宪政民主何以在中国可能：“大一统”抑或“联邦主义”？

王 建 勋

宪政论衡

“我的目的不是让人们去阅读，而是让他们去思考。”

---- 孟德斯鸠：《论法的精神》(第182页)

问题的缘起

时下，越来越多的国人和学者认识到中国应当顺应世界潮流，建立一个宪政民主政体(constitutional democracy)。【1】 实乃令人欣喜。但是，对于如何建立这样一个政体，以及怎样才能真正地实现宪政民主的梦想，人们却存在着严重的分歧。分歧之一便是，中国应保持大一统的中央集权式政体还是应确立分权式的联邦主义(federalism)政体。【2】 许多的国人，包括一些知名的学者，都认为中国要想实现宪政民主，必须坚持大一统和中央集权，或者，至少应当有一个强有力的中央政府(甘阳 1995和1996；王绍光 1991和1994等)。他们视地方分权和联邦主义为洪水猛兽，或者认为它将削弱国家能力，或者认为它将助长地方保护主义甚至导致国家分裂，或者认为它与宪政民主无甚关联。但是，事实果真如此吗？联邦主义真是洪水猛兽吗？如果的确如此的话，那么，为什么美国、加拿大、德国、澳大利亚、印度、瑞士等国家都采此制而国家能力蒸蒸日上且不分裂呢？如果联邦主义与宪政民主无关，为什么这些联邦制国家都是宪政民主国家的楷模呢？这是偶然的巧合还是其中有某种必然关联呢？还有，究竟什么是在中国确立宪政民主的根本障碍呢？这与联邦主义有没有关系呢？欲回答这些问题，我们必须得先厘清联邦主义的内涵、历史及其与宪政民主的关系。我们只有将我们的偏好和主张建立在汉密尔顿所说的深思熟虑和自由选择(reflection and choice)而非偶然和强力(accident and force)的基础之上(Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 33) ，才可能在中国建立一个宪政民主政体。

一、什么是“联邦主义” ？

根据美国著名政治学家埃拉扎(Daniel Elazar)的研究，联邦主义的思想来源于《圣经》和神学中的“圣约”(Covenant)传统。其最初是用来描述《圣经》中人与上帝之间的活伴或圣约关系，后来用来描述人与人之间、家庭中及政体中的圣约关系。神学思想向政治领域的扩张对作为政治概念的联邦主义之出现产生了重要影响。“联邦(federal)”一词源于拉丁文的“foedus”,象希伯莱语中的b'rit一样，意思是“圣约”。十六、十七世纪兴起的“联邦神学”(federal theology)就是一些新教徒利用圣经中的圣约思想发展起来的一种体现教会治理方式的神学传统。埃拉扎认为，联邦安排就是一种根据圣约确立并受其规范的活伴(partnership)关系，这种活伴关系建立在活伴间相互承认和尊重各自独立且自愿联合起来的基础之上，反映了一种特殊的分享(sharing)关系。在这种意义上，联邦主义体现了一种自治(self-governance或self-rule)和共同治理(shared rule) 相结合之精神。联邦主义源于一群自由人在确保各自独立基础之上自由地结成持久但是有限的政治联盟以图实现共同目的和保护特定权利的思想，其要旨在于政治和社会关系能够通过订立圣约来建立(Elazar 1987, 5;33)。

一般而言，联邦主义意味着众多的政府单位之间权力关系的分享。我们通常看到的是，联邦政府和州政府(或其它地方政府)之间的主权分享，各自有自己的权力范围，且以宪法来保证各自之独立，避免相互僭越。它们在同样的地域内、针对同样的人民发挥治理作用，在一定程度上体现了功能的重叠性(overlapping)。这些典型特征在当今的联邦制国家中都一目了然。显而易见，联邦主义区别于大一统(或单一制)的重要特征之一便是，联邦政府和地方政府之间分享主权，地方政府的权力来自于宪法和人民的授权，而非来自于中央政府的恩赐，它们也决不是中央政府的附庸。在联邦主义体制下，地方政府具有高度的独立性，在许多方面不受联邦政府的控制和命令。联邦政府的权力通常会在宪法中明确列举出来，剩余的权力由地方政府和人民享有。【3】这为建立一个有限政府(limited government)创造了必需的条件，且为防止联邦政府权力的滥用提供了坚实的基础。当然，联邦主义也通过创设无数的地方政府单位和民间组织以形成相互制衡之势而防止地方政府权力的滥用。

显而易见，联邦主义的精神与分权理论一脉相承，它为孟德斯鸠倡导的三权分立增加了另一个重要纬度。没有分权就没有宪政民主，因为权力的集中最容易导致权力的滥用，这是万古不易的一条经验。孟德斯鸠和美国的联邦党人都深深地认识到了这一点。前者创立了三权分立，旨在进行横向的分权(即立法、行政、司法权的分立)，而后者则提出了联邦主义，意在实现纵向的分权(即联邦政府和地方政府的分权)。毫无疑问，这两种分权为宪政民主的实现提供了最大限度的可能性。在联邦党人看来，在三权分立基础上确立联邦主义为保证权力的彻底分立和保障公民的自由提供了一个双重的安全阀。

通过厘定中央和地方之间的权力界限，联邦主义旨在养育地方自由(local liberty)和地方自治(local self-governance)的精神，而这对全国性宪政民主的实现是极为重要的。没有地方自由和地方自治，全国范围内的自由和自治是不可能的。托克维尔在考察了美国的乡镇制度(township)和地方自治传统之后，深知它对于美国民主的重要性，说：“乡镇集会(town meetings)之于自由，就如学校之于学问一样。它们将自由带到了人们的身边，并教他们如何享用。一个国家也许可以确立一个自由的政府，但是，没有地方自治制度，它不可能具有自由的精神。”(Tocqueville [1835] 1990,61)。他又指出，(在美国和英国)“我听到过人们有无数种不同的理由来指责国家的罪恶，但是，没有人提到过地方制度。我也听到过人们将他们国家的力量与繁荣归因于众多的理由，但是他们都将地方制度的好处放在第一位。”(Tocqueville [1835]1990, 96;强调为原文所有)这也正是托克维尔先讨论新英格兰的乡镇制度而后讨论州和联邦制度之原因。John Kincaid也指出 ，美国的地方自由先于联邦之存在，享用这种自由的社区已经使共和精神深入人心(Kincaid 1999, 212)。

实际上，联邦主义的根本理念远远超越了政府单位之间的权力关系，其核心在于打破一个中心的治理模式(monocentricity)，而确立多中心的治理体制(polycentricity)(Ostrom 1991)，从而为真正的宪政民主奠定坚实的基础。宪政，意味着人民能够通过制定作为“圣约”的宪法来约束政府的权力和保障公民的权利，其意在建立一个以保护公民权利为己任的有限政府。民主，意味着人民治理，即自治，而非“政府”或者“国家”治理。政府或国家治理只是一种假象，而决不是民主的含义。也就是说，民主意味着人民是他们自己的主人(master)和统治者(governor)，意味着他们能够自我组织(self－organization)和自主治理(self－governance)。这种自组织和自治的实现当然不能依赖于任何一个单个的个人或者政府，而只能依赖于众多的个人和组织他们自己。联邦主义的精神恰恰与此相一致，它不相信一个单个的个人或者政府，无论它是一个“圣人”还是一个“民选政府”，相反，它相信众多的个人或组织共同治理；它不相信任何个人或者政府是一个社会的单个核心，相反，它相信每一个个人和组织都是核心，都是他们自己的核心(Ostrom 1991, 1997)。

二、如何理解美国联邦主义的历史经验

一些人反对中国联邦主义论者的理由是，他们认为今天中国的联邦论者相当于昔日美国的反联邦党人，而今天中国的大一统论者却是昔日的美国联邦党人，因为日后美国宪政民主之发展是循联邦党人之设计，因此中国联邦论者之主张不足为取(甘阳 1996)。此反对中国实行联邦主义之理由和类比看起来非常合理，因为根据美国历史，当时的反联邦党人的确是反对大一统和中央集权，而联邦党人却好像是大一统和中央集权的支持者。但是，事实果真如此吗？联邦党人真的支持中央集权和大一统吗？他们对于制宪会议中提议的新政府究竟说了些什么？这些问题事关重大，关系着我们如何理解美国的宪政民主历史，如何理解美国联邦主义的历史经验。【4】

在二百二十余年前，美国的独立给美国人民带来了自由。但是，如何保障和享用这种自由却成了问题。他们饱尝了英国国王的专制统治，也深知欧洲大陆暴君之厉害。他们害怕权力没有限制，更害怕中央集权。于是，在独立之初，他们宁愿各自为政，保持自己殖民地之高度独立，仅以《邦联条款》(Articles of Confederacy) 维系一松散联盟之关系。但是，时时存在的战争威胁和殖民地之间贸易往来之频繁使许多人包括联邦党人都认识到了这一松散邦联关系之脆弱。为了永久性地保持住来之不易的自由，联邦党人冥思苦想如何加强这种松散的邦联关系又不至失去他们的自由。与此同时，他们也决不想建立一个强大的中央集权政府，因为英国和欧陆的经验表明，这样失去自由的机会更大。于是，他们要在松散的邦联和中央集权之间选择一个折衷，这就是“联邦主义” 的发明。

在那个时代，建立一个大的且自由的共和国并非一件易事，因为那时的理论家们认为自由只在一个小共和国才有可能。当然，联邦党人深谙孟德斯鸠的告诫。孟氏说，如果一个共和国太小，它易为外部力量所摧毁；如果一个共和国太大，它则易为内部缺陷所破坏(Montesquieu [1748] 1949, 126) 。无疑，联邦党人遇到的是一个严峻的挑战，因为他们所要努力建立的是一个大的且自由的共和国。他们发现，“联邦主义”能够帮助解决这一难题，因为，一方面，联邦主义通过联邦和地方之间主权的分享以及众多组织单位的确立而避免了难以约束的中央集权，另一方面，它又可以通过确立一个真正的全国性政府从而避免了松散邦联的脆弱性和“主权内主权”(imperium in imperio)的荒谬。可见，联邦主义极好地实现了一种中央集权和松散邦联之间的平衡，使一个大的且自由的共和国变为可能。

现在，让我们来看看联邦党人是如何来描述联邦主义的吧。首先，联邦党人心目中的联邦政府决不是一个中央集权政府，相反，它是一个权力分享和高度分权的政府。麦迪逊在《联邦党人文集》的第十四篇中说，“首先必须记住的是，我们决不授与这个总体性政府(the general government)全部的立法和执法权。它的管辖范围只限于特定的明确列举出来的事项，这些事项涉及到共和国的所有成员，但是又无法依赖于各成员分别完成。下级政府将保留它们应有的权力和治理活动，它们可以将它们的关心扩展到所有的那些可以独立完成的事项上来。如果制宪会议的提议是废除各州的政府，那么联邦宪法的反对者有理由坚持他们的反对；尽管显而易见的是，如果各州的政府被废除了，总体性政府将不得不在其适当的管辖区域内重新恢复它们而求自保。”(Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 102)

他又在第四十五篇中指出，“提议中的宪法授予联邦政府的权力寥寥且明确限定。那些保留给州政府的权力繁多且无限。前者将主要适用于对外事项，诸如战争、和平、谈判及对外贸易；最后，与这些密切关联的是徵税权。保留给各州的权力将扩及日常事务中的所有事项，涉及到人们的生命、自由和财产，还有州内的公共秩序和州的繁荣昌盛……联邦政府的运作在国家面临战争和危险之际将是最广泛和重要的；而州政府之运作则在和平和安全之时是最重要和广泛的。由于战争和危险时期可能只相当于和平和安全时代的很小一部分，州政府将拥有另一个优于联邦政府之势。诚然，如果联邦政府的国防权发挥得越是充分，那么国家处于危险状态之可能性就越少，而这些危险状态的出现也许有利于联邦的权力胜过各州……如果人们准确而秉直地考察这部新宪法，他们将发现，它所提议的给联邦的新权力之增加远远不如其对联邦原有权力之充实。” (Hamilton, Madison, and Jay [1788]1961, 293；强调为原文所有)

当麦迪逊谈到提议中联邦宪法的性质时，他雄辩地指出，该宪法既不是一个全国性(national)宪法也不是一个联邦性(federal)宪法，而是两者的混合物。他说：“就其根本而言，它是联邦性的，而非全国性的；就政府日常权力(ordinary powers)之来源而言，它是部分联邦性的部分全国性的；就这些权力之运作而言，它是全国性的，而非联邦性的；就其权力之运作范围而言，再一次，它是联邦性的，而非全国性的；最后，就进行修正案的权力模式而言，它既不是完全联邦性的，也不是完全全国性的。”(Hamilton, Madison, and Jay [1788]1961, 246) 特别是当他论述联邦政府的权力范围时，联邦政府不是一个全国性政府更不是一个中央集权政府便昭然若揭。他说：“一个全国性政府不但意味着其权力是针对个体公民，而且意味着它对于所有的人与事物拥有无限的最高权力，只要它们是合法政府的管辖对象。如果一个民族统一成一个国家，那么全国性立法机关拥有完全的最高权力。如果若干共同体为特定的目的而结成联邦，那么最高权力由全国性立法机关和地方性立法机关分享。在前一种情形下，所有的地方当局都不过是最高当局的附庸；最高当局可以根据其自己的喜好控制、命令或者废除它们。在后一种情形下，地方当局自身构成了分散和独立的最高权威的各个部分，在其相应的管辖范围内，全国性当局(general authority)受制于地方当局之程度不亚于地方当局受制于全国性当局之甚。因而，在这种关系中，提议中的政府决不能被认为是一个全国性政府；因为其管辖权仅限于特定的明确列举的事项，而将对于所有其它事项的不可侵犯的主权留给各州。” (Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 245；强调为原文所有)

汉密尔顿在《联邦党人文集》的第九篇中也指出：“提议中的宪法，决不是要废除州政府，而是要使它们变为有权制定宪法的全国性主权的部分(constituent parts of the national sovereignty)，它允许这些州政府在参议院中拥有直接的代表，留给它们一些特定的排他性的和极其重要的主权。这完全符合任何理性意义上的联邦政府思想。”(Hamilton, Madison, and Jay [1788]1961, 76) 在联邦党人看来，州政府可以被看作是联邦政府的必不可缺的组成部分，但是联邦政府对于州政府之运作和组织来说却决非必需(Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 83)。 麦迪逊在第十篇中说，联邦宪法建构了一个完美的结合，重大的和全国性的利益由联邦政府负责，地方性的和特别的利益则交由州政府(Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 83)

还有，联邦党人提议建立联邦政府决不是因为他们象许多国人和学者一样具有对中央集权和大一统政府的天然癖好，相反，他们始终是以自由和公共福祉为依归，如果联邦政府牺牲了他们的自由和公共福祉，他们宁愿不要一个联邦政府。在《联邦党人文集》的第45篇里，麦迪逊明确指出：“如果制宪会议的提议不利于公共福祉之增加，我的意见是：拒绝该提议。如果联邦自身有违公共福祉，我的建议是：废除该联邦。” (Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 289；强调为原文所有)

联邦党人建构一个具有双重安全阀作用的联邦主义政府之原因在于，他们不相信人是天使，因而对他们的权力必须严加限制。麦迪逊说：“如果人是天使，那么政府将无存在之必要。如果天使将要治理人间，那么将无需对政府进行内外之限制。” (Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 322) 尽管联邦党人深知对于政府权力之限制必须最终依赖于人民，但是，他们不是理想主义者，竟相信人民时时能够约束住政府。麦迪逊指出，“无疑，对政府之控制主要依赖于人民；但是经验告诉人们，辅助性的预防措施是必需的。” (Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 322) 在他们看来，用“相反和敌对的利益”(opposite and rival interests) 来相互制衡是一种再好不过的预防措施了，因为 “野心必须以反野心来克服。” (Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 322)。联邦主义的安排就是通过创造众多的利益或利益集团来实现分权和相互制约之目的，它为三权分立增加了另一个纬度，使人民的自由和福祉有了双重保障。

联邦主义的创制表明联邦党人认识到单一制体制的固有缺陷，他们努力建立的是一个复合制共和国。麦迪逊指出：“在一个单一制共和国(single republic) 里，人民授予政府的所有权力都由一个单一的政府(single government)来行驶；权力的僭越依赖于通过创立分立的政府部门来防止。在美利坚的复合制共和国(compound republic)里，人民授予政府的权力首先在两个分立的政府间分割，然后每个政府的权力再在分立的部门间分割。因此，人民的权利受到一个双重安全阀(double security)的保障。不同的政府将相互制约，同时，每一个政府也将为其自身所制约。”(Hamilton, Madison, and Jay [1788] 1961, 323)

由此可见，联邦党人所主张的决不是大一统和中央集权，相反，他们所奔走呼号的是联邦主义和一个复合共和国。联邦党人决不是所谓的“中央派” 和“集权派” ，而是地地道道的“分权派” 和“联邦派”。显然，将中国的联邦主义者类比为美国的反联邦党人，将中国的中央集权论者类比为美国的联邦党人，是误读了美国联邦主义的历史和中国当代的政治现实。中国的中央集权论者决不是美国的联邦党人，相反，中国的联邦主义者才是名符其实的美国联邦党人。

三、什么是宪政民主在中国的根本障碍？

在讨论完了美国联邦主义的历史和联邦党人的主张之后，再让我们来看看什么是中国实现宪政民主的根本障碍。甘阳先生指出，中国政治改革的中心问题从“非政治民族” 走向“政治民族” ，也就是说，要使中央政治权力的正当性建立在全国性大选基础之上(甘阳 1995)。在另一篇文章中，他又指出，中国要想实现宪政民主，必须牢固树立“公民个体为本、统一宪政立国”之原则(甘阳 1996) 。显然，在甘阳先生看来，中国政改之根本在于实现以公民个体为基础的全国性大选，只要解决了中央政府权力来源的正当性问题，宪政民主就指日可待了。尽管我完全同意甘阳先生提议的“公民个体为本” 和“全国性大选”都对于宪政民主之确立十分重要且不可或缺，但是，在我看来，有了这些“利器”未必就能够在中国真正实现宪政民主之梦想。因为，这些“利器” 并没有解决中国实现宪政民主的根本障碍----中央集权。如果这一障碍不能被清除，则宪政民主对于国人永远只能是梦想。

毫无疑问，权力无限制和集权是宪政民主之天敌。对于这一点，所有的宪政民主理论家和实践家们都体会颇深。托克维尔说：“无限制的权力本身是一件糟糕和危险的事情。世俗的人没有能力据自由裁量行使好权力。只有上帝是全能的，因为其智慧和公正总是与其权力相当。在人世间，没有权力因其自身之荣耀或者因其被赋予了神圣的权利而值得我承认其无限及最高权威。当我看到绝对命令的权利和手段被赋予任何权力载体时，无论它被称为人民还是国王，无论它被称为寡头政体还是民主政体，无论它被称为君主国还是共和国，我都要说的是，它播下了暴政的种子，并且，我要设法到别的地方和法制下去生活。”( Tocqueville [1835] 1945, 1: 260)

既然无限制的权力必须得以限制，那么限制权力的最有效手段就是分权，就是以权力制约权力。尽管在一个宪政民主政体中，人民应是所有权力的最终限制力量，但是，联邦党人和经验告诉我们，我们必须得依赖众多辅助性的具有现实可能的有效措施，因为人民不能天天去投票，也决不能天天监督着行使权力的政府官员，他们要忙于生产和生活。既然如此，我们必须得想方设法对政府的权力进行尽可能多的必要的限制。孟德斯鸠和联邦党人发现了这些行之有效的限制措施。

孟德斯鸠是认识到集权之危险的最早理论家之一，他因此提出了奠定宪政之基础的“三权分立”原则，对美国及其它宪政民主国家都产生了深远的影响。孟氏注意到，所有拥有权力的人都容易滥用权力，而制约权力滥用的有效手段便是以权力来制约权力，即所谓的制衡(Montesquieu [1748]1949, 150)。这就要求打破集权之格局，将权力在不同的个人或者组织间进行分割，所谓“三权分立” 也。孟氏关注的主要是横向的权力分割，即立法、行政、司法之分立。在他看来，这三种权力中的任何两种合而为一都将导致自由的丧失和暴政的降临。他说：“如果同一个人或者同一个组织行使这三种权力----即制定法律、执行法律和裁判案件----的话，那么一切就都完了。” 他接着指出，如果所有的权力都由一个部门来行使的话，那么尽管从外表上看没有暴政的迹象，但是人民却时刻能够感觉到暴政的恶果 (Montesquieu [1748]1949, 152) 。

大一统和中央集权的思想与霍布斯的主权理论一脉相承，尽管大一统和中央集权的实践远远早于霍布斯。霍氏认为，权力的统一对于法律的统一是必需的，而权力与法律的统一对于国家的和平和统一也是必需的。因此，在他看来，作为统治者的主权者必须垄断统治权才能实现法律的有效执行和国家的统一与安全。在他看来，统治者是法律的来源并且凌驾于法律之上，统治者的特权是无限的、绝对的、不可让渡和不可分割的。这意味着人们之间是一种统治-统治者-被统治者式的关系(rule-ruler-ruled relationships)，在这种关系模式中，命令与控制式(command and control)的治理方法自然占主导地位。显然，这种主权理论是大一统、单一制及中央集权体制的极好阐释(Ostrom 1991, 37-38)。

在由大一统和中央集权思想支配的单一制体制下，中央政府拥有全部的主权或统治权，是最终和最高的权力中心，地方政府只不过是中央派生出来的附庸，因为地方政府的权力完全来源于中央的授权。地方政府活象一个传声筒，严格执行着中央政府的命令。当然，地方政府有时候或者经常不执行甚至违抗中央的命令，但是它要么偷偷摸摸这么做要么得付出很高的代价。同时，中央政府监督地方政府执行其命令的成本也巨高无比。并且，在这种体制下，个人和各种民间组织的权利也受到极大的限制，并常常在国家统一和稳定安全的名义下被剥夺殆尽。法律和政策的统一常常抹杀个体或群体之间的地域、文化、历史传统、经济发展等因素的差异。这种以牺牲多样性为旨的整齐划一做法剥夺了公民的出口(exit)选择权并最终窒息他们的创造性和活力。

有人援用托克维尔来支持其中央集权的主张，似乎托克维尔是一位中央集权论者的朋友(甘阳 1996)。但是，让我们来看看托克维尔对于 “集权” 究竟说了些什么，看看他是否真的是赞赏中央集权。托克维尔首先指出，“集权” (centralization) 一词缺乏准确的涵义，但是他又接着指出，世上存在着两种可以明确区分的集权，说：“一个国家的各个部分拥有一些共同的利益，诸如一般法令的制定和对外关系的维系。其他的利益则对于一国之各个部分来说是特定的，诸如乡镇之治理事务。当针对前者或共同利益而行使的权力集中在一个地方或者同样的人手中时，它构成了政府集权(centralized government；亦可直译为“集权政府”) 。当针对后者或地方利益而行使的权力以同样的方式集中在一个地方时，就构成了所谓的行政集权 (centralized administration；亦可直译为“集权行政”) 。” (Tocqueville [1835] 1990, 86) 可见，托克维尔所说的“政府集权” 不过是由一个全国性政府(诸如美国的联邦政府)来管理一些特定的事关全局的全国性事务而已；而他所说的“行政集权” 指的是由一个中心(在许多国家它是“中央政府”) 来管理所有地方的地方事务。显然，托克维尔所说的“政府集权” 不是指我们通常所说的“中央集权” ，而他所谓的“行政集权” 才是真正的“中央集权” 。

那么，托克维尔到底是赞赏前者(政府集权) 还是后者(行政集权) 呢？在讨论了法国和英格兰的情形之后，托克维尔说：“诚然，我不能想象一个国家没有有力的政府集权而能够存在和繁荣。但是，在我看来，行政集权只能是摧毁它所存在的国家，因为它无休止地削弱了地方精神(local spirit) 。尽管行政集权能够在一个特定的时刻于短时间内把全国所有的资源调动起来，但是它破坏了那些资源的再生。它也许可以带来战争的暂时性胜利，但是它渐渐地削弱了人们的活力。它也许可以令人艳羡地给一个个人带来转瞬即逝的伟大，但是它不能给一个国家带来持久的繁荣。” (Tocqueville [1835]1990, 87) 这段话再清楚不过地表明了托克维尔反对的是行政集权(中央集权)而非政府集权。也就是说，托克维尔并不反对由一个全国性政府来管理一些特定的全国性事务，而反对将管理地方事务的权力集中在中央政府手里，因为这种集中将摧毁地方自治和地方自由，而这些是一个自由和繁荣的国度所必需的。

托克维尔又说：“欧洲的集权爱好者时常主张，政府能够比当地的人民治理地方的事务治理得更好。当中央政府英明而地方政府无知的时候，当中央政府敏捷而地方政府迟钝的时候，当中央政府惯于行动而地方政府惯于服从的时候，这也许是正确的……但是，当人民英明得知晓其利害得失且能够象美国人一样惯于深思熟虑之时，我认为这种主张就大谬不然了。相反，我坚信，在这种情况下，公民的集体力量和智慧总是能够比政府当局(指的是“中央政府”——笔者注)更有效地促进公共福祉。” (Tocqueville [1835] 1990, 89) 在他看来，如果中央政府试图完全取代人民而进行治理的话，它必将误入歧途。因为，无论一个中央政府多么英明和贤能，它都不可能管理一个大国生活中的细枝末节，由于这种能力和敏捷大大超越了人力之所及。接着，托克维尔又指出，中央集权也许可以使全国人民整齐划一，使人们循规蹈矩，有助于镇压骚乱和维持现状，等等；但是它只善于消极阻止，而不善于积极行动，以使人们充满活力 (Tocqueville [1835] 1990, 90)。

在批判中央集权的同时，托克维尔反复强调地方制度的重要性。他说：“我相信，地方制度(provincial institutions)对于所有的国家都是有益的，但是，在我看来，在民主国家中，它们是最必需的。”(Tocqueville [1835] 1990, 95) 在赞赏了英国和美国这两个地方自由(provincial liberty)最盛行的典范后，他又指出，只有那些没有地方自由的国家反对地方自由的重要性，因为它们对地方自由的益处一无所知(Tocqueville [1835] 1990, 97)。

至此，我们已清楚地看到，托克维尔决不是中央集权的朋友，相反，他是中央集权的忠诚反对者。因此，那些视托氏支持中央集权的人实在是误读了其作品，误解了其思想。实际上，托克维尔在考察美国时的最大发现就是地方自治，即地方的人们能够自主治理，因而全社会也实现了自治。这一点只要看看他为什么先讨论美国的乡镇制度以及他如何评价地方自由和地方民主就不难理解了(Tocqueville [1835] 1990, 59-83)。真正地，托克维尔思想的精髓在于他理解了地方自治的精神，理解了民主的根本内涵--自治，理解了地方自治对于全国性民主之根本重要性。在一百七十年前，当他以参观美国的监狱为名来考察美国的民主制度时，这个新兴国家的伟大“实验”(experiment)给给他印象最深的是，它是一个自治的社会，即他所说的“社会为其自身而自主治理”(society govern itself for itself)。(Tocqueville [1835] 1990, 1: 57)

甘阳先生指出，中国政治传统的痼疾在于陷入了中央集权制和区域寡头制的历史循环，而造成这一痼疾的原因是没有把中央权力奠基于公民个体之上。尽管我同意他所谓的中国没有把中央权力建立在公民个体基础之上的史实，但是他所谓的中国没有生发出宪政民主的原因在于中央集权制和区域寡头制的循环这一判断值得商榷。尽管中国历史上的统一与分裂是个不争的事实，但是自秦代以降，统一和中央集权一直占主导地位，分裂和诸侯割据不过是短暂的历史。实际上，中国历史上的区域寡头远远不能与中央集权相提并论。在笔者看来，中国历史上之所以不能诞生出宪政民主之原因并非中央集权制与区域寡头制之对峙，而在于中央集权历史之长、集权程度之深。或者，换句话说，它在于地方分权之式微和地方自治之不发达。众所周知，秦始皇之后，历代皇帝都拥有几乎绝对之权力，并集各种权力于一身，集权之程度恐怕连法国的路易氏都望尘莫及。尽管在二十世纪初，我们推翻了帝制，但是我们并没有结束中央集权的历史。相反，在“现代化”和“革命”的呐喊声中，中央集权大有愈演愈烈之势。只要我们想一想二十世纪在中国发生的一系列人类历史上罕见的灾难，这一点就再清楚不过了。以“现代化”为目标的急功近利促使人们迷信“中央”和“中央集权”，相信中央政府无所不能,相信只有中央集权才能实现孜孜以求的“现代化”目标。而“社会主义革命”则强调整齐划一，决不允许“异端”，强调中央权威，反对地方主义。宪政民主在二十世纪中国之难产，实应归咎于中央集权之祸害。

尽管许多人不遗余力的试图表明中央集权在中国并非过甚，甚至一些人认为中央政府实际上非常弱小，而地方之权力过强，【5】 但是只要我们看一眼中国的现实政治运作，这些看法便不攻自破甚至荒谬可笑。首先，看看横向的权力。尽管我们有分开的立法、行政和司法机关，但是，众所周知的是，全国人大几近形同虚设，【6】 司法部门决无独立可言，我们还剩下什么，是再清楚不过的了。其次，再看看纵向的权力。中央政府几近无所不能，其权力既无列举也无限制，而地方政府不过是中央政府的代言人和传声筒，既没有对抗中央之合法手段，也无权自行立宪自治。这是中央集权吗？当然。中央政府强大吗？无疑。至于一些人声称的许多地方政府时常暗中规避或者偷偷违抗中央之命令，并不表明中央政府之不强大，相反，它恰恰表明中央政府过于强大，并且表明地方政府没有宪法性的手段来制约中央政府权力之滥用。

著名汉学家Lucian Pye一针见血地指出了中央集权在历史上和今天的中国存在之甚，他说：“所有的中国人都承认，中国人坚信所有的权力都应当掌管在中央政府手里，由中央政府来行使，这是塑造中国历史的最有力因素之一。这种想法使中国保留了单一制的政治制度(unitary political system)，并使中国人在其文化世界被竞争性的政治权威分割之时感到不安。在很大程度上，中央政府可以声称其无所不能，因为大部分中国人已经由较直接的基本上是民间的权威体系来治理了：这包括关系紧密的家庭、受人尊重的宗族组织或者其它的民间团体，它们减少了官方的负担。作为一个乡土社会，中国在很大程度上是由乡村制度(village institutions)来治理的。无疑，这些地方权威体系在塑造中国社会时起了决定性的作用，但是，同样正确的是，这些地方权威体系满足于通过非正式的且经常是迂回的手段来保护它们自己的利益，以期国家当局予以支持，而非努力重塑国家当局。”(Pye 1985, 184) 接着，他又指出，地方制度和权威的固有虚弱导致了中国独一无二的政治制度，因为历史上中国的政治经济制度没有明显反映出深刻的地域差异。华南的经济是建立在大米文化(rice culture)和相关的技术基础之上的，而华北的乡村则是围绕着小麦和小米的耕作而组织的；华东的文化是具有独特经济利益的大规模城市发展的结果，而华西则较接近于游牧文化。但是，在历史上，中国的政治经济制度从来没有反映出这些惊人的地域差异。相反，政治命令通常发自于中央；如果某个地方出了乱子，中央政府或者迅速将其镇压下去，或者立即将其接管，使其变为全国性问题 (Pye 1985, 184)。毫无疑问，这准确地指出了大一统和中央集权是中国政治的根本痼疾。地方差异的抹杀不能不使中央政府为了整齐划一而实行专制和暴政。这是中国历史上为什么没有播下宪政民主种子的根本原因之一。

托克维尔也敏锐地观察到，历史上的中国是高度中央集权的最好例证。他说：“旅行家告诉我们，中国人有安宁而无幸福，有勤劳(industry)而无进步，有稳定而无活力，有公序而无良俗。那里的社会条件总是可以容忍的，但决不是极好的。我可以想象，一旦中国的国门对欧洲开放，欧洲人将发现中国是世界上中央集权的最佳典范。”【7】(Tocqueville [1835] 1990, 59-83)

许多国人喜欢大一统和中央集权而反对联邦主义和地方分权的重要理由是，在他们看来，后者将导致所谓的“ 诸侯割据” 、“地方王国” 、“地方保护主义”、“军阀混战” 或者 “区域寡头”。这些术语不仅表现出了对于“地方”和“地方自治”的高度轻蔑，而且折射出了对于“中央”和“中央集权”之盲目迷信，陷入了深深的“中央政府陷阱”(the central-government trap)的范式(Ostrom 1991, 112)。实际上，历史和经验早已表明，“中央政府”决不是万能的，也决不是仁慈的，相反，它常常失败，且常常是自由的最大戕害者。真正地，宪政民主的确立要求我们必须超越“中央政府”的范式，将目标放在地方的人们如何在日常生活中治理他们的公私事务，如何组织他们自己解决他们日常生活中的难题。在一个宪政民主国家中，重要的不是 “中央政府” 多么强有力，而是普通公民的自组织和自治能力如何。

这里，暂且不论那些中央集权论者所谓的“区域寡头”等术语定义上的含糊不清。实际上，联邦主义并不必然导致所谓的“区域寡头”，相反，中央集权却必然导致 “区域寡头”的后果。中央集权的根本缺陷在于它忽视了地方的差异和多样性，而这必然导致地方和地方人民对于中央及其政策法令的敌视，必然导致所谓的“地方保护主义”和“区域寡头”，也必然导致中央和地方关系的紧张。且不论中央集权体制下“地方保护主义”何罪之有，再看看联邦主义安排。联邦主义的最大优点之一在于它充分尊重地方的差异和多样性，尊重地方的事务由地方人民来自行治理，也就是说，它强调的核心是地方自治。在这种安排之下，要么国人所谓的“地方保护主义”根本就不会出现，因为联邦政府没有试图统辖一切，要么国人所谓的“地方保护主义”不过就是联邦制下的合情合理的“地方自治”而已。可见，国人所谓的“区域寡头”、“地方保护主义”云云，实乃中央集权之祸害也。

一些人认为，中央集权也许并不可怕，如果中央政府的权力基础具有正当性和合法性。在他们看来，这种正当性和合法性的来源是全国性大选(甘阳 1995；1996)。许多人认为大选能够解决中国宪政民主的根本问题，甚至不少人都将宪政民主等同于选举和投票。这是一个不小的混淆，这种混淆不仅普遍存在于一般民众之中，而且广泛存在于国内外的知识界。实际上，无论是作为理论的宪政民主还是作为制度的宪政民主，其意涵都较选举和投票丰富得多。或者，换句话说，选举和投票只是宪政民主的一部分，而决不是全部。宪政，意味着人们能够通过订立作为“圣约”的宪法来确立一个有限政府，而非集权政府；民主，意味着人们能够通过自己的自组织能力实现自治，而非“政府” 或者“国家”统治。毫无疑问，投票和选举不能实现这一切，且不说人们不能天天去投票，也不说投票之后的“代表”时常滥用权力而不能真正实现其选民的利益。实际上，投票是一根十分纤弱的线，我们不能仅仅依赖于它(Ostrom 1991, 5)。否则，我们将无法避免被他人或者所谓的“政府”(特别是中央政府)统治之危险，也无法避免托克维尔所说的“多数的暴政” ，自治意义上的民主也将可能成为投票的牺牲品。

如果说联邦党人能够认识到无论是联邦政府还是地方政府的权力都直接来源于人民，并且相信人民能够通过选举限制联邦政府的权力和防止权力滥用的话，那么他们为什么还要劳神费思确立一种联邦体制呢？毫无疑问，在民主国家，所有政府的权力都来自于人民和人民的授权。但是，问题是，当政府确立之后，人民能够有效地约束政府的权力以免其不被滥用吗？民主国家的经验表明，仅仅有选举是决不能保证中央政府不滥用权力的。选举对于民主来说是非常重要的，但选举对于民主而言是远远不够的。我们必须得超越选举去理解民主，也必须得通过确立选举以外的机制来有效地约束政府的权力。通过探索历史上民主共和得失及政府权力滥用频仍的经验，联邦党人发现了联邦主义的好处，发现了联邦主义能够为防止政府权力的滥用提供一个双重安全阀。

结 语

我已经指出，那些反对中国实行联邦主义者误读了美国的历史和中国的现实。美国当年的问题不是中央集权过甚，而是邦联过于松散和脆弱，因此联邦党人倡导的是一个较邦联时代稍微有力的联邦政府(但决不是一个中央集权政府)；但是，今日中国的问题决不是地方分权过甚，而是中央集权登峰造极，因此国人应当倡导的是一个较今日中央为弱的分权政府和有限政府。美国联邦主义的经验恰恰为这一需要奠定了理论和实践基础。

以中国地域之大，人口之众，各地生态环境、物质资源、文化传统、风俗习惯、生活方式之差异，欲实现宪政民主，非地方自治和联邦主义莫能也。倘若固步自封，顽守大一统和中央集权之旧制，不仅不可能有地方自由，更不可能有举国之宪政民主，中国也将永远走不出朝代更迭之怪圈(cycle of dynasties)。

参考书目(以英文字母为序)：

Elazar, Daniel. 1987. Exploring Federalism. Tuscaloosa: The University of Alabama Press.

甘阳, 1995，“走向政治民族，” 见:

http://211.100.18.62/research/academy/details.asp?lid=3302. ;

甘阳, 1996，“公民个体为本、统一宪政立国，” 见：

http://211.100.18.62/research/academy/details.asp?lid=3366. ;

Hamilton, Madison, and Jay. 1961. The Federalist Papers. Ed. Clinton Rossiter.

New York: Penguin Inc. First published in 1788.

Kincaid, John. 1999. “Federal Democracy and Liberty,” Political Science &

Politics 32(June): 211-16.

Montesquieu, Baron De. 1949. The Spirit of the Laws. Trans. Thomas Nugent. New

York: Hafner Publishing Company. First published in 1748.

Ostrom, Vincent. 1991. The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-

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----. 1997. The Meaning of Democracy and the Vulnerability of Democracies: A

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Pye, Lucian W., with Mary W. Pye. 1985. Asian Power and Politics: The Cultural

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University Press.

Tocqueville, Alexis de. 1990. Democracy in America. Ed. Phillips Bradley. New

York:Vintage Books. First published in 1835 and 1840.

王绍光，1991, “建立一个强有力的民主国家－－兼论‘政权形式’ 与‘国家能力’ 的区

别” （当代中国研究中心论文，一九九一年二月，第四期）。

王绍光，1994. “Central-Local Fiscal Politics in China,” in Hao Jia and

Zhimin Lin (ed.), Changing Central-Local Relations in China: Reform and

State Capicity. Boulder, CO: Westview Press. Pp.91-112.

注释：

【1】本文使用“宪政民主” 一词是遵循布坎南(James Buchanan) 先生的用法，意在强调宪政对於民主的重要性。对此，请参见布坎南先生的各种著作，其全集正由自由基金会(Liberty Fund) 逐步出版。值得一提的是，本文使用“宪政民主”一词，并不意味着“共和”之不重要，相反，共和、宪政、民主三者不可或缺。对於这三者之关系，请参见刘军宁先生的“共和·民主·宪政” 一文 http://www.gongfa.com/gongheliujn.htm)。

【2】在本文中，我使用“联邦主义”一词，是在思想和制度两个层面上而言的，有时指的是一种建构政体的思想或理论，有时指的是依据此思想或理论建立的制度。并且，我是在实质意义上而非形式意义上使用这个词的。也就是说，我关注的焦点是是否在一个国家由多个中心进行治理，是否有坚实的地方自治。比如，英国虽然在形式上不被称为联邦制国家，但是它有悠久的地方自治传统和发达的地方自治制度(地方自治法)。因而，在我看来，英国也是一个实质意义上的联邦主义国家。

【3】美国《联邦宪法》第十修正案说：“本宪法没有授予联邦亦无禁止授予各州之权力，由各州或者人民享有。”

【4】在讨论美国立宪的历史之前，我必须说明的是，甘阳先生反对中国的联邦主义论者的一个重要理由是，他认为这些联邦主义论者象当年的反联邦党人一样，主张联邦政府的权力只扩及地方政府而非公民个人。毫无疑问，他正确地认识到了当时一些反联邦党人的主张，即反对联邦政府的权力扩及个人，他也正确地指出了现代政治的基础是公民个体而非地方政府。但是，甘阳先生的问题是，他假设(assume)所有中国的联邦主义论者都象当年的那些反联邦党人一样，也反对将联邦政府的权力扩及公民个人。这不是假设错误也是以偏概全。并且，如果真有一些中国的联邦主义论者主张联邦政府的权力只扩及地方政府而非公民个人的话，那么，在我看来，这些人也不是真正的联邦主义者，至少不是美国联邦主义意义上的联邦主义者。我在本文中不讨论这些人的主张，而只讨论美国联邦党人意义上的联邦主义和联邦主义者。

【5】持此种观点的人常常是比较一下中央和地方的税收份额或者比例来证明中央之弱和地方之强，其代表人物是王绍光，参见：王绍光，1994。

【6】中国全国人大的人数之多、集会次数之少及时间之短在世界各宪政民主国中是罕见的。孟德斯鸠指出，“如果立法机关在很长的时间内不集会的话，这将同样导致自由的丧失。因为它将自然地招致两种结果之一：或者不再有任何的立法议案，然后国家陷入无政府状态；或者这些议案被行政机关攫取，导致行政权的绝对化。”(Montesquieu [1748]1949, 156-157) 中国的情形颇似这后一种结果。

【7】值得注意的是，这里的译文与董果良先生的中译本有些出入，特别是最后一句话。董先生译作：“我认为，中国一旦对欧洲人开放，它就会从欧洲人那里找到世界上现存的最好的行政集权的典范。”(见董果良译：《论美国的民主》上卷，商务印书馆1988年版，第101页注释50。) 英文版的原文是“I imagine that when China is opened to European observation, it will be found to contain the most perfect model of a centralized administration that exists in the universe.”(See: Tocqueville, 1990, Democracy in America [The Henry Reeve Text, revised by Francis Bowen, and further edited by Phillips Bradley, with a new introduction by Daniel J. Boorstin], New York: Vintage Books, Vol.1, p.90, note 49.) 至於法文原版究竟说的是什么意思，祈董先生和各位方家指正。