吴稼祥:政改新思路

中国百年民主化尝试的再思考
--兼论总统制与分权制的政改之路

吴稼祥

一， 25年来中国的广义政治体制改革

中国25年来有没有进行过政治体制改革？
我就这个问题请教过国内外若干政治学者和关心中国改革进程的人们，也带着这个问题阅读过某些相关文献，对此作出肯定回答的都是少数。
对美国学界影响不小的《联邦主义的中国模式：经济成功的政治基础》 一文就在导言里指出：中国“在没有任何政治改革的情况下获得了经济改革的成功”。这种观点在美国的中国问题研究界可以说相当流行。
对于在回答这个问题时未语先摇头的某些学者，我不得不追加一个问题：23年前中国的政体是何政体，如今又是何政体？大多数人都会同意，23年前中国的政体是符合西方经典定义的全权政体或极权政体，如今是威权政体，或者用萧功秦的术语说是“后极权时代的威权政体”。
接下来的问题自己会跑出来：一个国家的政体完成了从极权主义向威权主义的转变，但却没有进行任何政治体制改革，这可能吗？答问者之所以陷入这种自相矛盾，关键是对政治体制的内容只作狭义理解。
在我看来，一个现代国家的政治体制应当包括以下六个方面的内容：
第一， 政治权力与经济权力、社会权力以及文化权力的关系；
第二， 执政党与政府的关系；
第三， 国家权力的纵向分割（或者说中央与地方的关系）；
第四， 国家权力的横向分割（或者说三权分立）；
第五， 国家主权的来源；
第六， 对执政权的竞争。
对政治体制作如上六项理解的是广义理解，只作后三项理解或至多包括第三项内容的是狭义理解。狭义理解的政治体制是传统政治体制，因为在近现代之前从未有一种政治体制是政党政治，也从未有一个政府对全社会的有形与无形资产实行过公有制，使政治权力、经济权力、社会权力和文化权力牢固地结合在一起，象一块四层胶合板。
如果对政治体制作狭义理解，自然会说中国23年来从未进行过政治体制改革。确实，到目前为止，中国的国家主权归属仍然悬空，象改革前的公有产权一样，有“人民主权”之名无“人民主权”之实；国家权力的横向分割还是一个禁区，虽然司法权力不再是聋子耳朵，人大立法权力也不再是橡皮图章，但远没有形成相互制约的分权格局；至于执政权竞争问题更是万伏高压线，凡血肉之躯轻易碰不得。
但是，25年来，随着经济改革的深入，中国在使政治权力与经济、社会、文化权力分离方面，取得了巨大成功，旧体制对每个社会成员从摇篮到坟墓的管制放松了，包括迁徙自由、就业自由和财产自由等在内的人身自由有了长足进步；在党政分开和权力下放方面也做了不少工作，成效相当可观：党包揽一切，干预一切的情况大大减少，高度集中的经济管理体制不复存在。这方面最成功的范例是中央和地方在财政上的分权。虽然90年代在财政方面加强了中央集权，但分权格局依然存在。这一被西方研究者称为“财政联邦主义”的分权改革，被看成是有中国特色的联邦主义模式，是中国获取经济改革和经济发展成就的基础之一。
此外，以香港、澳门回归为契机，邓小平先生设计的“一国两制”成了中国单一制国体的突破口，使中国向现代地方分权制政府和复合制国体迈出了拓荒的一步。
本部分的结论是，中国在过去25年里进行的以经济体制为主导的改革，具有广义政治体制改革意义，它的意义在于把中国从一个极权主义国家转变成了一个威权国家。这一改革至关重要，它将中国从一个无法进行狭义政治体制改革的极端国家，还原成了一个可以进行狭义政治体制改革的正常国家。
这就是说，中国目前进行狭义政治体制改革的条件已经成熟。

二， 近代以来中国两次失败的民主化尝试

狭义政治体制改革其实就是民主化改革，或者说是立宪改革。从程序上实现国家主权来源于人民，是选举政治；在主权结构上实行权力制衡，用权力限制权力，是分权政治；在若干政党之间或同一个政党的不同政治派别之间进行有序的权力竞争，获胜者在一定期限里执政，是政党政治。尽管世界各国宪政形式千差万别，但所有真正的民主宪政都包括上述三项内容。有这三项内容者为真民主宪政，没有这三项内容者是伪民主宪政。
中国的先知们从辛亥革命开始，就试图在中国实现真正的民主宪政。清帝国的大厦还在倒塌之中，辛亥革命的炮声还在轰鸣之时，中华民主共和国的创制者们就聚首汉口英租界，起草并通过“中华民国临时政府组织大纲”，“第一次以法律形式把三权分立的政治原理规定为中国中央政府的组织原则，彻底否定了君主专制制度，是对几十年来资产阶级寻求在中国建立民主政制所取得的成果的肯定”。1911年12月3日，“各省都督府代表联合会”决议，“定新生的国家国号为中华民国，改用阳历并以1912年1月1日为民国元年，以五色旗为中华民国国旗。1912年1月1日，孙中山在南京宣誓就职，中华民国诞生了！”
这可以说是中国民主政治的第一次尝试，但结果却是一次失败的尝试。它的失败表现在四个方面：第一，未能制止国家分裂。清室丧失的国家领土非但没有索回，民主革命还导致国家主权继续受损：外蒙脱离中国，中央政府不能有效行使对部分少数民族地区，特别是西藏地区的主权长达40余年。
第二，最终导致军事专制。民主革命不仅没有终结中央专制，中央集权的程度反而不断加深：袁世凯的中央集权超过晚清，蒋介石的中央集权超过“洪宪”，毛体制的中央集权超过蒋氏。革命最终使中国由比较缓和的君主政治专制，变成了更加严酷的僭主军事专制。
第三，国家陷入连年战乱。1911年是辛亥战争，1916年是讨袁战争，1916至1928年军阀混战，1927年至1937年爆发第一次国共冲突，1945年至1949年发生第二次国共内战，可以说是3年一小战，5年一大战，饿殍共战尸同卧，血水与祸水一辙。
第四，无力阻挡外敌入侵。军事暴政与乱灾战祸大伤中国元气，使得往年只能在中国边境偷窃胜利的日本军队，从1937年开始大举入侵中国，使中国险遭亡国之灾。
以美国为蓝本的民主化尝试的失败，使以毛泽东为代表的中国共产党人把目光转向苏联，试图尝试另一种完全不同的民主化。虽然列宁自诩无产阶级政权比资产阶级政权民主“一百万倍”，但毛泽东清楚，这与其说是对现状的描述，不如说是愿望的表达。真要搞出一套异于并且高于西方民主的民主，需要挖一番心思。
从毛泽东在延安答问时的情况看，他搞民主，实用多于理想，策略甚于价值，他说他找到了打破王朝兴衰周期的办法，这个办法就是民主。显然，他搞“民主”的公共目的是想让他开创的“共产主义事业”或者说他的“王朝”长盛不衰，私人目的是保障他生前的权力安全和身后的“庙号”安全。
毛泽东搞的民主化实验便是震惊世界的“文化大革命”。他用他自己发明的“有领导的造反”，代替西方民主的“有秩序的投票”。这种被称为“大民主”的尝试，也有有效授权期的思想，按照毛的设计，一次授权最好不能超过8年（文化大革命，七、八年又来一次），当然，他本人不受此限。他这个思想是否可以叫做大民主的僭主非立宪思想，还可商榷，但他的创造性尝试也以悲剧收场。这个悲剧就是：政治独裁，经济贫困，社会动乱，文化灭绝，人性堕落。邓小平的中共中央对文化大革命的定性是：“历史已经判明：‘文化大革命’是一场由领导者错误发动，被反革命集团利用，给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱。”
值得关注的是，两次民主化尝试的发动者，分别是近代以来中国两个共和国的缔造者--孙中山和毛泽东：孙中山缔造了中华第一共和国，当时的中国是一个比较正常的后帝制国家；毛泽东开创了中华第二共和国，当时的中国是一个逸出现代化常规的非正常国家，是一个全权主义国家。不同背景下的民主化尝试都以失败告终，不能不让中国民主化的后继者们踌躇难前。
一方面，中国进行民主化改革的条件已经成熟；另一方面，民主化改革的道路尚未探明。要改，但又不能盲目改。不改，坐失良机；盲目改，酿造祸患。要摆脱这种两难处境，首先要探询一下，民主宪政为什么至今拿不到中国的入境签证。

三，以往中国民主化实验失败的原因

中国两次民主化实验为何都归于失败？
这个问题如果得不到仔细探究，并从中总结出恰当的教训，中国今后的民主化尝试难免不再走弯路。
在经典的官方意识形态看来，中国的民主化难以成功，或者说中国不能马上民主化的重要原因，是经济文化落后。这一论点经过长期传播，相当深入人心。其实，这个观点不仅未在已经成功民主化的落后国家得到证实，比如印度，它的民主化成功于半个多世纪前，不能说那时的印度比今天的中国的经济文化还要先进；这个观点也被中国当下的乡村自治实践所反驳：基层民主化没有在经济文化相对发达的城市居民区，特别是沿海开放城市先启动，反而在相对落后的乡村率先试点。
经过近10年来的思考和对比研究，我发现，使中国的民主化工程半途夭折的基本原因有两个：第一，幅员辽阔，第二，中国是一个多民族国家，而且不少民族基本按地区集中聚居。
按照美国制宪之前的古典政治学原理，一个大国搞民主必然失败；按照现代民族自决原则，一个多民族的专制大国如果崩溃，便难以按原样复原，分离出去的民族往往独立为一个主权国家。
大国搞民主包括两重含义：一是一批小的民主国家聚合成一个大国；二是一个大的专制国家改造成一个民主国家。如果把这里的“民主”，都读作“直接民主”的话，大国民主不可能性原理就不难理解。因为在直接民主制下，议行合一，最高立法权和行政权都在公民大会。如果国家大到不能让全体公民都出席会议，民主权力就可能被寡头篡夺，变成专制。
孟德斯鸠和卢梭都因为爱民主，所以爱小国。在卢梭看来，实现他《社会契约论》理想的理想国家是日内瓦而不是法兰西 ，因为，仔细考察了一切之后，他“认为除非是城邦非常之小，否则，主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利。” 也就是说，如果国家大了，人民民主便会变质。
因此，大国民主的失败也有两个含义，一是若干民主小国联合成一个大国，结果保全了大国，但丧失了民主；二是一个专制多民族大国在民主化过程中崩溃，结果之一是分裂后的国家分别实现了民主，但都丧失了大国地位，结果之二是经过战乱又回到专制，但回不到原来的国家规模，由一个头等专制大国，变成一个专制的次等国家。美国的联邦党人战胜了前一个宿命中的失败，前苏联没有逃脱后一种失败的第一个结果，中国前两次民主化试验没有逃脱后一种失败的第二个结果。
其实，任何宿命论，都是对创造力的一项挑战。创造力旭日东升时，宿命论就作雾散。美国费城制宪时的反对者，包括邦联主义者和君主专制主义者，显然缺乏足够的想象力和创造力，把民主仅仅理解为直接民主。在君主政治的拥护者看来，在美国这样大的国土上，搞直接民主必然产生混乱，“一切自由政府都是与社会秩序不协调的”； 而在邦联主义者看来，邦联一旦变成联邦，民主共和政体便会死亡，他们认为，“共和政体只能在生活于小范围国土上的少数居民中建立起来。”
联邦党人理解到民主的实质是共和精神，直接民主的“民主政体”不适合大国，“将限于一个小小的地区”，但经过代议制和联邦制改进的间接民主，即“共和政体”，则“能扩展到一个大的地区。” 他们真正看懂了孟德斯鸠关于联邦制的一个深刻提示：“联邦既由小共和国组成，它便享有各共和国的内部内部幸福，至于对外情况，由于联合，它具有大君主国的一切优点。” 这和托克维尔后来对美国的观察完全一致：美国“联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大。”
西方古典政治学揭示的是大国的直接民主必然变质的原理，我在《头对着墙--大国的民主化》一书里，提出的是启动民主化的专制大国易于崩溃的原理。
在我看来，一个专制的超大型国家，最危险的时刻可能不是它拒绝民主化的时候，而是它被迫接受民主化的时候。那本书提出了一个“瀑布假说”：一个国家的权威资源象一条瀑布，国家越大，要求的权威落差越大，也就是说对中央集权的程度要求越高，犹如一条瀑布流得越远，要求它的发源地越高。长江能流到海洋，因为它发源于青藏高原上的唐古拉山。这里的机制很好理解：国家越大，统治费用越高，要求中央汲取财政的能力和统一政令的能力越强。当它开始民主化的时候，权威落差会突然下降，原有的中央权威会突然丧失，国家面临分裂、崩溃和混乱。 袁世凯称帝前的中华民国靠举外债度日，就是中央权威突然下降的结果。
这就是中国第一次民主化尝试中出现的问题（当然更是当年沙俄帝国、奥匈帝国和普鲁士帝国民主化过程中出现的问题），也是中国第二次民主化实验中变相出现的问题。毛泽东或许直觉到这个危险，他试图在政治造反过程中神化他个人的权威来取代整个中央权威，以维持国家的统一与秩序，结果只能是绝对个人权威与整个社会动乱的畸形并存。
如果一个专制大国同时是一个多民族国家，而且少数民族还按地区分布，那么，它在民主化中崩溃和分裂的危险性会更高。在苏联东欧变迁中，苏联解体，南斯拉夫崩溃，捷克斯洛伐克分裂，罗马尼亚、匈牙利、保加利亚、波兰、阿尔巴尼亚等国维持原状，而两个德国反而完成了统一。从这里可以观察到，那些分裂崩溃的国家具有两个基本特征：第一是大国，第二是民族同一性低。而东德，不仅民族同一性高，而且联邦德国还取代了崩溃的东德政府权威，使德国以最小的代价获取了最大的政治变革收益：民主化和民族统一毕其功于一役。
有两种民族国家，民主化过程中分裂的风险大小不同。一种是美国式的“沙拉国家”，各民族相互搅拌，混杂居住；另一种是俄国、中国和加拿大式的“拼图国家”，各民族呈块状分布。后一种国家分裂的可能性远大于前一种国家，即使是早就完成民主化的加拿大，魁北克省的分离倾向也始终存在。
本节的基本结论是，如同不实行代议制民主，民主化就不可能在西欧各民族国家获得成功一样；如果不实行联邦制民主，民主化也不可能在美国、俄国和加拿大那样的多民族大国获得成功。

四，邓小平的第三条政改之路

有充分的理由认为，邓小平对中国过去民主化失败的原因和今后民主化的条件有过深入思考，并且将自己思考的结果具体化为中国政治体制改革方案。他的方案未必是民主化本身，但却是为中国的第三次民主化尝试创造条件的预备方案。
1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。这篇讲话让当时渴望政治改革的人们很解渴，但今天看来，邓小平讲这番话时，对中国政治体制改革的目标是想清楚了：“政治上，充分发扬民主”，但道路还没有完全想清楚。如何充分发扬民主，他提到的改革措施，也只是设立顾问委员会，建立国务院到地方各级政府的工作系统，改变党委领导下的厂长、经理负责制为厂长、经理负责制，各企事业单位成立工会，各级党委实行集体领导和个人分工相结合的制度，等等 。
很明显，在1980年时，对毛式全权体制的经济方面的改革刚刚开始，这时候就全面展开民主化改革，很难不重蹈历史覆辙。虽然他在政治改革方面的呼声很高，但在实际行动方面却难有作为。实际上，从1980年到1986年的6年间，中国在充分发扬民主方面难以让人想起什么标志性动作。这期间，邓小平没有停止思考。到了1986年，一半因为他决心退休，想在退休前开始施工政治改革工程，一半因为他在中国民主化道路的思考方面有了成熟想法，于是一发而不可收，一年里先后10次倡言政治体制改革。
5月20日，邓对澳大利亚总理霍克提出，城市改革是全面改革，不仅涉及经济领域，也涉及文化、科学、教育领域，更重要的是还涉及政治体制改革。“城市改革首先要权力下放，没有权力下放就调动不了每个企业和单位的积极性。”
6月10日，他对中共中央负责人再次谈到政治体制改革，说“我们要精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。”
6月28日，邓在中共中央政治局常委会上讲话提出党和政府的关系问题，说是一个政治体制的问题，明确提出：政治体制改革“包括党政分开和下放权力”。
9月3日，邓会见日本客人时说，“进行政治体制改革的的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”
9月13日，邓在听取中央财经小组汇报经济改革时说，“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革。”“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”
9月29日，邓小平说，“我们政治体制改革的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”
11月9日，邓会见日本前首相中曾根康弘，提到政治体制改革的三个目标，“第一个目标是始终保持党和国家的活力。”“第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。”“第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。这些年来搞改革的一条经验，就是首先调动农民的积极性，把生产经营的自主权下放给农民。农村改革是权力下放，城市经济体制改革也要权力下放，下放给企业，下放给基层”。
12月12日，邓小平会见日本客人樱内义雄，再次强调，“权力下放、调动企业的积极性，不只是经济改革，也是政治改革。”
邓还于12月14日会见贝宁总统克雷库，于12月19日听取中央负责人汇报，又先后两次提到政治体制改革，在19日的谈话中提出：“企业下放，政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革。”
原文并无黑体字，本文作者将引文中某些字改成黑体，目的在于让读者一目了然地看到，10次讲话，主题词主要是两个：下放权力（或权力下放）与党政分开。政治体制改革那么多内容，邓小平为何不厌其烦地反复强调这两项，而且用“首先是”或“是关键”这样的词来突出其重要性和优先性？要回答这个问题，我们需要先来讨论一下这两个词的含义。
权力下放，在英文里的对应词是“decentralization”或“noncentralization”,是非集权化的意思。对于一个中央集权国家来说，权力下放与“联邦化（federalization）”指称的是同一个政治过程。美国著名联邦主义理论家丹尼尔?艾拉扎博士曾经为“联邦化”下过定义：“‘联邦化’一词用来描述分离的若干国家联合成一个联邦政治体的统一过程，也用来描述一个国家内部的权威或权力在全国政府与地方政府之间的持续扩散。正是在这个看似含义模糊的词里，含有联邦原则的精髓：联合与放权（noncentralization）的不断交替。” 显然，不论用什么词来描述，邓小平强调的权力下放改革，具有明确的联邦化意义，应该是毋庸置疑的。
再来看看党政分开。权力下放，中央的权威相对下降，这会不会影响政治稳定？邓小平的改革哲学是一种平衡哲学，用他自己的话说，就是“两手哲学”：一手抓改革开放，一手抓打击经济犯罪；一手抓物质文明建设，一手抓精神文明建设……它的经典表述形式是“两个基本点”。在政治体制改革上，也应该用两手哲学观点来看待他的“权力下放”和“党政分开”改革措施。权力下放是调动基层积极性的一手，党政分开便是改善并保持中央控制力的一手。
旧体制是用党来集权的，而且党权政权连为一体。如果党政不分开，权力下放便意味着党政权力一起下放，中央权威将受到双重削弱，政治有失去稳定的危险。党政分开，党从政府权力中退出，当政府权力下放时，党的权威不受根本影响。所以，邓小平才说，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。
那么，党从政府退出后干什么呢？干它自己的正事：为政府挑选执政者，在议会里保障自己的意志转变为政策。这就是说，党本身不再有指挥政府的权力，党的权力转变为正常的执政权：一个任期行使一次的政府首脑提名权以及议会开会期间的提案权和表决权。
考虑到中国是一个多民族的大国，既要保障党的执政权，又要保障中央的权威，党的最高首脑在政府里要出任最高职务，在中央政府，要出任国家元首，建立总统制政府。1992年10月召开的中共十四大，是最后一次由邓小平进行总体布局的党代表大会。这次会议最意义深远的政治安排是决定党的总书记出任国家主席职务，国家主席职务不再是安排退休元老的荣誉职衔。这个静悄悄的重大政治变革，当时并未引起它应得的关注。但以后的历史进程将表明，这是中华第三共和国迈向总统制的第一步。
总结上述，邓小平指明的权力下放和党政分开的政治体制改革之路，从逻辑上必然通向中央总统制和地方分权制。指出这一点极其重要，这表明，邓小平已经从过去两次民主化失败的经历中汲取了教训，已经悟到，在中国这样一个多民族大国，不可能搞中央集权式的民主，也不能搞内阁制民主。如果硬要搞，还会走上过去先崩溃混乱后重新集权的老路。
如果只用一句话来概括邓小平的第三条改革之路，便是：要民主，先放权；要分权制，必要总统制。

五，地方分权制

权力下放是邓小平倡导的政治体制改革的两项根本措施之一，其目标应当是建立地方分权制的国家体制。
这里的地方分权制，显然是相对于中央集权制而言的，它们指称的是两种不同的政治结构或政府关系。在丹尼尔?艾拉扎看来，有三种组织模型（organic model），第一种是矩阵模型（The matrix model），第二种是权力金字塔（The power pyramid），第三种是中心-外围模型（The center-periphery model）。 按照他的定义，联邦制政体属于矩阵模型，中央集权制政体是权力金字塔模型。显然，和联邦制政体一样，地方分权制也是矩阵模型。
这里有两个问题，第一，既然联邦制和地方分权制都是矩阵模型，二者之间有何异同？第二，如何理解矩阵模型？
先谈第一个问题。从政治结构本身看，联邦制和地方分权制没有差别，都是非中央集权体制，地方实行自治，全国政府与地方政府共同分享国家权力 ，上级政府对下级政府的指令关系被政府之间的协商关系所取代。既然如此，为什么要用两个不同的名词来指称相同结构的政体呢？这样做的理由是，虽然联邦制和地方分权制权力结构相同，但它们的产生方式不同。联邦制产生于若干分离的政治体的联合，地方分权制产生于一个中央集权制政治体内部的权力下放。美国是联邦制的最成功典范，俄罗斯是地方分权制的最新尝试。
中国春秋时期的诸侯体制，是一种古典的地方分权制；中国20年代末兴起的联省自治运动，是一种特殊的联邦化冲动。前者是国家主权者周天子让他的宗族和功臣分享他的王权，后者是从清王朝分裂出来的南方若干省军阀尝试联合成一个联邦制国家。但这两者都不是现代意义上的地方分权制或联邦制。现代联邦主义或地方分权制的本质在于：第一，主权在民；第二，各级政治体自治。春秋体制的主权在君王，联省自治的主权在军阀，在这两种情况下，都没有从基层到各级地方的自治。
自治是联邦制和地方分权制的根，根深才能叶茂。1291诞生于瑞士的联邦制度，之所以能够存活并成长为现代联邦主义政体，一个根本原因，便是它的基层自治。数百年的政治风暴没有动摇它的自治根基，终于在1848年完成了它的现代化转型。从这个意义上，可以把邓小平向基层放权的改革看作是中国现代地方分权制的“扎根工程”。
在中国建立地方分权制，就是把中国的政治结构从金字塔结构转变为套箱结构。在中央集权制的金字塔结构里，中央政府是塔尖；在地方分权制的套箱结构里，联邦政府（即中央政府）是一套箱子外面最大的那只箱子。在金字塔结构下启动民主化改革，基础一动，全塔崩溃；在套箱结构下开始民主进程，箱子只是从最小的开始变动，它的外面还有一层层更大的箱子。最后改变的是外面最大的箱子，也就是全国政府。这样的政治改革，是不丧失权威系统的可控过程，既不会象清末那样国家被“斩首”，只不过，砍掉一颗头（清室），长出三颗头（北京袁氏、南京孙氏和武昌黎氏），也不会象“文革”中那样，国家被“腰斩”，头保全了，身子瘫痪。
对于一个象中国这样的拼图型多民族国家，先进行地方分权制转型，还可以把民主化过程中容易发生的民族自决的主权独立问题，转变为民族自治的地方民主问题。如果从中央集权直接向民主制过渡，未自治的少数民族会认为自己从未分享过国家主权，他们的领袖会说服他们把民主化过程变成独立过程，完成主权从零到百分之百的惊险跳跃。如果先实行地方分权，民主化的压力就不由全国政府承担，而由民族自治政府自己承担。

六，主权股份化：分权与发展地方民主

这条先分权，后民主的改革思路，于2003年2月在悉尼召开的“现代中国宪政研究”学术讨论会上，受到秦晖先生的诘难。他认为这会使中国重新陷入“酷吏-豪强”与“中央专制-诸侯坐大”的历史循环。这个诘难乍听起来很有说服力，中国历代统治者一直未能走出集权-分权的两难困境，集权则吏治腐败，边患四起；分权则藩镇割据，朝廷难安。可以说盛唐死于分权，两宋毁于集权。
中国王朝一直不能在集权-分权的边际上达到平衡点，关键问题是主权的归属在君不在民，权集中央则中央滥用权力，官吏跋扈；分权地方则地方滥用权力，豪强横行。中央和地方之间是你弱我强的替代关系，找不到相互制衡的均衡点。只有在主权在民的条件下，分权难题才能解套：权分到哪儿，民主跟到哪儿。把中央制约地方权力的部分责任让当地选民来履行，迫使豪强成为公仆。如果把分权比作挖渠，民主化比作放水，这条分权民主化思路，可以称之为“渠成水到”。
渠成水到的分权跟进式民主化改革思路，有两个核心思想，一是主权股份化和发展地方民主的思想，二是倒涟漪效应的渐进改革思想。
在中国大陆，较早提出地方民主概念的，可能是周恩来。1956年毛泽东发表“论十大关系”的讲话，周恩来于当年6月做了一个题为“关于体制问题”的解释性报告。他在报告中阐述了“实行中央与地方分权”、“ 集权与分权”等许多重要问题。在谈到分权的意义时，他说：“我们的制度是民主集中制，即在广泛民主基础上的集中才有力量，在集中指导下发扬广泛民主，才能发扬得好。这是互相依存，互相制约，相反相成的，不会发生解决不了的矛盾。多多发扬地方民主，就会大大巩固中央领导。”
按照周恩来的说法，地方分权是为了增加生产，而发展地方民主，好象是要“大大巩固中央领导”。这可算是看待地方民主的一种“民主集中制”方式。此外，还有一些当代西方的研究视野。一种叫做现代主义（Modernism）视野，主要是从经济发展的角度来研究初级地方民主即乡村选举；第二种是制度主义（Institutionalism）视野，有这种视野的人认为，搞乡村选举是当局从农村开始追求统治合法性的一种努力；第三种是政治文化（Political culture）视野，它感兴趣的是乡村选举与村民依法抗争以及政治民主意识觉醒的关系。
1997年5月，关心中国政治前途的海外中国学者在美国哈佛大学费正清中心举行“两岸地方基层民主研讨会”，郑永年博士为该会写了一个出色的纪要：《地方民主、国家建设与中国政治发展模式: 对中国政治民主化的现实估计》。关于村民自治和乡村民主选举，会议认为，“建立这种新制度是为了填补旧制度解体后的真空”， 摆脱“在农村陷入‘干部短缺’的困境”。看上去，这次研讨会的主要视野好象是制度主义的。
纪要也讨论了分权与民主的关系，但它倾向于认为，分权对于民主化的作用是消极的：“在分权过程中，由于地方官员垄断了很多政治经济权力，他们变成许许多多的地方小‘皇帝’。这些小‘皇帝’不仅设立了本地的法律和政府条规，同时还设法抑制中央政府在本地的影响力。结果，中央政府的政策很难深入基层，或者政策下达基层时已经变了样。这种现象被中国的一些学者称为‘中国的再封建化’。” 这个观点和本节开头所引的秦晖先生的看法不谋而合。
显而易见，本文作者关于中国地方民主的视野，与上文引述的几种视野不同。关于分权与民主的关系，本文的基本逻辑是：要全国民主，必须先向地方分权；要防止分权割据，必须紧接着发展地方民主。这是一种政治改革的战略视野：分权是启动全国民主化的一个战略步骤，而发展地方民主是制度化分权的一个战略步骤。
那么，如何发展地方民主呢？决策层已经在借鉴经济改革的成功经验，以我之见，还要继续借鉴。已经借鉴的是乡村自治与村民选举，要继续借鉴的是股份化改革措施。经济改革从农村开始，联产承包；政治改革也从农村开始，乡村自治。联产承包就是经济自治，乡村自治就是政治“承包”。经济改革进城搞的是股份化，产权股份化；政治改革进城也要搞股份化，主权股份化。
改革前，我国的产权和主权有很多类似之处。产权是公有制，主体是全民所有制；主权也是公有制，法律上都是全民所有制。中华人民共和国的全部财产和所有权力都属于人民。由于国家太大，人民既不能直接管理财产，也不能直接管理主权，都委托国家管理，于是便有了国有制产权与国有制主权。
国有企业是经营国有资产的，政府是经营国有主权的。国有企业有中央国营和地方国营之分，政府也有中央政府与地方政府之分。国有企业股份化改造的实质，是还产权与人民，让职工成为股民。主权股份化的实质，是还主权与人民，让主人成为公民。国有企业股份化从基层流通企业开始，逐步向全国性的工业、通信业和金融业推进；国有股从绝对控股到相对控股，再到不控股或完全退出，这样做的目的，是为了产权变革不仅要平稳，还要促进经济增长。主权股份化也应当这样，从乡村开始，其次到县一级，再到地市一级，最后到省一级。每级首脑的候选人，开始全部由上级提出，数年后提出三分之二（绝对控股），再数年后提出二分之一（相对控股），然后逐步让选民自己提出候选人。
这样一种改革，从外围缓慢向中心波及，就象倒过来放的涟漪录象，所以叫做倒涟漪效应的渐进改革。由于篇幅和所承担任务的限制，本文对此难以深入探讨，如有必要，另文再议。

七，明确总统制

党政分开，权力下放，民主跟进式的政治体制改革，可能使中国面临这样一种情境：旧政治体制的凝聚力下降，新政治体制的凝聚力未生。这是一个危险的时刻，国家的统一性和完整性受到威胁。政治操作的平衡性原理要求在国家的离心力增加时，开发出新的向心力资源，以确保政治结构转型的安全和平稳。这个新的向心力资源，在我看来，就是在中国明确实行总统制。这项建议的含义是：在地方权力垂直分散时，中央权力要在平面上集中。
我国旧政治体制有一个特点：权力垂直集中，即下级权力向上级集中，全党全国权力向中央集中；在同一个决策平面上，除了少数独裁能力强的人，如毛泽东等人当政外，权力是分散的。因为党集中所有权力，而党的领导体制是委员会制，它的极端分散形式，就是胡耀邦前总书记所说的“一票否决制”，有点象联合国安理会常任理事国会议。实行总统制的实质，就是把中央“一票否决制”的委员会决策机制，转变为元首决策机制，也就是总统制，用权力的制度化集中替代委员会内部不规范权力斗争。
所谓总统制，指的“是一种以总统既是国家元首，又是行政首脑为特征的政治制度。这个术语通常用来与议会制相对照。” 总统制与议会制有三个方面的基本区别：第一，在议会制下，内阁首脑（他或她有各种不同的行政头衔）和他或她的内阁对议会负责，他们依赖于议会的信任，议会能够通过不信任投票解散内阁；而在总统制下，当选的政府首脑（即总统）有宪法规定的任期，议会通常不能通过不信任投票迫使他辞职。第二，总统是通过普选产生的，直接普选或通过普选出来的选举团来选举，而议会制下的总理，则由议会挑选。第三，议会制下的决策人或执政者是整个内阁，是一群人，总统制下的决策人只有总统一个人。
根据阿伦德?利普哈特的研究，世界上实行议会制的国家要远远多于实行总统制的国家，在他选取的36个民主国家的样本里，30个国家实行议会制，只有5个国家实行总统制。在辛亥革命的制度选择时期，我国的政治思想家也大多主张中国实行议会制政体，虽然孙中山有点摇摆，宋教仁却立场坚定。有个叫毕厚的，于1913年10月在《政法杂志》上撰文，主张责任内阁制，反对责任总统制，在他看来，“盖元首负责任，有害国家之安固，在君主国逼退君位而不得，必酿成革命；在民主国则总统频易，易陷于无政府。” 同年，有人在《言治》杂志上发表题为《内阁制与总统制》的文章，从学理上、历史上、国情上和事实上论证内阁制优于总统制。
政体讨论的汛期中断了近一个世纪后，最近开始出现涓涓细流。民间思想界在民主宪政问题上慢慢有了点共识，便在不同模式民主政体的选择上出现了分歧，这是件好事。有人歌颂直接民主，有人推崇间接民主；有人主张中央集权制民主，有人坚持联邦制或地方分权制民主；有人欣赏议会制民主，有人举荐总统制民主。多年生活在美国的著名哲学家、政治活动家和政论家胡平先生就认为“中国宜采用内阁制”。 他一共列举了13项理由来论证“内阁制比总统制更为优越”。
他讨论问题的方式，就象偏爱旗袍的人在历数旗袍优越于连衣裙的种种长处。而事实上，政体犹如衣服，不能离开具体个人的个性或特定国家的国情来讨论其优劣。如果问题真象胡平先生所见识的那样，那怎么理解美国当年的国父们要为美国挑选一件象胡平那样的明眼人一看就等而下之的总统制“牛仔服”？俄国总统普京又为什么在最近要再次申明：今天的俄罗斯只能实行总统制，任何其他的国家管理方式都是不能接受和危险的？
其实，人们选择什么政治体制，与当时的历史条件和国家的政治状况有关。一般来说，君主立宪成功的国家必定选择议会内阁制，被迫走上革命的国家可能选择总统制。原因很简单，议会是与国王斗争的产物，把主权从国王那里夺到议会，意味着民主的胜利，“意味着一向在法律上作为国王奴仆的政府从属于议会，并且通过议会使它从属于政治上占主人翁地位的国民”。 君主立宪首创于英国，顺理成章，英联邦国家和所有受英国政治强烈影响的国家大多采用议会制政体。
革命成功的国家，一夜之间成了没有国王或皇帝的国家，君主所象征的国民统一性和国家统一性受到威胁，皇权或王权所具有的行政权的稳定性、强有力性和效率性也在丧失。所有这些问题，都在法国大革命、美国革命和中国的辛亥革命后出现。不幸的是，法国和中国矫枉过正，拿破仑和袁世凯恢复了帝制，虽然短命，但葬送了革命。美国比较幸运，发明了总统制来履行帝制或王权功能--国家的统一性和行政权的有效性，但没有披上当时已经被历史送入墓穴的帝制尸衣。
其实，政治体制并非轮盘赌局上的骰子，停在某个地方纯属巧合。美国的政治骰子成功地停在总统制的刻度上达200多年，与三个因素有关，首先，美国是个革命成功的国家，没有走上君主立宪的议会制道路；其次，美国是个超大型国家；第三，美国又是个联邦制国家，后两个因素使得美国对中央行政权威的要求比其它非联邦的小国强烈得多，而由于联邦制的张力，总统制又不容易导致中央过分集权。
一般来说，中央集权的民主小国更适合议会制，如果搞总统制，就会使中央集权与行政集权叠加起来，容易向威权体制倾斜，某些南美国家就出现过这种情况；而联邦制的民主大国，更适合总统制，如果搞议会制，地方政治体的离心倾向与议会中的离心倾向易于发生共振，伤害国家的统一性和政治的稳定性，印度共和国可以提供某种借鉴。
因此，作为一个多民族的大国，中国必须走分权制民主道路，就应当选择总统制。中国在袁世凯时期没有搞成总统制，是因为搞总统制时，没有同时搞分权制，集权没有分权倾向制衡，结果从总统制滑向了帝制；中国当年也没有搞成联省自治，是因为搞联省自治时，没有有权威的总统，只有军阀割据，分权没有权威制约，最终走向军阀混战。今天的情况不同，分权化的经济改革已基本到位，中共的权威资源没有完全流失。政治分权化改革，可以防止总统过分集权；总统制的明确，也可以防止地方分权削弱国家的统一性。
实际上，分权制-总统制的民主制度，不仅是中国政治现实的需要，也是人类政治理想的制度性均衡。权威、自由与平等，从来就是人类共同追求的三种美好的政治价值，但它们象鱼与熊掌一样，难以兼得。历史上，君主制满足人类对权威的需要，贵族制体现的是自由的价值，尤其是消极自由的价值，直接民主的平民政体则把平等置于优先地位。只有分权-总统制民主政体能够兼得这三种价值：总统代表权威，纵向地方分权和横向三权分立保障自由，公民普遍享有的选举权和被选举权体现平等 。
历史不容许假设。如果容许的话，我想知道的是，假如当年孙中山在南京就任临时大总统时主张内阁制而不是总统制，而把总统宝座“禅让”给袁世凯时同意总统制而不是坚持内阁制，中国的共和历史是否会改写？
获普利策奖的《那一代--可敬的开国元勋们》一书的作者约瑟夫?J?埃利斯在谈到美国联邦党领袖汉密尔顿与伯尔为何为荣誉而决斗时说：“荣誉之所以是重要的，是因为品格是重要的。而品格之所以是重要的，是因为美国的共和政府实验的命运，还维系在具有道德风范的领袖能够存活下去这一点上。”
从这个意义上说，美国共和政府实验和中国共和政府实验结果上的差异，来源于它们的奠基人品格上的差异。这是因为，制度创立时期，人格决定制度；制度完善时期，制度规范人格。这就是制度与人的关系。一个在创制时期拥有一个象华盛顿那样道德完美的政治领袖的民族是有福的。我们不苛责前人，但我们有厚望于后人焉。象中国这样一个如此重视圣人人格修养的国度，具有伟大人格的政治家不可能象恐龙那样永远绝迹。

2003年3月至6月草于北京