公法评论

监督缺失：县乡人大代表直接选举中存在的现实难题
王勇

（西北师范大学政法学院，甘肃兰州 730070 ）
[内容摘要] 监督缺失乃是我国目前县乡人大代表直接选举中存在的现实难题，这在很大程度上制约了我国基层政治民主化进程顺利而健康地推进。充分认识并阐释这一问题的现状及其制度成因，对进一步健全和完善我国的人大选举制度和人大代表制度将具有重要的理论和现实意义。
[关键词] 县乡人大代表；直接选举；监督缺失；权力制约

本文的研究将证明，相关监督制约机制的缺位及失衡乃是影响我国县乡人大代表公正选举和民主化功能得以正常发挥的主要原因。充分认识并系统阐释这一问题的现状及其制度成因，将有助于我们针对性地改革和完善我国的人大选举制度和代表制度，进而顺利推进我国的政治民主化进程。
一、存在监督上的"制度真空"，相关监督机制不均衡
人大监督规定较多，监督人大规定较少，且此类规定多涉及事后监督，很少涉及事前和事中监督；对人大选举过程本身的监督则缺乏明确规定。例如，现行宪法第3条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人大和地方人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、检察机关、审判机关都由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。这一规定在实践层面，往往表现为：对选举产生后的人大如何对一府二院的工作等事项进行监督给予高度重视，且有进一步明晰化规定的趋势（最近审议的《中国人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（草案）》可为例证）；对选举产生后的人大如何接受选民或人民的监督却更多表现为原则性规定，重视程度不够，且缺乏配套的可操作化的制度保障；而对人大选举过程本身的监督更是缺乏明确规定，存在着监督上�"制度真空"。当然，在将民主的价值至上化或意识形态化的国家，对民主选举的过程本身进行监督往往会面临着一个深刻的悖论：因为民主是产生一切合法性的唯一前提，作为参与人而非第三者的人民（选民）何以和如何能够对民主选举的过程本身进行监督？对民主即选举的过程进行规制和监督本身就有违于（作为自由意志表达的）民主的本性。质言之，对民选过程本身进行监督就是一个悖论──因为这样做就意味着可能有一�"非民选"的监督者依据一个先在于民选行为的规则在监视和规制着民选过程本身！？看来，对人大选举的监督在我国面临理论和实践方面的双重难题。
在现行的国家制定法中，即使存在一些对选举进行监督的规定，也大都是一些事后监督（实质上还属于监督人大），并且规定的也比较原则和笼统，而对真正涉及选举的监督即事前和事中监督的规定则明显缺失。现行宪法和法律只对选举产生后的人大代表如何接受选民、原选举单位及其所属人大常设机构的监督作了原则性的规定。如宪法第77条规定："全国人大代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。"宪法102条第一款规定："省、直辖市、设区的市的人大代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大代表受选民的监督。"第二款规定："地方各级人大代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表�"选举法第43条规定："全国和地方各级人大代表受选民和原选举单位的监督。选民或者原选举单位都有权罢免自己选出的代表。"代表法第7条规定："代表应出席本级人大会议，依法行使代表的职权"；第41条第三款规定："未经批准两次不出席本级人大会议的，……可终止其代表资格。"显然，以上监督，均属于事后监督，而对选举准备阶段（事前）所涉及到的选民登记、代表候选人的提出和确定等环节，以及选举进行过程（事中）所涉及到的代表候选人的资信公示、投票、唱票乃至监票等环节的监督却未作明确规定。
另外，在立法及实践层面，强调对代表候选人的监督，忽视对选民和选举主持机构的监督。在人大选举过程中，现行宪法和法律多规定对代表候选人和选举产生的人大代表的监督，而缺乏对选举过程中相关行动者的全方位的监督，尤其是缺乏对选举主持机构的监督，致使选举成为选举主持机构唱主角、定基调，代表候选人作附属，选民当陪衬�"滑稽剧场"。选举主持机构权力过大，剩余权力过多，往往以选民的"民主"之虚来掩盖选举主持机构的"集中"之实，指选、派选甚至"陪选"现象突出。
二、监督主体不清、责权不明，监督主体与选举主持者不分
在选举监督方面，目前还没有明确的专司选举监督职能的机构，法律规定具有监督权的部门较多，不仅包括国家司法机关，如检察院、法院，而且包括国家行政机关、国家权力机关，还包括党组织，如党委、党的组织部门、纪委等。在实践中，对县乡人大代表直接选举进行监督的主体呈多层次、多元化的局面。在乡镇人大选举中，除选举委员会（选举审查委员会）、人大主席团、选民或选民大会对选举行为进行监督外，乡镇党政机关[1]、县人大常委会、县党政机关也对选举过程进行着事实上的监督。在县人大选举中，也存在着同样的多头监督的情形。由此导致的结果是各个监督主体之间的权责不明，相互推委、扯皮现象时常发生。
另外，监督主体与选举主持者不分，造成了事实上的监督虚化。应该说，选举主持机构的职能是引导、控制选举在法纪许可的范围内进行，其目标是尽可能将选举控制在秩序化的轨道之内，少出事故，因为过多的事故会对选举主持机构的绩效评价产生负面影响，意味着选举主持机构为了自身利益而在事故出现后有可能故意掩盖。选举监督主体或机构是依法查处破坏选举现象，其潜在利益最大化的目标是尽可能多地发现选举中的违法乱纪问题。可见，选举主持机构与选举监督机构的职能是不一样的，甚至相反。
目前我国基层选举中，因为选举性质不同，选举主持机构分为两种情况：其一，在村级选举中，一般由乡镇干部、村民代表等组成选举委员会或指导小组；其二，在乡镇及乡镇以上人大的选举中，一般直接由人大常委会或主席团作为选举主持机构。从形式上看，选举主持机构与选举监督机构各成体系，分工明确，但由于现有政治体制党政一体化的特点，各地方的党政领导班子是该区域所有事务的总负责人，因此，选举主持与选举监督职能实质上也是由该区域的党政领导部门兼有。如此，选举监督机构的目标极易让位于选举主持机构的目标，也变成了尽可能少地发现问题，而问题的揭发、查办、惩处相对于问题的规避而言，永远居第二位。所以，当前出现贿选现象的地方，有关部门不仅不报不告不理，而且即使接到报告�"冷处理"，除非更高级别的党政部门进行干预[2]。
应该说，由上级人大常委会作为本级人大选举的专门监督机构是可行的。然而，这一设计在实践中仍然无法保证监督者与主持者的角色分离。例如，我国选举法第7条规定：省级人大和设区的市（州）人大常委会指导本行政区域内县级以下人大的选举工作。但这一规定在实践中已演变为省级人大常委会对本区域内的所有乡镇换届选举进行"统一部署"和"具体指导"[3]。显然，在这里，省人大常委会究竟是乡镇人大选举的"监督者"、"指导者"，还是"领导�"、"主持者"，已是无法说得清楚了。
另外，据报道，2003年地方人大换届选举确定了一个原则：省级人大常委会主任，除中央政治局委员兼任党委书记的省、直辖市外，其他省、直辖市宜提名党委书记作为同一级人大常委会主任人选。同时规定，各民族自治区是否提名党委书记为自治区人大常委会主任人选，根据有关法律规定和实际情况确定。在过去，这种作法争议最多的不是在省级和市级，主要是县乡。虽然这次换届规定省级的党委书记兼任人大主任，对市县乡没有硬性规定，但中国的事情往往容易上行下效[4]。这种作法显然有利于加强党的领导，不过，如果县乡人大选举由省人大常委会来监督，而事实上省人大常委会主任又由省委书记兼任的情况下，作为监督者的省人大常委会本身似乎又不是一个自足的、独立的监督主体。因为在党�"统一领导"下，选举监督机构的目标极易"整合"于甚至让位于选举主持机构的目标。
三、现行国家权力监督体系的"边缘化"或"外围化"处境
目前，我国的法律监督体系从外观上看，可谓是完整化和系统化的：既有国家监督（包括国家权力机关、行政机关和司法机关的监督），又有社会监督（包括各政党、各社会组织、新闻媒介和人民群众依照宪法和有关法律，对各种法律活动的合法性所进行的监督）。然而，在这一监督体系中，除国家权力机关即人大的监督之外，真正专司监督职能并能够发挥监督权威的机构只有三个：纪检部门即党的内部监督机构纪律检查委员会、监察部门即政府系统的行政监察机构、反贪部门即隶属于检察院的法律监督机构反贪污贿赂工作局。关于或对于国家权力机关的监督，已如前述，目前仅仅或主要涉及到人大监督和监督人大两个方面，对人大选举过程本身的监督不但存在制�"真空"，而且还存在制度设计上的合法性论证等问题。
对于上述三机构而言，基本上无权或不能直接介入人大选举过程，处于人大选举监督体系的"边缘化"或"外围化"境地。因为从职能上来看，纪检部门监督的是全体党员，监察部门监督的是政府系统的行政人员，反贪污部门监督的是违反刑法的贪污贿赂分子。加之三部门分工缺乏规范化，因此往往导致人大选举过程成为监督上的死角。另外，法院能否对不能有效解决的选举纠纷进行司法终局审查还是一个争论未果的问题。因此，作为行使国家终极性判断权的司法机关，在有关常规性的人大选举事宜的监督方面，也事实上�"边缘化"。
四、社会监督有名无实，新闻舆论监督乏力
在县乡人大代表选举中，社会民众包括选民监督往往有名无实。造成这种现象的原因主要有两个方面：其一，民众或选民缺乏监督的积极性和主动性，选民与代表的关系不很紧密，缺乏相互交换的利益机制，即选民付出政治信任（投票选代表）后对代表没有更多的期许；代表没有尽职履行对选民的义务也不会招致选民更多的责难，彼此以一种较为平和的状态共存。在这一状态下，利益的重心实际上向代表倾斜。代表给予选民的利益相对于选民给予代表的利益，显得不足，代�"为民代言"，特别是"制约公共权力"，保障选民正常的合法的利益方面，与选民的要求、选民的政治信任尚有不少差距。这种代表与选民相互给予利益的不平衡状态业已或正在导致二者关系的离散，产生代表失信于选民的信任危机[5]。其二，不能给举报人提供有效的权利保障。举报信最后落入被举报者手中的现象屡屡发生，导致举报者暴露在公权力面前的尴尬处境，这其实等于最终昭示潜在举报者不要"赴汤滔火"。
新闻媒体自身的体制背景决定了其对选举的报道多为锦上添花，作为"第四种权力"的作用还远远没有发挥出来。造成这种现象不外乎三个方面的原因：其一，新闻媒体自身缺乏相对独立性，更多地强调新闻媒体是党和人民的"喉舌"，而忽视其相对独立性，这正是舆论监督乏力的根本原因。其二，媒体报道缺乏竞争机制，往往导致信息垄断和信息阻滞。其三，媒体对公职人员的监督尚未确立"有错推定"原则，媒体的报道权（怀疑权）相对于公职人员的隐私权等还未取得优势地位，致使媒体的监督常常处于被动地位[6]。
五、缺乏监督的控权性，监督主体不受被监督者控制和左右的现象突出
在现行的有关人大选举的监督机制方面，监督者往往都是幕后的"领导者"或"上级"，监督的后果表现为对某种领导或指示的执行，监督者与被监督者往往没有相对独立的分权制衡的关系。在这种监督体系之下，监督带有较大的随意性，监督权力与监督责任不对称，监督者的自由裁量空间太大，缺乏司法审查的刚性约束。我国宪法实质上对体现民主的人大及其常委会给予绝对的信任，因此，人大及其常委会对任何政治行为包括选举行为进行监督也就是无可质疑的。有人甚至认为�"人大的监督是人民监督的最好形式"。言外之意似乎是人大的监督可以替代人民的监督。然而，问题在于，作为体现多数人意志的人大并不能与全体人民划等号。因此，人大的监督并不等于人民的监督。故，真正需要解决的问题是人民如何以制度化的途径实现对人大的整体性监督。
任何无制约的、绝对的监督主体的存在本身就不符合现代宪政原理。监督之所以必要，就是因为被监督者在利害攸关时不愿意遵守规则。如果寄希望于自觉，索性不要监督也罢。吴家麒教授说得好�"自我监督等于没有监督"[7]。对此，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中，用三个集中指出了我国权力结构配置的弊端：第一，横向上将其他各种不同性质的权力集中于党内；第二，纵向上低层权力集中于高层，集中到各级的"第一把手"；第三，权力过分集中的现象在权力的各个层次都不同程度地存在，相当普遍[8]。在这种权力表面分立实际集中的结构中，又自上而下层层设立监督机关，实际上却导致了被监督者游离于监督体系之外，耗费的成本高，收效小。这种现象在处于最基层的县乡人大代表的选举中，尤为突出。

以上分析可以看出，健全和完善我国县乡人大代表直接选举的监督体系已属当务之急，理应作为我国政治体制改革的一个重要的基础工程来展开。拟建构的县乡人大代表直接选举的监督体系应是一个体现控权原则的、系统化的、立体性的监督网络体系。因此，除狭义的监督（即专门的选举监督机构的监督）之外，还应包括广义的监督（包括专门的选举监督机构在内的多层次监督主体的监督）；除法律授权意义上的监督（选民或原选举单位的监督）之外，还应包括非法律授权意义上的监督。这是由我国的国情和实现的政治背景所决定的。

作者单位：西北师范大学政法学院 730070

注释：
[1] 在1979年制定选举法以前，全国各级人大选举均是由政府系统负责主持，新选举法颁布实施以后，这种角色开始转由各级人大常委会承担。政府被"过渡"为人大选举的"监督者"似乎是留给它的一个下马台阶。

[2] 王礼鑫：《贿选现象与选举制度改革》，《战略与管理》2002年第4期。

[3] 高咏沂、苟忠：《关于省级人大常委会在乡镇换届选举中角色定位的思考》，《人大研究》2002年第3期。

[4] 邓科、林楚方：《新一轮地方换届的几大特点》，《南方周末》2003年1月23日。

[5] 田必耀：《寻找选民与代表的利益平衡》，《人大研究》2002年第3期。 [6] 为了有效保障传媒的监督权的实现，在西方民主国家，对于传媒在履行监督职责时所招致的纠纷，法院往往援引无罪推定原则，推定传媒具有善意而无须负责，除非权力机关或公共名人能够明白证明传媒故意栽赃丑化，而又拒不采用"平衡报道"或刊登对方的抗辩说明。尤其在1964年的《纽约时报》案后，司法界确立了专门适用于权力机关与公众人物而不适用于一般百姓的判决诽谤罪成立的"三原则"，即权力一方必须同时证明：1、报道与事实不符；2、对当事人名誉造成损害；3、传媒有"事实恶意"。其中第三点的举证是最困难的，而恰恰就是这一点，不适用于一般平民间的诽谤案。显然，从法理上来讲，面对媒体和群体的监督，公众人物负有更大的"容忍的义务"。参见秦晖：《从法治角度看舆论监督》，《南方周末》2003年1月29日。

[7] 吴家麟：《论"设立宪法监督机构的必要性和可行性"》，《法学评论》1991年第2期。

[8] 邓小平：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第298－300页。