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多数统治、多数暴政与多数善政：民主政治的制度基础*
提要 实际的民主制度是多数人的统治，这是人民主权原则和正义原则的体现。但是多数人的统治并不就是真正的民主制度，它并不意味着多数人可以滥用权力，因为集体的智慧是有限的，多数的无限权威容易导致专制，加上多数的交易规则对少数人的强制作用，多数的权力如果不受制约，常常会产生多数人践踏少数人权益的多数暴政。因此，要使多数统治不退化为多数暴政，而成为多数善政，就要对多数投票决定问题的范围需要加以限定，少数人应当被给予更大程度的自治，司法体系和社会力量要充分利用来对多数的权力加以制衡。这样，民主政治就有了适当的制度基础。
关于民主制度下的统治方式有着各种不同的认识。一般认为，民主统治是所有人全体参与的公共决策制度，民主的公共决策应该采用全体一致的决策规则。但是，由于交易成本的问题，民主制度往往采用多数决策的规则，根据这一规则，占据多数的人们可以随心所欲，至少是少数人必须无条件地服从多数人的意志和裁决。不过，由于多数人的意志并不一定符合理性，他们的利益表达与要求亦并非时时合理，所以多数统治（majority
rule）的民主可能退化为多数暴政(majority tyranny)。真正的民主政治不应该只是屈从于多数人的意志，保护多数人的利益要求，而对少数人的意志和利益要求视而不见，否则多数人就有可能依照有规律的过程如选举、立法和多数规则而采取行动，剥夺少数人的自然权利，损害少数人的利益，从而转变为令人恐怖的多数暴政。本文的任务是探讨多数统治的理论假设、多数统治何以退化为多数暴政的逻辑，并探索促使多数善政(good
majority governance)的制度建设逻辑。
一、多数统治的理论假设
实际运作的民主制度大都是多数人的统治，这是勿容置疑的事实，因此可以说多数统治是民主的实际制度形态。多数统治有以下两个方面的内涵：体现多数规则的多数裁定或多数裁决，即在意见分歧的情况下由多数做出决定；由人民中的大多数来统治国家。多数统治构成了民主社会公共决策的制度基础，但是，这并不意味着它就是真正的民主制度。多数统治能够成为多数善政的实际民主制度，有许多理论假设。古代的先贤和当今的思想家们都对此问题进行了不少探讨和研究，如果考诸思想史，那么我们就会发现多数统治主要建基于以下一些理论假设之上。
首先，多数统治理论假设集体智慧超过个人的智慧。
个人具有更大的智慧还是集体具有更大的智慧，这历来是一个颇具争议的问题，相信前者往往会在政治上导致精英（专制）统治的出现，而相信后者必然在政治上产生多数统治。实际上，这个疑难问题在历史上曾经普遍存在过。例如，在民主制度最早实验地的古希腊，当时就存在着是把统治权交给少数好人（贤良、哲学王）还是交给多数平民的争论。最早对政治学进行规范和系统研究的亚里士多德（Aristotle）就认为，“就多数而论，其中每一个别的人常常是无善足述；但当他们合而为一个集体时，却往往可能超过少数贤良的智能”，并用多人出资举办的宴会可以胜过一人独办的宴会为例来说明多数人的智慧超过少数贤良的智慧。[1]据此，亚里士多德所理解的“平民政体”就是自由而贫穷同时又为多数的人们所控制的政体，反之则为“寡头政体”。由此可知，统治方式决定于智慧的高低，因为多数人拥有更大的智慧，所以应该由多数人进行统治。
其次，多数统治理论假设，正义在多数人一边。
“正义”是一个古老而又经久不衰的问题，历来被视为人类社会的美德和崇高理想，是人类生生不息的追求。西方的思想家从各种角度赋予正义以多种含义，如：正义即各人得其所应得、正义即“和谐”、正义即“自由”、正义即“安全”、正义即法治或合法性、正义即“共同幸福”，等等。亚里士多德则认为政治学上的善就是“正义”，它以公共利益为依归，是某些事物的“平等”（均等）观念。[2]
美国著名哲学家罗尔斯（J. Rawls）可以说是当代正义理论的集大成者，认为正义指的是“自由与平等”。他将正义系统地分为实质正义、形式正义和程序正义三大类。实质正义是关于社会的实体目标和个人的实体性权利与义务的正义，它包括政治正义（或宪法正义）、经济正义（或分配正义）和个人正义，其中政治正义和经济正义又合称社会正义。形式正义又叫“作为规则的正义”或法治，其基本含义是严格地一视同仁地依法办事。程序正义介于实质正义与形式正义之间，要求规则在制定和适用中程序具有正当性，它包括纯粹的、完善的和不完善的程序正义三种形式。罗尔斯指出由于在政治事务中不可能获得完善的程序正义，立宪过程在相当大的程度上必须依赖于某种形式的投票。因此，虽然多数人可能由于缺乏知识和判断力，或者由于偏狭和自私的观点，肯定要犯错误，有着许多不完善的地方，但是要支持一种正义宪法，某种适当限制的多数裁决规则在实践中是必不可少的，因为它被证明是用来保障正义而有效的立法的可行的最佳方法，也是实现由正义原则预定的某些目的的最可行方法。[3]由此可知，多数统治是确保和实现正义的一种手段，是达到某些民主目的的最佳方法。
第三，多数统治理论假设，人民主权就是多数人主权。
人民主权思想是近代以来许多思想家所竭力提倡的。人民主权理论的提倡者之一卢梭(J. J. Rousseau)，就将人民的意志或主权的意志称之为公意，认为公意是高于一切的意志，永远是公正的和以公共利益为依归的。因此“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”，受这种公意指导的约束，接受体现公意的多数统治：“投票的大多数是永远可以约束其他一切人的。”如果共同体的任何人拒不服从公意或者主权，“全体就要迫使他服从公意”。既然主权来自人民，那就应该由人民掌握，“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的……因此，人民的议员就不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了”。[4]
人民主权理论在法国大革命中得到了充分的实践。大革命时期的人民主权观念在当时的含义就是多数统治是没有限制的，也是不可限制的。法国人民相信，既然所有的权力已被置于人民之手，一切用来制止滥用这种权力的保障措施就变得不再必要,
民主的实现会自动阻止对权力的专断使用。大革命时期信奉人民主权观念的雅各宾分子就认为公意高于纯粹的个人利益，主张既然“公意”是更为民主的原则，是“新社会”的基础，任何破坏新社会有机统一的因素本身就是反民主的。据此，雅各宾分子及其革命的继承者在实践中依靠瞬时的多数来建立共识。由此可知，人民主权观念在导致多数统治上起了重要的作用。
第四，多数统治理论假设，多数规则是简便易行的民主规则。
决议规则是多种多样的，但是在所有决议规则中，多数裁定规则可以说是与民主政治紧密相连的最普通和最重要的规则，因为它使民主政治变得具有可行性。而在可能选择的多数规则中，简单多数规则又有着一种特殊的好处，即它本身既能防止少数人代表整体采取行动，也能防止少数阻碍整体采取行动，因此多数裁定规则能够集效率与保护作用于一体，常常被选定为最合适的折衷办法。根据洛克(J.Locke)的自然法学说，人们一旦让渡了自己的一部分权利给共同体，那么个人就有服从大多数的义务，多数也有替少数作出决定的权利。他指出，任何人要放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制，以谋取他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，安稳地享受他们的财产，唯一的办法就是同其他人协议联合组成为一个共同体。一旦人们同意建立一个共同体或政府，并结合起来组成一个国家，那里的大多数人就享有替其余的人作出行动和决定的权利，因为共同体具有作为一个整体而行动的权力，而这必须要经过大多数人的同意和决定。因此，“当每个人和其他人同意建立一个由一个政府统辖的国家的时候，她使自己对这个社会的每一成员负有服从大多数的决定和取决于大多数的义务；否则他和其他人为结合成一个社会而订立的那个原始契约便毫无意义”。[5]在洛克看来，个人的同意只对合法的公民政府的最初建立具有关键作用，此后，“同意”就来自于“人民”的代表以多数原则作出的决定，只要这些被治者的代理人遵守起初的社会契约和契约义务来保障“生命、自由和财产”。否则，建立新政府的暴动是正义和难免的。
二、多数暴政的产生
如果多数统治的理论假设是充分的，那么多数统治就是合理的，不会出现任何问题。但是，事实是多数人的智慧并非在任何时候都一定超过少数人或个人的智慧，正义也不可能只掌握在多数人手里，人民主权也不应该只是多数人的主权。法国大革命的实践也表明，多数人有时比少数人更愚蠢，正义也往往不在“狂妄”的多数人一边，以不受限制的人民主权原则为基础的多数统治常常会变成武断的、压迫性的多数暴政：多数人不受制约地肆意滥用公共权力并侵犯少数人的利益。民主制度下的多数暴政的结果与个人专制下的暴政对于受害者来说是一样暴虐的。多数统治之所以可能变成多数的暴政，其原因是多数统治的理论假设是不完全现实的，多数统治的许多方面都容易使多数统治走向多数暴政，而不是走向多数善政。
首先，多数人的决策不一定具有一种更高的超个人的智慧。
多数统治理论认为，人越多智慧越高，多数人的决策相对而言会更加理性一些。然而事实并非完全如此，多数人的决策有时也是非理性的，难以显示出具有一种更高的超个人的智慧。如果人民的参与能够常常达到令人满意的程度，某种多数裁定规则或许就是实现公众要求的合理手段。但是多数裁定规则不能作为衡量民主程度的标志，因为它并不能保证人民的参与能够达到满意的广度；另外，即使人民的参与非常广泛，在错综复杂的社会里，人民的多数以及他们的代表们并不一定总是具有解决疑难问题的必备知识。同时，多数有超过半数、比较多数、限定多数这样一些分别，有出席者的多数和包括未出席者的多数，因此多数的智慧和知识也是不稳定和充满变数的，多数裁定规则也是可以作多种解释的规则。
事实上，多数裁定规则只是实现政治立法和行政决策的一种制度安排，是实现民主的一种手段而非民主的实质。它与各种各样的决议规则一样有其优点和局限性，在效率上甚至还不如其它手段更具优势，原因在于多数裁定规则常常不能将权力置于那些最为明智和更具个人理性的精英的手中。英国著名学者哈耶克（F.
A. von Hayek）就对多数人的智慧一定超过少数人提出了质疑，指出认为多数决策具有一种更高的超个人的智慧是没有理由的，因为“只有自生自发的社会发展所达致的成就才可能具有这种智慧”[6]。正因为如此，多数的意见难以完全是有益的或明智的，多数人的统治完全有可能导致多数暴政的出现。例如，在美国，导致多数决定一切的多数的道义观念就假定许多人联合起来总比一个人才智大，因此多数以为自己有权管理社会，其利益应当优于少数人的利益，等等。由此，美国社会的多数不但拥有强大的管理国家的实权，而且拥有强大的影响舆论的实力，多数一旦提出一项动议，那么一般不会遇到阻止通过动议和推迟表决动议的障碍。[7]这样的多数决定也就难以听到反对者的声音，更不可能关注到少数者的利益，并常常会对少数者做出不公正的决定，对后者来说这无异于实施了事实上的专制和暴政。
其次，多数人的交易规则对少数人具有强制作用，少数人无法以退出抗拒多数人的损害行为。
在一定意义上，我们可以把民主过程视作一个多人达成交易的谈判过程，其通行的规则与市场交易规则一样是一致同意。实际上，构成民主社会的根本规则是大家对某些共同原则的广泛同意，是认识上的一致同意而不是多数投票，因此民主政治是在一种共识的范围内运行的，这些共识包括关于程序规则、关于政策选择范围、关于政治活动合法范围等方面。这些共识程度越深，民主就越能够得到保障，在某种程度上其作用甚至大于三权分立这样的制度安排。不过，相对自由的市场交易而言，由于参与民主过程谈判的人数比较多，而多人之间要取得一致同意和完全的共识的实际难度比较大，因此人们被迫采用了前述的多数规则来做出决定，其结果就必然要引起自由与民主之间的分歧。在市场交易过程中，一旦任何一方发现对方的最好出价有悖于自己的利益要求时，可以以自由退出市场交易过程来表示抗议，并维护自己的利益。可是，在通过多数投票进行公共选择的民主过程中，每当多数人表决通过一项公共决策时，少数人尽管可以自由表达自己的意志和投票表示反对，但在实际行动中却不能自由退出这个过程，因为人们退出一个社会的交易成本要远远高于退出一个市场的交易成本。
因此，多数投票原则可以使多数能够作出对少数具有约束力的决策，这直接意味着政治权威和决策能力在二者之间的配置是不平等的，“人数最多的党派，或者换句话说，最有力量的党派当然会占优势”[8]。如果不适当的多数统治原则一旦在政府体制中占据了主导地位，那么就难以有任何力量来挑战和打破多数派的统治，这时多数派就完全可以滥用政治特权而牟取私利，并牺牲共同体和他人的利益，因为他们能够通过多数投票规则在政治游戏中先发制人，获取共同体的各种收益。而投票程序的合法性使得政府或其他的组织可以正当地使用强制性手段，去执行多数人的决定并压迫他人屈服。在这种情况下少数人就不得不默默忍受多数人通过的决策对自己造成的损害，并很容易发生多数人损害少数人和个人的权利的多数暴政。
第三，不受法律制约的多数的无限权威容易趋向专制。
根据人民主权学说，多数人的力量是十分强大的，因为该学说不仅认为少数人应该同意多数人的决定，“人民”的权力是一元的和不受制约的，而且对于多数的范围并未加以限制。然而，不受法律制约的多数人的多数裁决具有很大的随意性和强烈的倾向性，容易为人们的意志所左右。亚里士多德就曾指出在古希腊某些采取多数制的平民政体中，由群众而不是由法律来最后裁决政务，民众在这种政体里往往成为一位集体的君主，他们在进行政治活动时不以“法律”为依归，包含着专制君主的性质，并渐渐趋向于专制。[9]造成专制的原因在于不受法律制约的多数的无限权威容易趋向于多数暴政，并对少数人和社会带来一系列危害。例如，法国著名思想家托克维尔(A.de
Tocqueville)在上个世纪认为美国民主的最大危险来自美国多数的无限权威，因为不关心少数派利益的多数派联盟在由大众选举的立法机关、行政官员和法官中占据主导了地位，特别是在州一级政府中更是如此，所有的东西都可以多数的名义得以正当化，法律也可以以正义的名义制定出来并得到批准。因此，多数派能够支配不受制约的权力工具，统制公共舆论的运用，并使非主流的舆论鸦雀无声。
在这种情况下，多数的无限权威实际上对美国人的思想、民情、公务等方面产生了许多负面的影响。每当一个人或党派在受到不公正待遇之后，常常无处去诉苦，原因在于舆论是多数制造的，立法机构代表并盲目服从多数，行政首长是由多数选任的百依百顺的工具，警察是由多数掌握的军队，陪审团是拥有宣判权的多数。多数的无限权威实际上帮助了立法者的合法专制，增加了公务员的专断权，加强了思想界的专制，助长了国民性的软弱和巴结大多数的心理。即使法律职业人员的品性、法官审判、地方政府在执行法律方面的地位以及其他许多因素都缓和了多数的暴政，但是暴政的危险依然存在。因此，托克维尔认为多数的无限权威是一个坏而危险的东西，危及到每一个共和政体。政府的垮台通常是由于无能或暴政造成的，前者使权力自行离开政府，后者使权力被人夺走。民主政府的垮台几乎总是肇始于滥用民主的资源，无政府状态的形成也总是来源于暴政或管理不当。[10]如果对美国多数的无限权威不加以制约，多数派就能够运用其支配地位来追求自己的私利，其所行使的专制将会使少数忍无可忍，并通过结盟来试图使其损失最小化，在没有其他更为合理的办法时，会被迫运用武力在内的极端手段来解决冲突，民主社会就会很快退化为各种力量相互战争的无政府状态，最终导致民主共和政体解体。
三、多数善政的制度安排
从以上论述可知，多数统治的民主政治可能退化为多数暴政，并对民主政体本身带来现实与潜在的威胁。要避免多数统治退化为多数暴政，而成为多数善政，就要确立各种各样的制度安排，其中重要的制度安排包括限制多数权力的制度安排、给少数人以自主治理的制度安排、以司法救济限制多数并保护少数、用社会力量制约多数权力之机会的制度安排等。
首先，要对多数的权力进行有效制约。
权力本身始终存在着扩张的可能性，并容易导致损害他人的滥用和腐败，而不受限制的绝对权力必然带来绝对的滥用与腐败，因此对权力制约是十分必要的。麦迪逊(J.
Madison)和汉密尔顿(A. Hamilton)曾经指出，任何权力的高度集中，无论是集中到一个人、多数人还是少数人，都有产生暴政的可能性：“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，均可公正地断定是虐政。”[11]
“把所有权力赋予多数人，他们就将压迫少数人。把所有权力赋予少数人，他们将压迫多数人。” [12]因此，所有权威的行使应该“限于何者为正义的限度之内”，人民对一切权力和投票程序要加以持续的限制与监督，这样民主才能得以生存下去。诚如前述，多数决策的权威性并非来自即时多数的意志，而往往来自少数也能接受的某些共同原则，因此多数的行为需要受到这些共同原则的指导和限制。这样多数在道德上没有理由为所欲为，也没有特权来制定一些歧视少数人而有利于其成员的规则，其权力必须加以约束，其行动不能超越某些限度，其投票决定问题的范围需要明确加以限制，其决策不能牺牲他人的利益，否则多数统治的民主政府难以切实保障个人自由，并可能堕落成暴民政府。
有许多因素，包括政治代议制和大的选民集体，特别是适当的宪法设计，可以限制和缓和多数的权力，从而避免发生暴政的危险。美国的联邦宪政体制就是根据多种制衡机制来制约权威运作的，它极大地减少了多数派支配所有决策结构的可能性。如果宪法限制了无限权威的运用，并对权力进行分散配置，那么所有的权力特别是多数派的权力就会受到制约。如麦迪逊所设想的那样，治理的权力根据“相反的和敌对的利益”来组织，这样就能够利用权力来制约权力。[13]通过分权，把政府的权力配置在若干个公职的手中，每一方都为相互竞争的其他方所制约，这样多种多样的决策结构有利于寻求符合正义标准和普遍利益的决策。同时，分立的决策结构也为个人提供了多种多样的机会，使个人能够个别地和集体地表达其偏好和疾苦，并对政府权威机构提出要求：通过国会议员、总统、副总统的任期限制可以得到政治救济；通过参众两院大量的议席可以得到立法救济；通过忠实地执行法律的行政责任制可以得到行政救济；依据正当的法律程序，任何人有权要求考虑其申诉状以及要求判决以纠正错误，以此可以获得司法救济；最后，通过变更和修正宪法本身的活动，可以得到宪法救济。[14]
不过，在多数的人数很多而且决心要为所欲为时，任何对多数的外部限制都无法长期地起到作用。所以，必须在制度上允许人民普遍参与管理能够得到继续，必须在推行多数裁定规则时发展一种惯例上的平衡，即在某一问题上作出裁定的多数不一定就是社会面临的其他许多问题上作出裁定的多数，真正有最后裁定权的是成员经常改变的不同的多数，[15]因为固定或永久的多数可能滥用权力进行压迫，妨碍普遍参与的实现，甚至彻底破坏许多对立利益集团之间的微妙平衡。
其次，建立和充分利用司法体系和法官的制衡作用。
从以上论述可知，政治制约能够带来约束多数暴政的理性和正义，但它尚不足以保证这种理性和正义。历史与现实表明，司法体系和法官阶层都对多数暴政的出现具有某种制衡作用。亚里士多德早就指出，法律可使事物合于正义（公平），“较之公民的统治，法律统治更为确当”。按照他的理解，古希腊凡不能维持法律威信的城邦都不能说它已经建立了任何政体，因此他竭力谴责那种“由人民统治而非法律统治”的政治体制，“如果将所有权力都集中于人们的表决，那么严格说来，它就不可能是一种民主制”。[16]
所以，如果我们的认识只停留在以为民主就是多数决定，认为多数决定就天然地代表正义，那会葬送民主。民主与法治有着天然联系，法治不仅不会对民主形成侵犯和压抑，反而是民主制度能够有效存在的条件。法律能够保证人的基本权利，司法体系能够成为制约立法机构和行政机关的力量。例如，美国立法机关、法院和各行政机关的多重批准和多重上诉的主张，就是要防止民主退化成暴民政府。[17]
法学家精神和陪审制度对多数统治也能起到平衡的作用。举例来说，美国法学家一方面因其爱好而自然倾向于贵族和君主，另一方面又因其利益而自然倾向于人民；加之其职业要求他们在两个互相冲突的个人之间寻求公正，在两个原则间裁定正义，在经济上又是比较富裕的阶层，因此法学家比其他人更有可能在两个人、团体、机构以至原则之间持公平和超脱的立场。这样法学家虽然喜欢民主政府，但没有民主政府的偏好，没有承袭民主的弱点；与此同时，人民也信任法学家，深知其利益在于对人民的事业服务，所以不会危害民主政府。由于美国没有旧式贵族、文人，人民又不信任富人，因而法学家就成为一个高等政治阶级，是社会上最有知识和最具理性的部分，是美国能够平衡民主的最强大甚至可以说是唯一的力量。此外，美国的陪审制度是作为司法制度而存在，但却作为政治制度而起作用的。托克维尔认为陪审制度、特别是民事陪审制度，能使法官的一部分理性思维习惯进入所有公民的头脑，而这正是人民为使自己自由而要养成的习惯，如权利观念、做事公道、对己行为负责、对社会负责和提高知识等等。作为使人民实施统治的最有力手段的陪审制度，也是使人民学习如何进行统治的最有效手段。[18]
第三，给予少数人更大程度的自主治理。
不容否认，多数统治问题是一个永久性的问题，因为一个社会的全体或绝大多数成员永远不会有同样的利益、爱好和价值，所以多数裁定原则在一定意义上是道义上一种过得去的决策方式。不过，在某些情况下，少数人是难以容忍多数裁定原则的，尤其是在诸如语言、宗教和财产权这样涉及少数人和个人基本权利的问题上实行多数裁定原则，就容易导致国家分裂和民主毁灭等严重后果。实践证明，保护公共利益和私人权利免遭多数派的侵犯，解决多数统治与少数人不自由的矛盾，主要途径是通过给予少数人更大程度的自主治理。所以，在少数人的自由受到民主过程威胁时，允许少数人拥有更大程度的自主治理空间，可以满足少数人对于自由（包括信仰、结社、迁移、就业、尊严以及政治参与等等）、权利等方面的要求。基于以上理由，每当源于民主程序的结果，少数公民被多数公民剥夺了某些基本权利、自由或者机会时，少数人必须得到某种程度的自主治理以进行补偿，这也是对民主程序本身存在的偏差进行的一种修正。[19]由此可知，少数人和个人需要有一些不可侵犯的基本权利和自主治理的领域。某些制度安排是有利于少数人的自主治理和对多数暴政的限制。
例如，只有政府集权而不存在行政集权的美国联邦制，就有助于自主治理。中央政府在州一级不参与管理社会的次要事务，给予了地方和个人大量的自治权，这就极大地制约了多数暴政。联邦制综合了小规模的自主治理社群根据自治原则组织活动的优势，同时也使得有机会组织很大规模的利益社群。这些社群成为自主治理的权威主体，自主治理自己内部事务。所以，“联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像大国那样光荣和强大”
[21]。阿克顿勋爵(Lord Acton)认为，联邦制在所有对民主的制衡措施中一直是最为有效的和最为适宜的措施，它通过权力分立和只赋予联邦政府以某些界定明确的权利，限制并制约了主权性权力，它“不仅是制约多数的唯一方法，而且也是限制全体人民的权力的唯一方法”[20]。
同时，美国的乡村自治传统，成为托克维尔称之为“人民主权”的自主治理体制的基础，是构建美国的力量，限制了美国多数暴政的发生。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务，使人民养成了爱好自由和掌握运用自由的艺术，使美国大多数人有了自由的精神，在一定程度上限制了中央的行政集权和多数的专制。因此，民主体制的长期活力靠的是人民的自治能力。麦迪逊也指出，“一切政治实验”都应该“寄托于人类自治能力的基础上”
[22]。由此可知，联邦政府形式、乡镇自治制度以及司法结构等等，非常有助于美国人的自主治理。
第四，充分利用社会力量对多数的权力进行制约。
除了利用政治体系与司法体系这些以权力制约权力的手段之外，也存在着充分利用诸如民情、宗教文化和社会伦理这类社会力量，来制约多数的权力和防止多数暴政。诚如大家所知，以权力制约权力的思想是自由主义思想家洛克和孟德斯鸠(Montesquieu)所提倡的，它对美国形成以政治分权为基础的宪法来制约多数人的统治方面有过重要的作用。但是，在缺少一定的社会分权的情况下，任何宪法的制度性安排都不可能产生一个非暴政的民主共和国。许多照搬美国宪法的拉丁美洲国家的长期动乱史就是这方面的明证。实际上，某些社会因素在加强民主方面，可能远比任何特殊的宪法设计还来得重要。比如，一个利益多样化的多元社会体系，可以解决多数人与少数人在偏好不同时发生的利益冲突；而多元组织的存在，可以防止少数统治者对社会的全面控制，因为不同的竞争性利益的存在，是民主的均衡和公共政策顺利发展的基础。
托克维尔可以说是最早系统地提出以社会制约权力的思想家，他认识到民主体制与多元的社会与政体具有某种亲和性，认为权力与各种社会功能应当由众多相对独立的社团、组织和群体来分散行使，指出一个政体的民主性是由多个团体或者多个少数的存在来保障的。为此，他曾从宏观的角度审视了美国多数暴政何以被限制和缓和的原因。美国缺乏防范和反对多数暴政的措施，但是根据麦迪逊主义所设计的一系列宪法制衡机制，包括健全的三权分立制度、司法复核制度、参议院的州平等代表制、代议民主制，以及完备的法制和特殊的地理环境，都抑制了多数暴政发生的实际可能性。不过在他看来，这并不足以使美国成为一个既享受自由又拥有民主的国家。实际上，促成美国自由民主的重大因素在于美国是由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会，有着特殊的民情（一个社会所拥有的习惯、思想、习俗等）和前述的乡村自治传统，它们对权力构成了一种有力的社会制衡。所以，他认为民情、法制和自然环境维护了美国的民主共和制。美国的法制是良好的，美国民主政府所取得的成就，也有很大一部分应归功于法制，但这并非是美国获得成功的最主要的原因。它对美国人的社会幸福的影响虽然大于自然环境，但却小于民情。最佳的地理位置和最好的法制，如果没有民情的支持就不能维护一个政体，民情却能减缓最不利的地理环境和最坏的法制的影响。[23]因此，民情的作用是最大的。如果没有共同的民情，民主社会将让位于日益强化的集权。
多数统治容易退化为多数暴政，这揭示了一个普遍的道理，即人类的任何政治行为和决策，无论多么高尚，多么有价值，若没有适当的制度制约，跨越了其应有的边界，都会走向其反面，带来意想不到的不良后果。由于交易成本的问题，民主不可能是全体一致同意的民主，而必须是多数人当家作主的多数统治，但这并不意味着多数人可以对少数人应有的权利漠然视之，甚至肆意践踏少数人的权益。恰如杰弗逊(T.
Jefferson)所说，虽然“所有多数人的意愿在所有情况下都是占有优势的，但是他们的意愿要成为合法的，就必须是合情合理的”[24]。不然，其后果必然是发生多数暴政。在历史上和现实生活中，无论大至一个国家，还是小至一个社团，不难见到多数人通过某种合法而没有适当矫正措施的民主程序，损害少数人或个人的合法权益。因此，在建立民主制度和设计民主程序时，如何做到既要体现多数裁决的原则，又要防止多数享有绝对权力，尤其是如何通过法治和对民主程序的矫正来保护少数人的权益，是我们民主建设面临的一个非常重要的课题。由此可知，了解和研究多数统治何以退化为多数暴政，如何制约这一倾向，从而建设多数善政，对于我们理解和建立真正的民主制度具有深远的意义。当然，在防止多数暴政的同时，我们仍然需要防止少数人的暴政，毕竟任何形式的暴政都不是我们所愿看到的。无数的经验事实表明，由于经济成本等因素限制了个人直接参政，今天的多数人在绝大多数情况下都不容易行使实质性的多数统治，权力常常被委托给代表以及非选举产生的职业家和专家，“民主就是政治家的统治”[25]。在这种情况下，多数人很难通过民主的程序以暴政的方式把他们的意愿强加给少数人，所以人民主权下的多数统治和宪法程序实际上赋予了宣称代表多数的少数统治者以无限的权力，且实际上常常是一部分行政人员在行使这些无限权力。因此，我们必须从宪法制度和主导的意识形态上防止多数人的不受限制的权力合法化，否则某些少数人就可能盗用多数人的名义，行使事实上的暴政。
(注释：略)
北京行政学院学报，2000年第二期
《世纪中国》（http://www.cc.org.cn/) 上网日期 2001年09月17日
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