民主与法治：宪政的二维结构
── 兼论人大选举的法律监督体系建设
王 勇
（西北师范大学政法学院，甘肃 兰州 730070 ）

摘 要: 文章从现代宪政文明的视角对我国的人大监督和监督人大之间的内在逻辑关系进行了初步的学理分析。认为，单方面地强调人大监督进而忽视监督人大的作法将无助于建构我国真正的民主宪政体制；对人大选举过程的监督则介于人大监督和监督人大之间，其制度构建的有效性取决于民主理念与法治价值之间的微妙平衡。
关键词: 人大监督；监督人大；人大选举的监督；民主；法治；宪政

目前，在人大制度理论中，有关监督的三个概念或范畴即人大监督、监督人大和对人大选举的监督之间的关系还未真正厘清。其中，人大监督主要是指作为最高国家权力机关的人民代表大会对由其所产生的“一府二院”的监督，人大就是监督主体，这是近年来人们最为关注也是最为熟悉的。监督人大则是指选举产生后的人大要受选民或原选举单位的监督，在这里，选民或原选举单位是监督主体，人大则是被监督的对象，人大代表的履职行为等则为监督客体。监督人大这一问题在近年来才初步引起人们的关注。而对人大选举的监督则是指对人大选举的过程本身的监督，在这里，监督的客体是明确的，即围绕选举权和被选举权而展开的一系列选举的环节、过程以及相关行动者的行为；至于监督对象，是指候选人，选民，还是指选举主持机构，抑或三者兼而有之，则是不明确的（将候选人作为监督对象基本上还是无争议的）；而监督主体尤其是法律意义上的监督主体到底是谁，就更是一个耐人寻味的问题。
显然，对于前两个概念，基于对民主集中制原则和人民主权原则的认识，人们还是基本清楚的。不过，当有人认为“人大的监督是人民监督的最好体现”[1] 时，却容易使人发生这样的误解：即人大监督似乎是可以替代或消解监督人大的。看来在理论层面，人大监督和监督人大二者之间的关系还有很大的讨论空间。在随后的论述中，本文将对“人大监督是人民监督的最好体现”这一提法进行修正，准确的提法应该是：“人大的监督即人大对“一府两院”的监督是人民监督“一府两院”的最好体现。相对而言，对人大选举的监督，却成了一个熟视无睹的问题，成了一个理论上的真空领域。人民即选民可以监督人大，但对参与人大选举的相关行动者（包括选民）应该由谁来监督呢？如果是由人大来监督，这岂不形成了人民主权的自我循环？应该说，“主体”问题是监督理论的核心，然而，恰恰就是在这个问题上，我国现行的制度没有提供监督机构专门性、职业性和制约性的切实保障，监督主体的层次繁杂、多元结构、职责不清、方式庞杂、分散用力，给权力滥用带来了机会，也给权利受损者主张权利带来了很大的困难。
从理论上讲，选举即民主过程本身，是产生一切合法性的前提。对民主选举的民主监督其实是同语反复，民主选举与民主监督乃是同一钱币的两面，因此，从民主价值本身来理解，对民主选举过程的任何外在监督都将面临合法性质疑。但是，如果对民主选举过程不给予一种先定的或外在的监督和约束，那么，若以民主选举的方式产生一个专制君主，或选民“自卖为奴”，该如何是好。对这一问题的求解，显然需要一种“高级法”理论来加以论证。这就是超越狭义的民主价值的宪政共和精神。在西方某些宪政国家，尤其是美国，克服民主的这一缺陷的办法是，由非民选的机构，比如最高法院依据宪法对民选机构（国会）的立法活动乃至民选活动本身进行司法审查（主要是违宪审查），以确保民主政治包括选举政治始终运行在法治的轨道之上。
当然，对于代议制即民选问题，当西方宪政国家的司法机关遭遇此种情形时，还是十分谨慎的，即在原则上，非民选的司法机关不能审查政治问题，不能对民意本身进行审查。尽管2000美国总统大选中美国联邦最高法院对选举纠纷进行了一次颇有争议的司法干预，但总体而言，司法机关宜对民主选举事宜本身抱一种消极态度。应该说，司法机关在任何时候都不能与民意作顽强的对抗，但是，这并不意味着司法机关在任何时候都对民意百依百顺。当民主超越宪法中所规定的公民基本权利这样一个底线规则时，司法机关会毫不犹豫地服从宪法而牵制“民意”（该“民意”在大部分场合其实是多数人的民意而全体人民的民意）。因此，在特定的宪政秩序下，司法权乃是一项真正终极性的国家权力。在这里，司法机关的首要职责在于区分“政治问题”和“法律问题”，或者是如何将“政治问题”置换为“法律问题”。
但是，在我国，这样的制度设计及其运作却面临着一个重大的理论难点或“宪法危机”：因为我国是实行民主集中制的国家，人大是最高国家权力机关，人大常委会则是唯一的释宪主体，因此，人大选举过程中出现的并非涉及刑事责任的纠纷原则上应由人民或人大及其人大常委会通过民主的途径来解决，司法机关不能或无权依据宪法或对宪法的解释对民意进行审查。那么，能否以民选的方式来产生一个专门的监督者呢？答案当然是肯定的。但是，如果监督者是由民选产生的，那么，这样的监督者何以能够对民选行为本身进行监督？其合法性何在？卢梭曾说过：“意志使自身受未来所束缚，这是荒谬的。”[2] 这凸显出民主自身的一个重大的悖论。看来，这只有通过突破民主的视野，在更为广阔的宪政视野中才能找到答案。一般就功能性定义而言，“民主”的基本含义是指选择公职人员和决定公共政策及法律的一种正式程序。近代以来，民主的可能的实现形式便是代议制，即人民通过选举并授权自己的代理人的形式来实现间接的统治。至于民主的缺陷，包括托克维尔在内的许多学者早已作了系统和明确的论述，其大致内容便是“多数人的暴政”或“多数人的无能”，以及“阿罗不可能定理”对民主的基础的根本怀疑[3]。就“法治”而言，在严格的西方法律文化语境中，法治乃是指“法律的统治”（rule of law）。由于“徒法不足以自行”，法律本身不可能成为一个自治的人格化主体，故法治的实现形式或可操作化形式一般会表现为“法律家之治”（rule of lawyers）。霍布斯对此的理解是：“将法律置于主权者之上，便同时也将一个法官和惩办他的权力当局置于他之上，这样便是造成了一个新的主权者”[4]。因此，如果不加限制的话，法治最终有可能导致“法官专权”，进而有滑向人治的危险。
由此看来，必须在民主与法治之间寻求均衡点，以扬长避短。这一制度设计的大致思路是：一方面，以法治来制约民主。其主要途径之一就是宪法司法或违宪审查。但是，违宪审查并没有“以任何方式假定司法机关的权力高于立法机关的权力。它仅仅是假定人民的权力高于这两者，而且，每当遇到立法机关通过其立法表达的意志与宪法所表达的人民的意志相左的情况时，法官应当受后者而非前者的支配。”[5] 可见，以法治来制约民主的实质意涵在于：以人民的意志即一致同意的意志来制约多数人的意志，以理性来制约偏激。其外部形式便表现为司法权对立法权的制约。另一方面，为了防止违宪审查制度的异化和法官专权，则以民主来制约法治。其主要途径之一就是通过立法机关的修宪或启动法官弹劾程序等机制来对司法机关进行制约（对此进行补充但实质上却是最能激励和保障法官效忠于宪法的制度措施是法官的高薪制和终身制等）。当然，立法机关的修宪等行为还会受到一系列刚性的（程序或实质上的）“先定约束”，并不能轻易而为之，比如，“人的生命权、自由权、财产权、言论自由权、出版自由、信仰和集会自由以及其他基本权利，不可以受制于投票：它们不依赖于任何选举之结果。”[6] 否则，法治的根基将遭侵蚀。总之，“在法院的违宪审查制度普及之后，以限制权力为宗旨的法官统治（government of the judges）与分享权力为宗旨的人民统治（government of the people）之间的微妙区别和均衡就变得更明显且具有实质性了，其结果，在绝大多数的场合与宪政结合在一起的民主程序已成为最有效的社会安定装置。”[7]
应该说，这一宪政理念，不但对推进我国的宏观政治体制改革具有重要的借鉴和参考价值，而且对一系列微观的制度构建亦具有重要的启示意义。具体而言，在构建我国县乡（包括以上）人大选举的监督体系时，必须首先对“民主至上”的价值理念进行反省，在此基础上确立一种宪政共和的理念，并以此来统领县乡人大选举监督体系的制度构建。目前，比较可行的改革方案是：建立一种复合的人大选举监督制度，即属于选举中出现的典型的“法律问题”（包括选举犯罪问题），由人民法院进行司法审查或审判，实行司法裁决终局制；如果是属于选举中出现的非“法律问题”，即可确定为“政治问题”，由专门的选举监督机构来裁定。其中以前者为主导，后者为补充或特例。也许前者方案在实践中有可能与民主集中制的原则发生冲突（比如法院对人大选举主持机构的行为进行审查时），但在目前我国现行宪法本身面临进一步修改和完善的背景下，却具有一定的试验价值和制度创新功能，因此，不宜一概否认。
值得注意的是，新近出现的尽管也是富有争议的几起相关个案中所暴露的问题为司法审查适时引入人大代表的选举提供了契机。例如，2002年1月中旬，浙江省义乌市两个个体老板分别参加村长竞选，提出的竞选承诺主要都是向村集体资助10万元，用于清除垃圾或农业税费、修路等。除少数群众认为是变相贿选外，较多的人认为是正常的。《人民日报》的“编辑点评”也予以正面评价[8]。其实，本案中涉及到一个重要的法律技术问题，即候选人以10万元资助款为承诺，参选村长，是“竞选”还是“贿选”，很难简单地界定清楚。对语词的不同理解，不但关涉到罪（“破坏选举罪”）与非罪的界线，而且还关系到选举结果的公信力问题。因此，该案中的问题宜由司法机关作出统一的权威性的界定。另外还有一些个案中，涉及到选民对已当选代表的“索贿”行为如何定性、代表的“卖票”行为是否构成犯罪等重大的法律技术问题[9]。所有这些问题的最好的处理办法就是司法审查，而不是交由媒体等机构进行意识形态化的解释。
当然，司法审查之于人大选举的更为重要的价值还在于防范专门的选举监督机构自身违宪或违反选举法的行为，以使法治精神得以真正彰显。比如，我国目前实行的省级人大常委会对乡镇换届选举的“统一布署”和“具体指导”的作法便属于违法[10]。这种所谓的“良性违宪”的情形在现行的体制内几乎无法进行有效的防范，即使在设立专门的宪法监督机构即宪法监督委员会或宪法法院的情况下也会如此，因为，隶属于全国人大及其常委会的宪法监督委员会或宪法法院不可能具有监督人大及其常委会的权力，其监督的独立性和外在性是令人置疑的。尤其是宪法监督委员会的监督，更是存在一系列问题，因为“监督宪法的实施应该包括监督全国人大及其常委会，专门委员会性质的机构不能对全国人大及其常委会实施监督，另外，按照现行宪法的规定，这种机构也没有实体性的监督权力，它不能对违宪问题作出处理。”[11] 必须看到，为了体现监督的公正性和规范性，监督的司法化已成为现代法律监督的一个基本趋势[12]。在我国，违宪审查主体应当是与立法者相分离的司法性质的机构，否则，违宪审查制度不能成功[13]。如果寄希望于人大及其常委会的自我监督，则无疑于将其视为天使（Angel）。现代法治的基本价值基设之一便是对议会（人大）的不信任。《联邦党人文集》中对这一法治理念的表述更是简单明了：“如果人人都是天使，就根本不需要政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内的控制了。”[14] 因此，经由立法者的人民代表大会及其常委会自身来行使违宪审查权存在的一个不容争辩的缺陷就是违反起码的司法原则：任何人不能成为自己案件的法官。
从理论上讲，人民主权原则表达的是宪法至上的理念，而非议会（人大）至上的理念，因为我国现行宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这说明，我国实行的不是人民代表大会主权制，而是人民主权制。宪法是人民意志的载体，所以，在宪法面前就没有什么人民代表大会的最高性。因此，司法（违宪）审查的一个更为重要的原因便是，通过司法（违宪）审查制约立法机关，以达到宪政共和状态。这样，最高司法机关便可成为人民的意志（宪法）的守护者，成为人民的“第二只眼睛”来监督人大和人大选举。具体作法可尝试由“既无钱又无剑”的最高法院以司法解释（批复）的方式来进行。由此可以说，“法院的监督也是人民的监督的最好体现”，换言之，“法院的监督（违宪审查）是人民监督人大的最好体现”。当然，反过来，作为人民意志的表达者即人大也可通过修改宪法或启动罢免程序（当然这必须是一个“刚性”程序）来对最高法院的法官进行制约，这就同时意味着“人大的监督即人大对一府两院的监督是人民监督一府两院的最好体现”，从而形成一个环型的相互控权的宪政体制。这由一系列精细的制度设计所构成。这就是宪法之学-“乃是人类最高理性之所在”[15]。
鉴于民主集中制的政治架构，我国不可能完全仿效西方国家的“三权分立”式的宪政体制。目前，比较现实而稳妥的作法看来仍然要在人大制度即民主集中制的框架之内来考虑。在此基础之上，通过一系列的过渡性制度安排来最终实现我国宪政体制改革的“软着陆”。需要强调的是，在这一过程中，有一个核心的宪政理念是必须要遵循的，即真正有效的监督体系的建构必须贯彻控权制衡的原则。除此之外，试图寻求建构一种有效的人大代表选举的监督体系的努力终将是缘木求鱼，抑或是舍本逐末！
注释：
[1] 阚珂.人大的监督是人民监督的最好体现[N].社会科学报,2002-0-12.
[2] 转引自[美]埃尔斯特、[挪]斯莱格斯塔德编.宪政与民主-理性与社会变迁研究[M].北京：生活?读书?新知三联书店，1997.223.
[3] 布坎南认为，“全体一致”是定义公正的最好理由。不过这个定义并不具有实践优势，关键的问题乃是通过民主选举的方式来解决不一致。民主选举正是这样一种解决方法：民主选举根本不能产生一致性，却可以通过多数否决少数来解决意见的不一致。然而新的麻烦是，在许多情况下（可能是大多数时候），多数甚至并不能表达相对的公正，因为所谓的“多数”并不是真心实意的多数，而是在特定的利益语境或者价值取舍语境中“策略地”产生出来的临时性的乌合之众，比如说甲明明与乙在价值观上是一致的，但是甲更渴望打倒乙，于是就会宁愿牺牲自己的价值观而策略地选择与丙的临时性同盟。肯尼斯?阿罗在1951年便证明：在人类偏好的一系列合理假设下，包括多数规则在内的投票机制无一能确保一组具有一致性的结果，换言之，民主的基础是不合理性。这就是著名的“阿罗不可能定理”。参见马克?斯考森、肯那?泰勒.经济学的困惑与悖论[M].北京：华夏出版社,2001；赵汀阳.博弈问题的哲学分析[J].读书,2003,(2).
[4] 霍布斯.利维坦[M].北京：商务印书馆,1985.253.
[5] 转引自 [美]埃尔斯特、[挪]斯莱格斯塔德编.宪政与民主-理性与社会变迁研究[M].北京：生活?读书?新知三联书店,1997.189.
[6] 转引自[美]埃尔斯特、[挪]斯莱格斯塔德编.宪政与民主-理性与社会变迁研究[M].北京：生活?读书?新知三联书店,1997.224.
[7] 季卫东.宪政的复权-亚洲新格局与中国政治改革[J]，http://www.gongfa.com/xianzhengjiwd.txt。
[8] “老板”参选村主任，是耶非耶[N].人民日报,2002-02-05.
[9] 司法界人士指出，行贿人与受贿的人大代表其实结成了互惠互利和共担风险的利益共同体，是共同演绎贿选活动的两个“主角”。司法实践中不能只惩治行贿人而漠视对收受贿赂的人大代表的查处。参见阚珂.人民代表大会制度中需要研究的问题[N].社会科学报,2003-02-27.
[10] 高咏沂、苟忠.关于省级人大常委会在乡镇换届选举中角色定位的思考[J].人大研究,2002.(3).
[11] 阚珂.人民代表大会制度中需要研究的问题[N]. 社会科学报,2003-02-27.
[12] 汤唯、孙季萍.法律监督论纲[M].北京：北京大学出版社,2001.87.
[13] 周永坤.政治文明与中国宪法发展[J].法学,2003.(1).
[14]汉密尔顿等.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆,1997.264.
[15] 莫纪宏.现代宪法的逻辑基础（序言）[M].北京：法律出版社,2001.

（作者单位：西北师范大学政法学院 邮编：730070）