重品“小国寡民”
－－联邦制与农民负担问题

吴稼祥

中国有很多问题如果只从一方面看，不容易看到症结。比如农民的负担问题，
一方面，摊派给农民的苛捐杂税已经到了猛于狮虎的地步，有些地方的农民不
堪忍受繁重的税费负担，被迫举事，攻击乡镇机关，甚至冲击县衙。另一方面，
不少地方的县乡干部的工薪被拖欠。他们抱怨说，他们不得不在裤带上多打一
个孔，才能防止裤子不因为肚子饿瘪了而掉下来。

农民负担是个政府问题

1998年春节，我回老家过年，一个当乡党委书记的表弟告诉我，他已经有两个
月没有拿到工资了。县政府的官员说，他们过年的工资是从市里的一家房地产
公司借来的。我的老家在长江边上，不是中国最穷的地方，如果是所谓“老少
边穷”地区，财政情况更糟，问题可能更严重。在这种情况下，农民的负担如
何能减得掉？国家不养爷，自有养爷处。拿不到工资的县乡干部不向农民找饭
吃，还能找谁去？

其实，农民负担以及农民因此与官府的对抗问题在中国不是新问题，是老问题。
有多老？比老子还老。老子如果没有观察到过于庞大的政府机构对人民造成的
负担，大概是不会提出“小国寡民”的政治理想的。不过，老子时代的“农民”
负担，不会比秦统一中国后的农民负担重，更不会比社会主义时代的农民负担
重。农民的负担和国家的大小以及政府管事多少密切相关。一个国家越大，政
府管的事越多，要求农民供养的官员便越多，农民的负担便越重。秦时的国家
比老子时代大，社会主义时代的政府管的事比整个王朝时代多。王朝时代一个
县的主要官员就是一个县令和几个捕快，今天呢，5大班子，一个不能少。

“小国寡民”的政治智慧

从经济学上讲，一个社会供养官员的数量，取决于两个因素。一个是社会剩余
产品，另一个是政府的公共管理职能。剩余产品决定官员人数的上限，公共职
能决定官员人数的下限。如果公共职能要求的官员人数下限，超过了剩余产品
所能供养的官员人数上限，便会发生下述三种情况中的一种：一，由于官员不
足，不能履行公共职能；二，由于薪俸不足，官员不能有效履行职能，同时以
各种不正当手段掠夺农民；三，由于政府的赋税过重，把农民的一部分必要产
品（种子和农民的口粮等等）变成剩余产品，使民不聊生。一个国家越大，政
府管的事越多，这三种情况就越有同时发生的可能。这就是说，不仅农民负担
重，而且农民的事没人管。这正是今天中国农村每天都在发生的事情。

有理由认为，中国的道家学派看到了这个问题的严重性，他们提出“小国寡民”
和“无为而治”的政治主张，包含着极其深刻的政治经济学智慧。他们认识到，
在一定时期内，一个农业社会要大幅度提高社会剩余产品是不可能的，因此，
官员不可能无限制增加。防止官员数量增加的釜底抽薪的办法是减少政府的公
共职能。公共职能不减少，精简机构和人员没有用，把官员裁减到职位所要求
的限度以下，就会发生社会失范或无序现象。他们意识到，政府的公共管理职
能是随着管理范围的扩大而增加的，所以他们赞美小国，小国可以减少官员职
位。

另外，他们还在实际上区分了绝对必要的公共职能和人为增加的公共职能。国
家不管就无人管的事务，是绝对必要的公共事务，对它进行管理，就是履行绝
对必要的公共职能；民间可以自己管的事务，政府也要去管，就是人为增加的
公共事务，比如教农民如何种地。据文革时期的一首革命歌曲透露，毛泽东本
人很热衷这类不必要的公共事务，歌中唱道：“千山那个万水连着天安门，毛
主席是咱社里的人。春耕夏收都想到，防旱排涝挂在心……”毛主席尚且如此，
县委书记、公社书记们是如何干的，不问可知。“张书记来了挖河，李书记来
了填河，王书记来了不知如何……”就是他们的工作。他们的工作其实是扰民。
无为而治，就是主张政府少管闲事，只履行绝对必要的公共职能。道家学派连
大国都反对，更不要说公有制政府了。

联邦制从根本上减轻农民负担

由此可见，减少农民负担，有许多治标的办法，但治本的办法只有两条：“无
为而治”和“小国寡民”。这两条其实都是联邦主义的基本原则：无为而治是
自治原则，或者被称为所谓“基层原则”；小国寡民是主权分享原则。无为而
治，就是要求把没有必要公有的东西还给农民；农民可以自己管的事让他们自
己管；市场能干的事情，政府不要干。著名经济学家和农业问题专家周其仁最
近著文指出，现在的中央政府实际上还在干着“挖河填河”的事情，粮价上涨
时恢复政府统购，粮价下跌时政府补贴收购，不仅扰乱了市场信号，也增加了
许多粮食官员，其费用最终都会变成农民负担。

至于“小国寡民”，当然不是主张把一个大中国分割成许多小国家，用这种办
法减轻农民负担，无异于用门板压平驼背。小国寡民原则，在今天，其实是主
张主权在政府间分享。由于联邦制实行逐级自治，所以在治理上，每个地方都
是一个独立的政治体，象中国的香港和美国的各州那样；但在国家主权上，却
是一个统一的国家。托克维尔研究过美国的联邦制以后得出结论说：“联邦既
象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大。”用本文的术语
说，联邦制既可以象小国寡民那样无为而治，又可以象汉唐大国那样虎视天下。

当然，农民负担也会从根本上减轻。农民的负担其实是政治负担，过去是所谓
“三座大山”，今天是一座权力高塔。在美国联邦主义理论家艾拉扎看来，联
邦制是“矩阵结构”而不是金字塔结构。在“矩阵”里，农民有如在池塘里一
样，如鱼得水。开车到美国乡下旅行，你会看到这样的鱼群，在自己的池塘里
悠游。

2002年1月21日于美国麻省康桥。
原载香港信报