“自动当选”
－－中央集权体制对制度创新的窒息

吴稼祥

香港第二任行政长官选举2月28日结束。香港专为这次选举设立的官方网站公布
了选举结果：2002年行政长官候选人提名期在2月28日下午5时结束，选举主任彭
键基法官宣布，由于只有一候选人的提名有效，董建华自动当选。”

一，“董建华2号”火箭

这位选举主任彭大法官还颇有点幽默感，用了一个有趣的词叫“自动当选”。这
个词是个组合词，由“自动”和“当选”两个词组成。何谓“自动”？词典上的
解释是：“1，出于自愿。〖例〗自动报名。2，依靠自身的特殊调节部件运转活
动。〖例〗自动控制。”这就是说，第一，董建华先生的再次当选是他自觉“自
愿”的，没有关于他被选举委员们绑架着去报名参选的报道，也没有传闻说他躲
进山洞逃避当特区行政长官，结果被烟熏了出来。第二，董建华先生依靠一种特
殊的中国政治“调节部件”，“运转活动”着再次当选行政长官。

这种政治“调节部件”，可以被称为北京“自动控制”系统。它的功能是，北京
想让谁当选，它就确保谁“自动当选”。就象火箭自动发射装置，北京用藏在长
袖中的手指按一下电钮，它想发射的某枚特定的火箭便会“自动”发射出去。世
界在2002年2月28日看到的，就是被自动发射的“董建华2号”火箭，它的发射装
置是香港800名选举委员，而电钮却安装在中南海。这不是秘密，也不是猜测，而
是被世界媒体广泛报道的事实。英国BBC在报道董建华先生再度当选时评论说，“
虽然在董建华首任期内，香港经济面对严重困境，而且他的施政方针也引起了不
少争议，但他一直得到包括江泽民在内的北京中央领导人的公开支持。”

二，间接中央集权制

从政治学角度看，保障董建华再度“自动当选”的“调节部件”是一种什么劳什
子呢？是中央集权体制。我曾经在本专栏的其它文章里提到过，香港的“一国两
制”是一种混合国家体制，它包含三种纯粹的国家体制成分：中央集体制、联邦
制和邦联制。从香港司法权的独立和立法权部分独立的情况看，它具有联邦制成
分；从单独发行货币和自己的护照的情况看，它具有邦联制成分；但从香港行政
首脑的产生要由北京委任的情况看，它具有中央集权制成分。

不过，这种中央集权制成分，不是直接的，而是间接的。香港行政长官不是由北
京直接任命，而是通过受控的小范围选举来间接任命。其方法是在选举前通过公
开表达自己的意愿和私下与选举委员们的交易来控制行政长官的提名，在选举后
通过中央政府的委任来贯彻自己意志。如果选举前的工作做得好，就象这一次一
样，搞得北京候选人以外的任何人不能被提名，北京的候选人就会“自动当选”，
使长官的间接选举，变成北京的直接任命。

民主选举在香港是一种稀罕，就象新年之夜在维也纳歌剧院上演京剧一样稀罕。
在英国的治理下，香港总督由英王任命，香港居民也不行使民主权利。香港回归
中国时，建立了特区行政长官选举制度，对香港和中国大陆来说，都是一项政治
制度的创新。这项创新既没有产生于英国治理香港时期，也没有产生于中共治理
下的大陆，而产生于中国和英国就香港前途进行的谈判过程中，对我们对于制度
创新的理解大有启迪。

三，交易与制度创新

按照现代西方制度创新理论，制度创新，特别是经济制度的创新，产生于交易过
程。市场交易的发展，促进了产权制度的创新；而产权制度创新，又促进市场交
易更大规模的发展，这又推动其他制度，包括政治制度的创新。正因为英国当年
有了明晰的产权制度，纳税人才在“不代议不纳税”的口号下创制了现代代议制
民主。在我看来，制度创新不仅来自经济的交易过程的推动，也来自政治的交易
过程的推动。有如产权不清，难有经济交易发生一样；国家主权归属不清，也很
难有政治交易发生，从而阻碍制度创新。

在英国治理香港时期，其主权归属不清。英国租了香港的使用权，并没有拥有香
港的主权，所以香港人很难象英国人要求民主权利。在中国大陆，虽说国家主权
属于人民，但主权归属不明晰，人民没有成为拥有国家主权的公民集合体。所以
在香港和大陆两地，都实行中央集权制，取消了香港与伦敦、地方与北京的政治
交易，政治制度得不到创新。在中英谈判香港前途时，英国凭借对香港的治理权，
北京凭借对香港的主权，对香港的未来政治制度设计进行了交易和讨价还价，最
终达成了一项妥协性的制度创新协议，其中一款，便是在香港实行行政首脑的间
接选举制。

四，香港的希望在于实行真正的联邦制

但在香港回归以后，北京对香港实行的行政权间接中央集权制中断了香港与北京
的政治交易过程，这不仅使香港政治制度的创新过程中断，而且使已经创新的制
度也开始变旧，这次董建华先生的“自动当选”，表明刚刚创新的间接选举制度
正在变旧为通行于中国大陆的地方行政长官中央任命制。这种事情在真正的联邦
制下很难发生。在联邦制度下，国家主权归属是明晰的，它在联邦与自主邦或自
主省之间的分割也很明晰。地方行政首脑的直接普选，是地方必定分享的主权，
绝对不可能出现行政首脑“自动当选”的幽默事件。主权归属在联邦政府和地方
政治体之间明晰化，会促进政治交易过程，从而使制度创新层出不穷。

现在香港舆论对董建华施政期间的政改前途甚为悲观，这不仅是不看好董先生的
施政能力，更是不看好香港体制的中央集权成分。可以明确表述的看法是，只要
香港一天不走上行政长官直接普选，一天不改变中央政府对香港首脑的委任，一
句话，一天不实行真正的联邦制，香港的制度创新前景便不容乐观。

2002年3月4日于美国加洲洛城。