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王 强：从农村社会分层看村民自治与配套制度建设

来源：天村

南京大学政治与行政管理学系 王 强

一
随着改革的不断深入，农村社会的变动呈现多元化与复杂化。一方面农村经济体制改革以后，经济分化及社会成员在经济地位上的差别与以往的政治关系一起为农村急剧形成的社会分层提供了基本依据；另一方面中国农村发展带有明显的不平衡性，沿海发达地区的农村由于较早投身于市场经济，从经济基础－个人意识到经济－社会结构都发生了较大变化，已经成为一个开放性社会，而大部分落后地区由于其封闭性 [1] ，传统色彩依然浓厚。基本社会状况的差异导致无法用统一的尺度去衡量存在极大悬殊的中国农村，因此无论用什么理论研究村民自治都不能不考虑中国农村现实存在的多样性与复杂性。从这个角度来看《中国农村政治民主发展的前景及困难：制度角度的分析》及《中国村民自治民主的制度分析》两文中第二部分的论述，虽然引入制度变迁的理论作为分析框架，但由于缺乏更为细致的分析，因而显得较为粗糙与模糊。
农村社会分层是了解与判断村民能否现实地成为村民自治制度受益群体的重要维度。根据李强《当代中国社会分层与流动》 [2] 和熊森林等对全国农村固定观察点下林村的跟踪调查 [3] 的研究成果，我们可以大体上把农村村民划分为三类群体。
第一类是农村的富裕阶层，包括乡村集体企业管理者、个体或合伙工商业者、私营企业主等。他们一般都有规模不等的产业作为依靠，家境殷实。从理论上讲，当人们具备了一定的经济基础之后便有政治参与的要求，但在现实中参与的表现丰富多彩。有相当一部分农村富裕户，特别在沿海地区，很早就从事经济活动，市场经济的意识较为充分，由于他们的生产与销售从一开始就面向开放的市场，因而他们的活动范围与个人归属感超出了村或乡镇等较为狭小的区域范围，他们关注的是自由，希望政府少干预，他们对于村民自治兴趣不大。一些富裕户认为，村里的事与他们关系不密切，即使要关心也是关心乡里或镇里的事。由此可见，富裕阶层的参与要求已突破村这一级。当然，富裕阶层进入村委会或担任村里主要干部在农村十分普遍。但其中有一些情况值得思考，例如在浙江黄岩市的 813 个村中，有 61 名厂长（经理）被选为村委会主任，有的甚至是在自己出差在外、不知有关情况下当选的 [4] ；再如有的地方，富裕户出于宗族势力的需要，而非自身意愿，被“选”为村干部。富裕阶层的参政热情往往使村民自治陷入尴尬境地，他们中的大多数要么真正关注的是与乡镇以上地方政权的关系，对村一级的非政权性自治组织极为不屑 [5] ，要么处于复杂的社会网络之中，带着各种各样的偶然性或目的性进入自治组织。富裕阶层几乎没有从村民自治制度中受益，当然也没有明显的受损，他们对村民自治大都抱无所谓的态度。
第二类是村一级干部，他们是农村党组织或村委会的主要成员，是农村政治、经济、社会生活的组织者和管理者。但在很多地方，农村基层组织处于软弱涣散、瘫痪半瘫痪状态，这固然与基层干部素质低下，地方政府领导不力有关，但是制度上的缺陷可能是更为根本的原因。沈延生总结为三条：代理人与当家人的角色冲突，不脱产与脱产的名实不符，报酬低且缺乏社会保障。 [6] 遗憾的是，村民自治并没有克服这些制度缺陷。由于传统的体制背景与赶超型现代化模式的现实需要，村民自治笼罩在“压力型体制” [7] 之下。村干部无法真正从上级下达的大量政务 [8] 中挣脱，转而根据村民意志处理村务 [9] 。更为严重的是，村干部不是国家公务员，国家财政不承担其工资。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴 [10] ，但补贴能否兑现，完全取决于村的经济状况，不过我们在经济发达地区作调查时，发现有的干部得到的补贴即使从数量上来看已相当高，可依然满腹牢骚。这是因为人们对于报酬所提供的满足程度的评价总是以他们的工作量与他们所得的报酬之比在同等人中的相对位置为依据的。附表罗列了从 80 年代开始各地村干部补贴（工资）的状况。
面对现实制度的制肘，村级干部只能徘徊在“保护型国家经纪”与“赢利型国家经纪” [18] 角色冲突的阴影中。作为保护型经纪，村干部夹在上级政府与村民之间，既是政府的代理人，又是自治组织的当家人，总想两头不得罪，而结果往往是两边都吃力不讨好。作为赢利型经纪，村干部——农村社区的精英——在市场经济的大潮中，无法满足仅有的微薄的补贴（工资），或是忙于村级经济的发展，或是谋划个人事业的发达，无暇顾及村中事务。人心先散，组织自然随之涣散，村委会形同虚设。更为严重的是在这一过程中村干部极易利用职务之便假公济私、中饱私囊，造成干群关系紧张。在国家尚没有为村干部承担的角色进行明确界定，不为他们所从事的公务提供更为合理的收入（包括数量和方式）的前提下，单方面推行村民自治，进而村务公开、财务公开，只可能使村一级干部成为村民自治制度的利益受损群体。这是村民自治在许多地方受阻的重要原因。如果公正地看，乡村干部抵制村民自治可能不仅仅是思想观念跟不上形势，不能及时转变的问题，它提醒我们应当看到当前农村一个不容忽视的重要方面，即制度与制度之间的配套性不强。
第三类是普通村民，他们是农民中的绝大多数，成份也最复杂，但这并不阻碍我们对其基本状况的考察。
由于上述机制制约，对于村民中的大多数，村民自治并没有激起他们如某些理论所预料的那样高涨的参与热情。据张静对吉林省梨树县的调查，即使在这样一个曾经以创造“海选”方式闻名中外的地方，相当部分村民也缺乏对选举的投入和兴趣，表现在：村民对竞选演讲的参与率不高（但私下的串联不少），对竞选者的公开提问相当有限（但私下的议论却非常多），一些村的弃权票很高（达到 200 张以上），代家人投票的情况也相当普遍，不少村干部还有动员、命令和对付上级检查的行为。 [19] 村民自治果能按照法定内容与法定程序开展，村民自然欢迎，但它处处受其他制度常规的束缚，因而无法取得公意的信任，长期以来只能被冷漠的态度所包围，用村民的话讲就是“谁上去都一样，都是捞一把，选不选有甚么意思？” [20] 或“不如就让那些已经被养肥的坐在位子上，另选一个“架子猪”上去，又要拼命刮削我们。” [21]
经过长时期探索，当今中国农村已形成多种发展模式，各种模式都是在尊重本地实际，经过农民长期实践基础上形成的，具有合理性，在一些地方，贤人或强人是村民的现实需要 [22] ，他们并不希望村民自治弱化贤人或强人的“个人权威”；在个私经济发达的地区，村民关注自由度和个人利益，对村民自治普遍持无所谓态度，笔者对比江苏省吴江市 N 村 [23] 村民自治 1998 年与 80 年代中后期实行之初时的状况后发现，刚开始时由于农民闲暇较多，参与热情很高，而十几年中人们发展经济的同时对村民自治却几乎没有留下多大印象。村民说：“现在各忙各的，还有谁有空去管村里的事，再说，想管也管不好。” 在村企合一的地方，村民的利益与自身在企业中的报酬、福利有关，和城市工人相似，被纳入企业这一现代组织的村民谈民主和自治将会遇到和城市一样的单位体制的重重障碍。在经济不发达地区，村民自治同样不容乐观，大家知道谁当了村干部工作都不好开展，因而想当村干部的人较少，竞争不激烈，投票率也低 [24] ，村民的热情提不起来。张乐天在《公社制度终结后的农村政治与经济》一文中认为，农民是需要管制、帮助和引导的。 [25] 在农村现代化的视角中，地方政府对农民政治与经济生活的影响和作用在绝大多数情况下比任何其他组织都要强。
只要我们不把眼睛仅仅盯住尚属少数的示范点，我们就有理由承认：报酬递增是一种制度实行的内在条件，而不是一厢情愿的理论推测，毕竟示范村到 21 世纪初也只能占全国村庄总数的 10%[26] ，其村民自治的运作状况远远不能代表更为丰富与复杂的大多数。至于 10% 的示范村，有些问题也不容忽视，当前村民自治能否顺利开展，最重要的因素是上级政府的推动，象选举这种程序性、操作性强的活动，上级政府经过精心组织，容易发挥示范村的示范效应，但象民主管理、民主决策、民主监督这些日常性的制度实践，政府如何推动？在现有机制下政府会不会为保证示范村的先进性采取签订“责任制”的方式为民主开道，若果真如此，政府依然跳不出压力型体制的巢臼，显然与民主自治背道而驰。笔者在江苏省睢宁县示范村 S 村恰恰看到了这种两难困境。
通过农村社会分层考察农民的受益状况可能比笼统地讲“一旦占中国人口大多数的农民阶层都成为民主制度的直接受益者，那么以村民自治为基础的中国农村基层民主制度将会形成一个规模极其庞大的农民受益群体” [27] 来得现实——“农民” 早已成为一个多层次，含义丰富的概念。
二
农村社会分层的分析已使我们发现，村民自治制度的报酬递增机制至少在目前仍受到旧体制的严重阻碍，村民自治制度虽已进入强制性制度变迁阶段，但正如诺斯所言“今天的选择受历史因素的影响”，即使是强制性的初始形式一样陷入既存的经济、政治、文化体制之间彼此存在的历史依赖关系的包围之中，因此对于村民自治，我们应关注的并不是未来或理论上它所具有的报酬递增的机制，关键问题是村民自治的初始形式如何面对旧体制的羁束逐步切合制度设计的初衷——这一点并不因为强制性制度变迁水到渠成地实现。
以往的理论探讨中，村民自治过多地承担了民主的功能，从而客观上极大地调动了农民的参与热情，但我们不得不承认的是，目前基层制度严重不足：配套制度不健全及现有制度经常矛盾、冲突。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出，政治安定最终取决于制度化与参与的比例 [28] ，这一命题在各个层次上都是适用的，我们在关注村民自治的同时不能忽视与自治相关的制度化水平较为薄弱的客观现状。
民主从来不是单方面推行的，在政治发展中，制度化、组织化、管理高效化与民主化是同等重要的问题，它们只有相伴相随，方能保持政治发展进程的稳定与持续。村民自治作为基层制度网络中的一个组成部分与其它制度有着密切的关联——它既需其他制度的支撑与保障，同时它也支撑与保障其他相关制度。在不改变平摊和集团税责的税收制度 [29] ；不明确界定乡镇政府与村委会关系；村党支部、村民会议、村民代表会议、村委会、村民小组职责不定、分工不清、权限不明，各种组织、功能、机制交叉混乱的前提下，村民自治难以健康发展。在政权尚没有找到有效途径实现对农村的规范化管理，理顺基层制度机制之前便推行所谓的民主，既是无效，也是危险的。就村民自治而言，一方面它极易成为“制度空壳”：各地依据当地情况或地方政权需要在其名义下另行一套，直至最终与其初衷大相径庭，另一方面，热衷于村民自治，而对农村接触不多的人忽视了市场经济逐渐占据社会生活主流后，各种地方势力的潜在力量 [30] 。笔者认为，当前村民自治的配套制度建设需从三方面着手：一是克服乡镇政府与社区自治组织的资源不对称，二是填补制度短缺，特别是要完善《村组法》中的执行制度安排（操作规则或程序制度），防止乡镇行政对自治组织的制度侵权，三是建立一套灵活适应的机制，消融实际存在的矛盾与冲突。
从总体上说，现在仍处于从过去的公社体制，到暂时的无序状态，又到形成与社会主义市场经济相适应的经济、政治体制的过渡时期 [31] 。村民自治无论在理论上还是实践中，许多环节线条还不是很明朗，需要继续探讨。一项制度要成功，需要有明确的目标或功能，合理的内部机制以及与其制度背景的和谐相容。从这种认识出发，我们不宜再理想化地人为拔高村民自治的制度意义，真正需要关注的是“法内自治”、“政治领导”、“行政指导” [32] 三位一体在现阶段农村社区所构筑的制度框架以及在这种框架内的有效运行机制。村民自治的成功与否将取决于我们是否有足够的智慧，通过对权利、责任和义务的分化性配置促进社会整合，它更取决于我们是否能够确立一种新的基层治理规则 [33] ，这种规则能够把推行民主与健全配套制度、优化组织设置、提升管理效能有机地融合在一起。


　　注 释：
[1] 党国印：《“村民自治”是民主政治的起点吗？》，载北京《战略与管理》 1999 年第 1 期，页 95 ；
[2] 李强：《当代中国社会分层与流动》，中国经济出版社， 1993 年版，页 34 ；
[3] 熊森林、晏新如：《转型社会中的农民分化——对下林村固定观察点的调查》，载《地方政府管理》 1998 年第 7 期，页 47 ；
[4] 施再定：《如何看待厂长（经理）兼任村委会主任》，载《乡镇论坛》 1994 年第 1 期，页 13 ；
[5] 以富裕阶层参与正式组织可获取的利益相关度看，在村一级自治体中是最小的。地区越发达，市场经济水平越高，这一点越明显；
[6] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 16 ；
[7] “压力型体制”指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制（即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励），所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的，村党支部、村委会也不例外。参阅荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科、杨雪冬等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社， 1998 年版，页 28 ；
[8][9] 政务体现着政府的意愿，要求必须执行，主要包括（ 1 ）贯彻落实法律规定公民应尽的义务，党和国家有关路线、方针和政策以及上级政府的要求，如计划生育、服兵役、经济和社会发展规划、收缴税款、公安司法、民政事务、文化教育等；（ 2 ）由乡镇政府决定的事务，如乡镇范围的发展规划、经济管理、公共工程、公益事业等。村务则是涉及本村村民利益的事务，由村民共同讨论协商处理。主要包括本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。参阅徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社， 1997 年版，页 212-213 ；
[10] 参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条；
[11] 李云海：《浙江省发展村级经济，健全村级组织的实践与思考》，载中国社会科学院农村发展研究所、山西省原平县政策研究室编《农村社区整合与发展》，山西经济出版社， 1992 年版，页 254 ，转引自《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 17 ；
[12] 中国基层政权建设研究会等：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，辽宁大学出版社 1989 年版 P53 ，转引自《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 17 ；
[13] 邓敏杰：《广西试行村公所的现实定势》，载《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》页 126 － 133 ；刘明祖《在全区村级组织建设工作会议上的讲话》，载梁明春等：《广西村级组织建设》，广西教育出版社 1991 年版，页 18 ，转引自《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 17 ；
[14][15] 徐勇：《集体经济与村民自治的互动——川、湘、鄂农村调查》，载《中国农村村民自治》，页 263 ；
[16][17] 笔者曾对这两个村进行过实地调查；
[18] 国家经纪 (Statebrokerage) 即国家的代理人，其中保护型国家经纪系村社自愿组织的，负责征收赋税并完成国家指派的其他任务。赢利型国家经纪是指那些被国家权力所利用，但在一个不断商品化的社会中却没有合法收入的职员。他们从事令人厌烦且地位低下的职位的主要动机在于有利可图，其目的是要利用其职权捞取最大的利益。参见 [ 美 ] 杜赞奇：《文化、权力与国家—— 1900 － 1942 年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社 1994 年版；沈延生概括为：保护型经纪偏重村社当家人的角色，赢利型经纪则更加尽忠于国家代理人的职责，常常不惜牺牲社区利益来谋取一已私利，参见《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 16 ；
[19][20] 张静《梨树县村委会换届选举观察》，载香港《二十一世纪》 1998 年月 12 月号，页 148 ；
[21][24] 李连江、熊景明：《从政府主导的村民自治迈向民主选举》，载香港《二十一世纪》 1998 年月 12 月号，页 153 ；
[22] 同上，页 155 ；
[23] 吴江市 N 村不是村民自治示范村，在这个点调查可以排除上级政府推动这一与村民自治实行状况有很高相关度的因素；
[25] 张乐天：《公社制度终结后的农村政治与经济——浙北农村调查引发的思考》，载《战略与管理》 1997 第 1 期，页 117 ；
[26] 《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 19 ；
[27] 唐兴霖、马骏《中国农村政治民主发展的前景及困难：制度角度的分析》，载《政治学研究》 1999 年第 1 期，页 52 ；《中国村民自治民主的制度分析》，载《开放时代》 1999 年第 3 期，页 33 ；
[28] ［美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》（ PoliticalOrderinChangingSocieties ）李盛平、杨玉生译，华夏出版社 1988 年版，页 79 ；
[29] 在我国，农村地区的税责一直以某一个行政集体为计算单位且实行简单的个人分摊（均等）制度，这种做法潜在地鼓励了各层集体的自定税（费）权，使其有机会利用定税（费）的地位谋取私利，对不同人的收益和能力也缺少详尽的区分性计算。参见《梨树县村委会换届选举观察》，载香港《二十一世纪》 1998 年 12 月号，页 150 ；
[30] 这方面论述详见《中国农村村民自治》页 169 － 175 ，《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 22 － 24 ；
[31][32] 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社 1997 年版，页 431 。
[33] 《梨树县村委会换届选举观察》，载香港《二十一世纪》 1998 年月 12 月号，页 150 。