公法评论

公法评论你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。

吴理财

村民自治与国家重建

　　【内容提要】20世纪初以来，国家建设就是我国现代化的一项主要内容。在前半个世纪，由于不能消除赢利型经纪体制，各种国家政权试图进入乡村社会的努力都避免不了失败的命运。新政权成立以后，国家通过人民公社体制将国家政权直接深入到乡村社会之中，实现了政治的一体化，虽然一方面摧毁了旧的经纪体制，同时在另一方面也毁坏了乡村的"权力的文化网络"，而失去赖以存在的合法性基础，为他日后的瓦解埋下"祸根"。村民自治则是国家重建的一种方式，通过它国家实现了对乡村社会的有效治理和整合。

　　时下有一种主流观点认为：村民自治的推行，表示"国家"正从乡村社会开始撤出，它在一定意义上重塑了"国家"与乡村社会的边界。这种观点，主要是运用"国家-社会"关系范式，对村民自治进行分析后得出的逻辑结果。如果这种观点站得住脚，那么是否意味着一个以农民为主体的"公民社会" 已经或者正在形成？如果不是这样的话，那么现在的"乡村社会"又是一种什么性质的社会？是传统社会的回归吗？

　　显然，这种观点很难说清这些问题。其实，村民自治并不是"村自治"，虽然原来的"三级组织"（即生产队、生产大队和公社组织）不复存在，但党的村庄组织并未改变，在村民自治以后党的基层组织却得到进一步的加强，它在相当程度上行使着国家政权的职能作用。从实际来看，国家并未退出乡村社会。因此，我们就不得不反思这样一个问题：运用"国家-社会"关系范式来研究村民自治是否适用以及它的适用范围到底有多大？

　　在中国，即使在今天，社会与国家仍然是重叠合一的，它们相互胶着在一起--无论是从文化意义上来理解，还是从制度或结构上来分析都是这样的--这是中国社会最显著的特征，也是与西方社会迥乎不同之处。因此，无论是研究中国社会还是研究中国政治，都必须首先认清中国社会这一独特特征。也正是由于这个原因，我们在研究中国乡村社会政治时，就不能简单地套用西方政治社会学的"国家-社会"分析范式，而只能从中国乡村社会的实际出发，进行具体的分析、研究。

　　本文试图换一种视角来研究村民自治，即从"国家建设"（state making/building）来探讨村民自治的工具价值和历史功能。或许，我们将得到完全不同的结论。

　　（一）

　　实际上，国家建设始终贯穿于整个20世纪的中国现代化进程之中，甚至可以说，中国现代化是围绕着国家建设这样一项主题展开的。国家建设的努力最早始于20世纪初的清末新政，在那时，国家政权就企图深入乡村社会，加强对乡村社会的控制。

　　国家建设是一种全球性现象，但是20世纪的中国"国家建设"却与一些早发的资本主义国家的情况不同。在中国，这一过程是在民族主义（nationalism）和"现代化"的招牌下进行的。"具有讽刺意味的是，这种要求'现代化'的压力亦来自帝国主义方面。清末新政包括：建立新式学校、实行财政革新、创建警察和新军、划分行政区域以及建立各级'自治'组织。……所有这些因素都汇合起来，要求建立一个'现代化'的国家政权。" 后来，尽管政权急剧更替，国家建设的努力始终没有放弃，特别是国家政权对乡村社会的扩张以及对乡村社会资源的榨取从未中断过。诚如杜赞奇所言，所有的中央和地区政权，都企图将国家权力伸入到社会基层，不论其目的如何，它们都相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段。而且，无论是晚清政府还是随后的民国政府，都无一例外地将"乡镇自治"作为国家政权深入乡村社会的一种形式而加以推行。

　　国家建设这一概念主要是由查尔斯·蒂利（Charls Tilly）提出来的，其主要表现是国家政权的官僚化与合理化（bureaucratization and rationalization）、渗透性、分化以及对下层控制的加强。它与"民族形成"（nation building）、政治一体化不同，民族形成则主要体现在公民对民族国家（nation-state）的认可、参与、承担义务及忠诚上；而政治一体化则是指政治体系的结合和一致性。纵观历史，在20世纪前期（1949年以前），中国的国家建设过程更主要地表现为国家政权对乡村社会的渗透、控制之加强以及对乡村社会资源榨取能力的提升，与之相随的则是国家政权的"内卷化" 和传统乡村社会的破坏，最终导致原有政权的垮台。这与最初的国家建设努力差强人意。

　　之所以会这样，杜赞奇将之归咎为"赢利型经纪"（entrepreneurial brokerage）的滋生及其对乡村社会"权力的文化网络"（culture nexus of power）的毁坏，我认为是很有道理的。20世纪前期的政府，主要倚赖一种经纪体制来征收赋税，实现对乡村社会的统治。所谓经纪体制，就是国家利用非官僚化的机构、人代行国家的正式职能。但是，这些"国家经纪"（state brokerage）往往借用国家的名义巧取豪夺以中饱私囊。国家当初之所以利用他们，或许是基于统治成本的考虑，或许是由于官僚化的不足所致。这种经纪体制一经形成，国家便失去了对这些"国家经纪"的控制，从而酿成这样一种怪胎：国家对乡村社会的统治依赖"国家经纪"，"国家经纪"同时又阻碍了国家对乡村社会的有效治理、整合。按照杜赞奇的话来说，就是国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力，国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现。这便是所谓的"国家政权的内卷化"，在政权的内卷化过程中，政权的正式机构与非正式机构同步增长。尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策，但它却无法控制这些机构。在内卷化的国家建设中，乡村社会中的非正式团体取代了乡村的政权组织成为一支不可控制的力量。内卷化的国家政权不能通过政权的有效官僚化、合理化渠道，消除赢利型经纪体制--而后者正是国家政权对乡村社会增加榨取的必然后果，实际上，中国早期的国家建设进程正是断送在自己的手中。

　　（二）

　　1949年以后，国家投入到新的政权建设之中。最初的土地改革以及随后实行的人民公社制度，都是一种国家建设行为。新的政权建设基本上是遵从马克思主义的国家学说，从经济基础的改造入手，推及上层建筑的变革。新政权对乡村社会的整合，首先从农村土地关系的改革开始，进而对乡村社会权力进行重组，将国家政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政治体系之中。

　　土地改革之初，国家即派出大批土地改革工作队进驻乡村，一方面是组织农民进行土地改革；另一方面是借机将农民组织起来，将一部分积极分子吸收为共产党员，取代传统乡绅和旧的乡村"精英"成为乡村社会的新的领导者。这些以贫下中农积极分子为骨干的新的乡村领导者在政治上和组织上与党和政府保持着紧密的联系，成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管建国之初国家政权只设在区、乡一级，但是这些新崛起的乡村权力精英却把国家的政治权力延伸到村庄之中。

　　"三级所有、队为基础"的人民公社权力结构，则在制度上进一步巩固了国家对乡村社会的强力整合与控制。这一时期村庄的组织基本上是由国家"嵌入"的，农民直接处在国家政权的严密控制之中，这种控制表现出较强的政治"全能主义"（totalism）倾向，这一政治全能主义使得村乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化。在这个时候，"政治"几乎淹没了一切，政治权力成了无所不能的东西。国家的政权建设达到了前所未有的程度。

　　这种国家建设，最初可能是出于两种需要：一是巩固新生政权；一是为了加强国家对乡村社会资源的提取能力，以便推进国家的工业化乃至社会主义现代化。根据有关资料，1952-1986年间，国家从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的4/5。尽管它在一定程度上推进了国家的工业化和城市的有限发展，但最终却导致了工业与农业、城市与乡村发展的不均衡，形成了经济领域和社会领域的二元结构。这种经济社会的二元结构一旦成型、固化之后，它的消极功能日益凸现出来，为人们所认知：它不但压抑了农民的积极性，破坏了农村生产力的发展；而且加剧了城市居民对国家的依附性，限制了城市工业化和其自身的发展，以至整个国民经济畸形发展，使整个国家发展陷入恶性循环之中。这些结构性矛盾的累积，最终引发了一场规模宏大的农村"革命"--以家庭承包制为主要内容的农村改革。这项改革又直接促使人民公社体制的瓦解、崩溃。

　　不过，有一点值得注意的是："一大二公"式人民公社制度摧毁了乡村社会旧的经纪体制（包括传统的保护型经纪），国家完成了基层社会的官僚化和合理化，国家的政策、方针乃至意识形态都直接通过自上而下的官僚系统贯彻到乡村社会，乡村社会资源的征用以及赋税的征收也是通过国家政权的基层组织完成的。旧的各种经纪角色及其存在的土壤都被彻底铲除。这应该说是人民公社时期国家建设的一项重大成就，因为在此之前的各种政权都没有能力做到这一点，经纪体制是羁绊这些政权深入乡村社会的主要障碍。

　　可以说，人民公社制度完成了政治的一体化，将中国乡村社会的广大民众纳入到无所不包的政治体系之中，国家增强了对农民的动员和控制能力。但是，它同时也摧毁了乡村社会传统的"权力的文化网络"。按照杜赞奇的定义，这一文化网络包括不断相互交错影响作用的等级组织（hierarchical organization）和非正式相互关联网（networks of informal relations）。诸如市场、宗族、宗教和水利控制的等级组织以及诸如庇护人与被庇护者、亲戚朋友间的关联，构成了施展权力和权威的基础。这些组织攀缘依附于各种象征价值（symbolic values），从而赋予文化网络以一定的权威，使他能够成为地方社会中领导权具有合法性的表现场所。显然，市场、宗族、宗教等组织，在人民公社制度中是不允许存在的，市场当作资本主义的东西而严加禁止（名为"割资本主义尾巴"），宗族和宗教则被视作封建社会的垃圾被扫除（称为"扫四旧"）；即使走亲戚，也要经过生产队批准。人民公社制度这座庞大的建筑物因为不具有这些合法性基础，终于轰然倒塌了。它正好印证了这样一句话："20世纪国家政权抛开、甚至毁坏文化网络以深入乡村社会的企图注定是要遭到失败的。"

　　（三）

　　人民公社制度的失败，似乎从反面说明了这样一个道理：任何一项制度--不论它是如何的完美--在乡村社会的推行，都必须与乡村社会的传统资源相嫁接，并融合在一起，才能真正地扎根于乡村社会；简单而粗暴地割断乡村社会的历史联系，无情地打断乡村社会自身的发展轨迹，必然妨碍乡村社会的发展。

　　因此，从这种意义上来看，村民自治不失为一种国家重建的形式，在这个重建过程中，国家开始有意识地利用、开发乡村社会的传统资源，即逐步恢复乡村"权力的文化网络"，在这种文化网络之上建构国家政权的合法性基础，"正是文化网络，而不是地理区域或其他特别的等级组织构成了乡村社会及其政治的参照坐标和活动范围" 。因为在我国，国家并不仅仅是统治的工具和暴力机器，它在更大的意义上是被当作一个文化性概念，诚如杜赞奇所言，"'国家政权'是由儒家思想交织在一起的行为规范与权威象征的集合体。从这一角度来说，国家最重要的职能便体现在一系列的'合法化'程序上：掌握官衔与名誉的封赠，代表全民举行最高层次的祭礼仪式，将自己的文化霸权加之于通俗象征之上。对乡村大众来说，文化网络中的国家政权正是通过这些途径体现出来的" 。由此可以看出，人民公社制度瓦解以后，乡村宗族、乡村宗教的复兴以及乡村市场的发展，并不是偶然的，除了农村家庭责任制推行带来的经济变革的原因以外，也与国家在乡村社会的权力重组、基层社会政权的重建不无关系。而这些组织、因素，正是乡村"权力的文化网络"的主要组成部分。

　　（四）

　　在这里，我们之所以将村民自治视作一种国家重建形式，还有其它的一些理由和依据：无论从法律的规定性而言还是从实际来看，国家都是把村民自治作为一种乡村治理的重要工具。

　　《村民委员会组织法》首先规定：村民委员会是村民自我管理的自治组织。同时，该法还赋予村民委员会许多正式的国家职权，例如：协助乡镇政府开展工作；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，等等。实际上，村民委员会并不是纯粹的自治组织，它具有"准政权"（semi-regime）的性质。

　　在实践意义上，村民自治更是如此。通过村民自治，一些不受农民欢迎的政策得以贯彻和实施。这些政策主要是粮食的征购、税费的征缴和计划生育，他们被一些乡村干部称之为"农村工作的三大难题"，而被农民视为"要粮、要钱、要命"的"三要"政策。过去在实施这些政策时，往往引发比较严重的干群冲突，在一些农村地区还酿成了恶性社会事件，危害当地的社会治安和稳定。然而，实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威，农民则把不满和愤懑撒在一些"粗暴"的乡村干部身上，常常指责他们违背了国家的政策和法律。这正如一位民政官员所说的那样，村民自治是"把党和国家政策、要求变为群众自觉行动的机制"，过去要靠行政命令才能做好的事，现在变成了村民的自觉行为，像计划生育、粮食征购、税费收缴这些过去难办的事情，一搞村民自治就好办了。有许多研究都表明，村民自治不但没有削弱国家对乡村社会的治理能力，相反地却改善了农民与国家的关系，提升了国家在广大乡村民众中权威以及国家对乡村社会有效整合的能力。

　　（五）

　　由村民直接选举出来的村民委员会及其社区领导人，在许多方面则充当着传统乡村社会的保护型经纪（protective brokerage）的角色，由他们抵制来自村庄外部的不合理负担、强制性摊派和其它不合理性任务。

　　村民自治，可能也是国家为了消除农村改革以来复发的"赢利型经纪体制"这块毒瘤而采取的重要措施。大家都知道，直至1980年代以前，我国乡镇还是一级报账单位，人员工资和办公经费均由县财政拨款，当时乡镇只有一个"财粮"编制，具体负责乡镇财务报账工作，"乡政"不必要考虑自身的财政收入问题，其工作任务亦相当单纯--只是起到"上传下达"的作用，实际上是一种国家代言人的角色，具体的国家政策和任务则由生产队和生产大队组织执行和完成。可是，到了1983年以后，我国农村基层经过撤社建乡以后，乡镇政府普遍建立了乡镇一级财政。随着乡镇财政的成立，由于乡镇政府掌握了一定的财权，它就可以自主地增设一些机构、自聘工作人员或临时"帮办"，由这些非正式的国家机构和人员代行政府的某些职能。由于这些机构和人员属于非编制性质，国家不承担他们的工资负担，他们只能依靠收费度日。这就决定了他们日后必然沦落为"赢利型经纪"。

　　同时，乡镇政权（以下简称为"乡政"）本身也发生了变异，从国家代言人（或代理人）逐步向国家型经纪（state brokerage）转变。自从乡镇财政建立以后，乡镇在执行国家的政策（特别是税费等经济性政策）时，他们就不能不考虑自身的利益，即以自身的财政收入增长为目的，有条件地执行国家的政策。由于"乡政"是一级国家政权，它在为自身谋利时依赖的是国家权威，因此它具有国家型经纪某些特征。

　　二是随后建立的"分灶吃饭"和"层层包干"式财税体制，进一步滋长了乡镇的自利性，加剧了"乡政"向国家型经纪角色的转变。所谓"分灶吃饭"、"层层包干"，简而言之，就是乡镇在完成上级给定的税费"包干"任务前提下，自己创收，自己养活自己。这种财税体制的建立，为乡镇谋利大开了方便之门，乡镇的一些不合理、不合法的创收行为因此披上了"合法"的外衣。在乡村这块有限的资源"蛋糕"中，乡镇总想为自己多分一点份额。在这种情势下，农民负担有增无减也就非常自然了。同时，这也是农民负担问题令行不止的主要原因。尽管中央和地方政府三令五申要求减轻农民负担，但是这些政令到了下面要么"走调"，要么得不到切实贯彻执行，以至在一些农村地区最终引发农民负担愈减愈重的怪现象。

　　"分灶吃饭"、"层层包干"的财税体制势必导致"一税轻、二税重、三税无底洞"现象的发生。一般来说，乡镇财政收入由国家预算收入资金、预算外资金和自筹资金组成。其中，预算外资金和自筹资金来源较为灵活，特别是乡镇财政的自筹收入更是如此，其自筹收入的来源主要是乡镇企业的上缴利润和管理费、各种集资和罚没款等，而这些资金的来源和管理又缺乏应有的制度约束，从而助长了乡镇行为的随意性。到了1990年，各种向农民征收的项目达149项之多。而且，这些征收的资金大多用于"养人"和膨胀机构的日常开支所需，极少用于当地经济社会的发展。

　　三是1994年实行的"分税制"改革，又进一步强化了地方财政，使乡镇最终完成了国家型经纪角色的转换。作为一级财政组织，乡镇政府总是想方设法减少中央与地方分成的税种，并通过收取企业利润、管理费、集资、摊派、赞助等，将税源转化为乡镇自筹资金收入。其中，乡镇企业上缴的利润和管理费，是乡镇自筹资金的重要来源之一，因此乡镇政府对于发展乡镇企业十分热心。后来，国家逐步取消了对乡镇企业实行的一些减免税政策，规范了对乡镇企业税款的征缴，这在一定程度上减少了乡镇自筹资金的收入，从而刺激了乡镇面向农民的集资、摊派等行为的扩张，使农民负担问题日形突出。国家不得不进行农村税费改革，试图以此来解决农民负担问题。

　　　　而且，在农村改革以后，我国县乡政治体制基本上是一种"压力型体制"。这种"压力型体制"通过将政府确定的经济发展任务、指标层层分解下达，从县到乡镇，再到村甚至每个农户，由于这些人物和指标的主要评价、考核方式采取"一票否决制"，将每个组织和个人的"政绩"、荣辱、升迁与之"挂钩"，这在无形中形成了一种自上而下的压力。在这种体制中，上级只关心下级任务和指标的完成结果，却不管下级采用何种方法、何种途径--合理的或不合理的，合法的或不合法的--来完成这些任务和指标，这就从体制上进一步促进了"乡政"向国家型经纪的蜕变。

　　这种经纪体制已经妨碍了乡村社会的发展，引起了农民的反感、愤懑，也直接损害了国家权威。为了摧毁这种经纪体制，国家通过村民自治这种形式，让农民自己组织起来，运用法律赋予他们的权利，与乡村的各种赢利型经纪进行合法抗争。村民自治，成为村民维护自身权益最有力的武器。并且，村民自治的实行，势必会斩断乡、村之间经纪性关联，乡镇再也不能从村级干部那里得到任何不当的好处，否则的话，这些村级干部将成为村民罢免的主要对象。运用官方的语言来说，村民自治起到了民主监督的作用，一些乡村干部再也不敢胡作非为了。显然，要想彻底清除乡村赢利型经纪体制，还必须适时进行乡镇和县级政治体制改革。

　　总而言之，村民自治的推行，并非国家从乡村社会的退出，相反则是国家真正深入乡村社会的表现，实际上是一种国家重建的形式；由于它重新起用了乡村的民间资源，并实现了国家政权与乡村社会性质的对接和融合，无疑是国家对乡村社会整合成熟的标志。

《世纪中国》（http://www.cc.org.cn/）　2001年08月15日

--------------------------------------------------------------------------------