始分离。

　　令人感兴趣的是，康晓光似乎严格遵守「价值中立」的原则，只是「客观」地描述「行政吸纳政治」的事实，并没有表达自己的价值立场。但凡「价值中立」者，总不外有两种可能：要么是缺乏相应的评判标准，不能进行价值判断；要么是因为某种不得已的苦衷，宁愿把自己隐藏在「事实」的背後，不愿意进行价值判断。在笔者看来，康晓光似乎更倾向於後者。一个重要的证据是，康晓光更多地强调「行政吸纳政治」对香港和大陆的共同适用性，强调二者政治结构的相似性，但却很少突出二者的一个根本差异：香港从来就是非政治的社会，但大陆自新中国成立以来一直是政治社会，一个「人民主权」的现代国家。

　　由此可见，「行政吸纳政治」一语本身具有很大的歧义性。康晓光在文章中提到金耀基的说法：「行政吸纳政治」既可以指「政治的行政化」，也可以指「行政的政治化」3。但是，不管金耀基还是康晓光似乎都没有注意，这两个说法意思颇为不同。「政治的行政化」强调的是，政治的权威本身已经被「行政」架空，国家权力已经无力全面控制整个社会领域，所以被迫不断地收缩到一个狭小的政治领域，相反包括经济在内的社会领域却获得了广阔的独立空间；如果听任这一空间的无限蔓延和扩展，那么国家权力就有可能完全被架空。反过来说，这一危险必须由「行政的政治化」予以补救，已经被架空的政治权威反过来需要「行政」来承担。概而言之，「行政吸纳政治」似乎兼有相互对立的两重含义：它既意味著政治权威的瓦解，也是指政治权威的重建，既是导致危机的起因，也是克服危机的努力。

　　就全文来看，康晓光似乎更强调「行政吸纳政治」的第二层意思──「行政的政治化」。「行政的政治化」之关键其实不在「政治」，而在「经济」。重建政治权威的途径不是依靠政治（如社会动员或群众运动），而是依靠经济的发展。90年代决定性的事件就是市场经济的建立，由此导致中国的「群体结构」发生「天翻地覆」的变化，包括经济精英（资本家和经理）和知识精英（知识份子和专业技术人员）在内的新精英群体已经形成。统治阶层虽然在政治上拒绝民主化的道路，继续剥夺他们的民主权利，但在经济上却「满足了他们的利益要求，赢得了他们的支持，建立了精英联盟。在这种情况下，对於社会精英来说，通过政治能够获得的东西已经都得到了，因此政治就成为不必要的东西了」4。统治阶层与其他社会精英的共契、国家与社会的纽带，不是共同的政治责任和认同感，而是经济利益的一致。还是康晓光说得明白，「资产阶级最喜爱的东西是『钱』，而不是『民主』。如果专制制度能够比民主制度带来更多的利润，那么他们将毫不犹豫地选择专制。」5

　　至此，康晓光的意图似乎才逐渐明晰。直截了当的说，康晓光认为90年代中国的政治稳定在根本上取决於经济的持续增长。只有经济增长才能为统治奠定合法性，只有经济增长才能满足新精英群体无限制的利益需求，把他们从「政治的动物」变成纯粹「经济的动物」。「行政吸纳政治」之所以能够重建政治权威，是因为它创造了某种「政绩的合法性」，而後者则在根本上取决於经济的持续增长。但是，经济的增长和所谓「政绩的合法性」是否就能保证政治权威的重建，是否就能塑造整个国家和民族的政治认同（identity）？对於这一无法回避的严肃问题，康晓光再次显示了自己一贯的「价值中立」。

二

　　康晓光的回避和犹豫在很大程度上是因为「行政」概念本身的「两歧性」（ambivalence）6。实际上，康晓光频繁使用的「行政」概念在英文中其实有两个不同的表述：administration和executive──前者是指日常和例行的行政管理，类似於韦伯（Max Weber）所说的科层制（bureaucracy），後者则是所谓的「三权分立」（立法、行政和司法）中的一种，尤其特指执行政治决策或决断的权力。所谓的「行政吸纳政治」首先是指，作为「行政」的科层制或管理吞噬了作为「政治」的「行政权力」或「决断权力」（executive power），结果导致政治权威的消解和「非政治化」。但是最具「悖论」的是，造成这一现象的原因恰恰是因为行政权力过於强大、「惟我独尊」，竟至於垄断全部政治领域，造成了整个社会领域的「非政治状态」，最终导致这个「非政治的社会」反过来排挤和架空行政权力，把它变成了纯粹的技术治理和「行政管理」。为了理解「行政」与「政治」的这种悖论性关系，我们必须反过来思考现代政治和现代国家的实质。

　　从根本上讲，现代「行政」的诞生源於一个严峻的历史事实：在一个弱肉强食的世界历史和政治空间，一个软弱的共和国必然无以图存。早期的意大利城市共和国、德意志的自由城市，因为无力保护自己而被周边强大的帝国灭亡，它们昙花一现的荣耀终究成为暗淡的历史记忆。目睹祖国意大利所遭受的无休止动荡、混乱、战争和外敌入侵，现代「政治学之父」、十五世纪末意大利政治学家马基雅维里（Niccolo Machiavelli）坚信，一个共和国必须拥有强大的力量，必须拥有一位强有力的「君主」，否则就无以保护自己的自由！马基雅维里热情地讴歌和赞美这位伟大的「君主」──他必须拥有超人的智慧、果敢的意志、迅速的决断能力，以及献身於祖国的伟大荣誉感。只有这样一位君主才能拯救祖国意大利的命运！

　　马基雅维里的「君主」就是现代「行政权」的最早原型和化身。这位「君主」必须「执行」（execute）共和国的意志，必须服从「国家的理由」或「国家理性」（Staatsrason）7。「国家的理由」至高无上（sovereign），君主只是执行者（executive）。不过马基雅维里并没有提出独立的「行政权」（executive power）概念，一个重要的原因是，马基雅维里仍然坚持「国君一体」：尽管「君」必须执行「国」的命令和意志，但「国」和「君」绝对不可分离，一个无「君」的「国」或独立於「国」的「君」是不可想像的。

　　马基雅维里没有区分行政与政治，更没有以「行政吸纳政治」，但是他关於「国家理性」与君主的临时区分毕竟使「行政吸纳政治」成为可能。在十七世纪英国政治学家霍布斯（Thomas Hobbes）的政治思想中，这种可能性变成了一个决定性的现实：霍布斯不仅第一次提出了独立的「行政权力」的理论，而且为「行政吸纳政治」奠定了严格理论基础──尽管其结果完全违背了霍布斯本人的初衷。从历史处境来看，霍布斯与马基雅维里的确非常相似：由於议会党人叛乱、清教徒的不满和罗马天主教廷的煽动，整个英帝国终於走向灾难性的内战8。为了拯救自己的祖国，消除可怕的「战争状态」，霍布斯认为，国家必须拥有至高无上的权威，否则就无法消除各种中间权力的割据状态，确保人民的安全与幸福。那么，国家究竟如何才能获得这种权威，霍布斯提供的策略正是──「行政吸纳政治」──尽管霍布斯本人从未使用过这个说法。

　　「行政吸纳政治」首先意味著国家应该垄断全部政治权力，在霍布斯眼里，罗马帝国的开国皇帝奥古斯都（渥大维）堪称典范。在其早年的一篇小文〈论塔西佗《编年史》的开始〉中，霍布斯详细地指出这位罗马共和国的终结者如何奠定帝国的新权威。奥古斯都的策略简单而有效：他首先利用金钱和财富唤起罗马人民和元老院的贪婪和欲望，继而有限度地满足他们的欲望，使他们在内心里觉得金钱和财富远远高於罗马共和国的荣耀与自由。不出几年，罗马共和国自由和荣耀的历史已经被忘得一乾二净，罗马人民从一群「战争和政治的动物」沦为彻底的「经济的动物」。霍布斯後来在《利维坦》（ Leviathan）中给英国统治者的「献策」与奥古斯都如出一辙：整个国家由一个最高的政治权威或主权者垄断政治权力，臣民则被排斥在政治之外，他们可以一心一意地追求经济利益，但不能染指政治领域9。

　　霍布斯并没有把希望寄托给一位奥古斯都这样的伟大「君主」。一个国家能否出现非凡的「君主」，终究取决於命运和天赐，非人力可为。人们可以在心中祈祷神明和奇迹，但却不能把祈祷和梦想当成现实。更何况，即使君主出於对自由和荣誉的真正热爱而献身於祖国，但其行动往往与追名逐利的野心家和僭主难以分辨。一旦君主的表面行动而非高贵情怀为臣民仿效，岂非每个人都竞相追逐虚名和权力，导致天下大乱？同样道理，霍布斯对人民更不抱任何幻想。人民在天性上就受各种虚幻的激情和欲望支配，争权夺利、爱慕虚荣，他们的政治关怀和政治参与只会导致「人与人的战争状态」，只会瓦解政治权威和政治秩序。既然政治权威的建立既不能依靠「君主」的政治荣誉感，也不能依靠人民的政治参与，那就只能依靠一个抽象的国家或「主权者」──「利维坦」。

　　霍布斯本人或许也没有想过，「行政吸纳政治」是一把「双刃剑」：它在强化政治权威的同时，却使这一权威最後化为乌有。从表面上看，「利维坦」的政治符号集中了神、人、人造人、兽和机器的五重隐喻，它的权威至高无上，它的权力不可分割，它的命令就是法律10。但霍布斯同时指出，「利维坦」的权威与合法性同样来自人的「自然权利」（natural right）和契约让渡。这样一来，「利维坦」与「自然权利」究竟哪一个才是「至高无上」（sovereign）就成了问题。每个人都有维护自己的生命、寻求安全和追求利益的「自然」权利，这种权利「利维坦」不仅不能予以剥夺，相反还必须提供保护。一旦个人的自然权利受到「利维坦」的侵害，那么个人反抗「利维坦」无论如何也都属於自己的权利。最极端的情况是，假如一个人被判了死刑，那么他的逃跑和反抗就不能算是「违法」，因为保全生命就是最基本的法──「自然法」。

　　由此看来，一旦承认主权者或国家权力的合法性来自个人「自然权利」的让渡和授予，那么国家权力的「至高无上」就大打折扣。国家不再是「祖国」（motherland），而是所谓的「自然权利」或个人私利的代理人、保护者或执行者（executive），一个经理或管家。更为重要的是，霍布斯认为国家权力只能控制人的外在行动，不能控制人的内心思想。换句话说，每个人都有独立於国家权力的信仰自由或思想自由，它们都属於与国家权力无关的私人领域。推而广之，一切自由，譬如言论、结社、游行示威……等等五花八门的自由，只要不违反国家的法律，那就应该属於人的「自然权利」，属於私人领域。在国家权力之外，形成了一个看不见的私人领域或所谓「市民社会」。强大的「利维坦」被各种「自然权利」撕开了一道裂缝，私人领域和市民社会乘虚而入，最终掏空「利维坦」的内脏，把至高无上的「主权者」变成了一个「守夜人」，把强大的「利维坦」机器变成一堆废铜烂铁！

　　颇具悲剧意味的是，霍布斯的拳拳爱国之心并没有得到自己祖国的理解。英国人民坚定地抛弃了霍布斯而选择了洛克（John Locke），看来真的不是偶然。霍布斯的「利维坦」只能飘洋过海来到欧洲大陆，并且在法国和德国生根，先後造就了两个强大的君主集权国家：法国的波旁王朝和德国的俾斯麦帝国。不过霍布斯永远不会看到它们的结局：强大的波旁王朝最後葬身於法国大革命的炮火，俾斯麦帝国在俾斯麦（Otto von Bismarck）死後沦为孱弱无力的魏玛共和国，最终让位於一个灾难性的法西斯政权。

　　「行政吸纳政治」必然导致「非政治化」和「政治中立化」的後果，因为它的前提是国家与社会的彻底分离。又是一个世纪以後，一个自称为「日内瓦公民」的法国人──著名政治学家卢梭（Jean-Jacques Rousseau），敏锐地看出了国家与社会分离带来的危险：国家权力越是「强大」，越能保证公民更好地追求经济利益和「自然权利」，公民就越是沦为「经济的动物」，他们的离心力也就越大；市民社会越是扩大，国家权力的影响和控制力就越是微弱。在卢梭看来，市民社会只是一个纯粹的利益交换和欲望妥协的领域，不可能有甚么凝聚力，因为一种纯粹利益交换关系的信任基础异常脆弱。一旦国家权力对这个「市民社会」完全失控，那么在外敌入侵和内乱等极端状况发生时，整个民族必然陷入毁灭性的灾难和无序──卢梭完全洞察了大革命之前法国政治的全部危机，其深刻程度岂是以《旧制度与大革命》（L'Ancien Rｅgime et la Rｅvolution）闻名於世的托克维尔（Alexis de Tocqueville）所能相比！

　　卢梭认为，消除这种危险的唯一途径就是重新整合已经分离的国家与社会。社会绝对不应该是一个私利横行、欲望丛生的私人领域，而必须拥有一种强有力的权威──「公意」（general will）！真正的主权只能来自「公意」，只能是「人民主权」！霍布斯把人变成了只求私利的「经济的动物」，把政治的权威追溯到低贱的「自然权利」，这是绝大的错误。所以在卢梭看来，必须恢复人作为「政治的动物」的本来面目。一个人为甚么绝对服从自己的国家？因为她是「我」的祖国：「我」是祖国的「主权者」和主人，「我」服从的是我自己所立的「法」，所以服从祖国就是服从自己，这才是我的真正「自由」和「权利」。如果采纳霍布斯的说法，人对国家的服从就不过是一桩赤裸裸的交易！一个人之所以服从国家的法律，是因为她能给他带来利益和好处；但是说到底，这样的一个人对国家的服从多半出於被迫而非自愿：从本心来说，他永远梦想著躲进自己的私人领域或所谓的市民社会。所以霍布斯的「利维坦」在卢梭眼里最多只是一些欲望的结盟，一堆乌七八糟的「众意」，根本没有任何凝聚力。卢梭坚决地拒斥霍布斯的「行政吸纳政治」，当然不无理由。

三

　　康晓光非常正确地指出，90年代的中国大陆已经呈现「行政吸纳政治」的特徵，并且认为这是中国保持政治稳定的主要原因。但是他一贯的谨慎使他没有贸然地断定，「行政吸纳政治」已经为中国社会奠定了新的政治权威和秩序。至少康晓光看到了「行政吸纳政治」的某些脆弱之处：首先，通过「行政吸纳政治」所造就的精英联盟其实非常脆弱，政治精英、经济精英和知识之间的裂痕、冲突和对抗一直都存在；其次，康晓光尤其强调，「行政吸纳政治」是一种「满足强者、剥夺弱者」的做法11，它的最大代价是抛弃了整个「非精英」的大众群体。这一点至关重要，因为自新中国成立以来，整个统治基础和命脉实际上就是这个非精英的大众群体──「工农联盟」。但是，自90年代之後这个联盟却被排斥在社会的边缘，不仅在政治上丧失了领导地位，而且在经济上大都沦为贫困阶层；最後，最为重要的是，「行政吸纳政治」的做法导致了国家与社会的分离和脱节。国家与社会分离的危险卢梭已经说得非常明白，这里不再赘述。但是对中国来说，这个危险似乎有过之无不及。

　　康晓光的文章揭示了一个不容置疑的事实：90年代的中国大陆已经呈现了「非政治化」的特徵，其根本表徵就是国家与社会的分离。诸多社会领域如经济、文化、娱乐、体育等，已经逐渐摆脱了政治的控制，获得了自己的独立地盘（autonomy），政治不再是凌驾於社会之上的绝对权威，而是下降为一个与这些领域平行的领域。而且更危险的是，这些社会领域不断地把政治和国家权力挤压到一个狭小的空间，导致国家权力逐渐内敛和收缩。国家唯一的合法性只能是自己的「政绩」──经济的持续增长。

　　但是在任何时代、任何国家，经济的增长都有自己的极限。一旦出现经济增长放慢甚至停滞和倒退（经济危机），那么这根最後的救命稻草可能也保不住，後果将不堪设想。所以与当前流行的意见刚好相反，市场经济这只「看不见的手」、国家与社会的分离，不仅不能塑造一种强有力的政治认同，相反只会加剧政治的离心力和「非政治化」。单纯经济发展和增长的结果，只会导致惟利是图、毫无政治责任感的利益集团出现，导致地方权力与中央权力的分化，最後架空中央权力。一旦出现危机和紧急状态，国家必将无力应对。

　　中国不是香港，而是一个泱泱大国，这一点注定了中国不能施行「行政吸纳政治」！──无论是过去、现在、还是将来！「行政吸纳政治」或许可以适用於一个家族，一个公司，一个边陲小岛，但绝对不适用於一个国家，更何况中国这样一个大国。中国地缘辽阔，人口众多，地区差异巨大，民族关系复杂，地缘政治和国际政治环境险恶……所有这些都决定了中国必须拥有一种强有力的「公意」和政治认同。

　　「金钱有一天是会用完的，至於德行、坚韧、力量和贫困却永远取之不尽、用之不竭的」12。看到贫穷但坚韧的罗马打败了富裕而骄奢的迦太基，孟德斯鸠（Charles de Montesquieu）忍不住发出感慨！正如一个人终有生老病死，一个民族不可能永远健康和繁荣，总会遇到暂时的疾病与危机。在繁荣昌盛的时期，人民愿意与祖国同幸福；在陷入危机的时刻，祖国只能依靠人民共患难。美国之所以成功地渡过1929年的经济危机，不只是因为出现了一个伟大的「君主」，更是因为人民在危机时刻体现了伟大的德性，愿意与自己的国家和政府同呼吸、共患难。相反，大西洋彼岸的德国人民在这个危机的时刻却失去了耐心和坚韧，轻易地抛弃了魏玛共和国而选择了法西斯政权，最後给自己带来深重的灾难──德国人民丧失了高贵的政治德性，这难道不应该归咎於「铁血宰相」俾斯麦的「行政吸纳政治」？

　　一个民族在危机时刻表现出来的政治认同和政治德性，只能在和平和繁荣时期慢慢培养。这种培养既不能指望空洞的道德说教，也不能依靠赤裸裸的「功利主义」，而是必须取决於人民的政治参与和政治实践。对经历了二十年改革开放的当今中国来说，这一点尤为必要。经济的持续增长绝对不可能自发地导致政治的稳定，相反却孕育著国家与社会分离以及政治离心化的极端危险。中华民族能否克服这个危险，她在未来可能的危机时刻能否体现出伟大的政治凝聚力和高贵的政治情怀，取决於她的人民能否在日常的政治生活中积累政治智慧、培养政治德性，能否最终塑造出强有力的公意和政治认同。这一问题，相信康晓光本人和笔者应该有一个共同的答案。

注释

1 康晓光：〈90年代中国大陆政治稳定性研究〉，《二十一世纪》网络版（www.cuhk.edu.hk/ics/21c/index2.htm）。　

2；3；4；5；11　康晓光：〈90年代中国大陆政治稳定性研究〉，《二十一世纪》（香港中文大学．中国文化研究所），2002年8月号，页36；34；38；39；43。

6 参见Harvey C. Mansfield, Jr., Taming the Prince: The Ambivalence of Modern Executive Power（New York: Free Press, 1989).

7 参见德国的史学大家梅耐克（Friedrich Meinecke）对「国家理性」（Staatsrason）的经典论述：Friedrich Meinecke, Die Idee der Staatsrason in der Neuern Geschichte (Munchen und Berlin: Druck und Verlag von R. Oldenboutg, 1925).

8 霍布斯对英国内战的惨痛记忆载於他唯一的一部史书Behemoth: the History of the Causes of the Civil Wars of England, The English Works of Thomas Hobbes, vol. 6 (London: John Bohn, 1966).

9 参见Thomas Hobbes, Three Discourses: A Critical Modern Edition of Newly Identified Work of the Young Hobbes, ed. Noel B. Reynolds and Arlene W. Saxonhouse (Chicago and London: University of Chicago Press, 1995), 31-67.

10 参见Carl Schmitt, The Leviathan in the State Theory of Thomas Hobbes: Meaning and Failure of a Political Symbol, trans. George Schwab and Erna Hilfstein (Westport, Conn.: Greenwood Press, 1996).

11 孟德斯鸠（Charles de Montesquieu）著，婉玲译：《罗马盛衰原因论》（北京：商务印书馆，2001），页17。　　

吴增定　北京大学哲学系讲师