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行政法论坛
论欧盟法院的司法审查权
汪建成 何兵
一般认为，欧盟法院（ｔｈｅｃｏｕｒｔｏｆＪｕｓｔｉｃｅｏｆＥｕｒｏｐｅａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｙ）作为欧洲联盟内的司法机关，其主要职能是审判欧洲联盟内各成员国之间以及各成员国同欧盟机构之间的法律纠纷。事实上这种认识是片面的。相对而言，欧盟法院更注目于对欧盟范围内的有关机构的行为进行司法审查，即对欧盟议会（ｔｈｅＥｕｒｏｐｅａｎｐａｒｌｉａｍｅｎｔ）、欧盟理事会（ｔhｅＥｕｔｏｐｅａｎＣｏｕｎｃｉｌ）、欧盟委员会（ｔｈｅＥｕｒｏｐｅａｎＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）以及成员国（ｔｈｅｍｅｍｂｅｒｓｔａｔｅ）作出的法令进行司法审查。因此，在这方面，欧盟法院实际上起着与大陆法系的行政法院类似的作用。
欧盟法院的司法审查权源于欧盟条约。修改后的欧盟条约（tｈｅＥｕｒｏｐｅａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｙＴｒｅａｔｙ，以下简称ＥＣ）第１７３条规定：“欧盟法院应当审查由欧盟议会和欧盟理事会共同制定的法令的合法性；审查由欧盟理事会、欧盟委员会、欧盟中央银行以及欧盟议会制定的旨在对第三方直接产生法律效力的法令的合法性，但对于他们所作的建议和意见除外。”欧盟法院行使司法审查权的主要方式有：直接诉请宣告无效；诉请确认非法；对不作为行为提起诉讼；在损害赔偿之诉中对有关法令的合法性进行审查；根据成员国法院的请求，对该法院正在审理的案件中涉及的欧盟法令的含义及其合法性问题进行预先裁决。
一、诉请宣告无效（ＡｃｔｉｏｎｔｏＡｎｎｕｌ，ａｒｔ．１７３ＥＣ）诉请宣告无效主要涉及到以下几个方面：诉请宣告无效的范围、主体、时限、理由和法律后果。
１．诉请宣告无效的范围欧盟条约第１８９条将欧盟议会、理事会、委员会的各种法令分为四类，即规章、决议、指令和建议或意见。由于最后一类仅是没有法律约束力的行为，显然不得对其攻击，对于前三者皆可进行司法审查。就理论而言，这种区别是明显的，但实践中的难题在于欧盟机构有时以一个表面上是建议性的意见对当事人施加有法律约束力的义务。例如，在西蒙——卡特尔——案中，欧盟委员会按有关规章，发布了一项通报，废除某些水泥卡特尔的垄断性保护措施。欧盟法院就认为该通报不仅是一项意见，而且已是一项有法律约束力的决议，因而法院有权对其合法性进行审查。法院的观点是，只要欧盟机构采取意图具有法律效力的措施时，无论其性质和形式，皆应允许诉请宣告无效。〔１〕此外，对法令（Ａｃｔｓ）一词，欧盟法院采取较为广义的解释，认为法令不仅指有普遍约束力的规章，而且包括这些机构就个案所作出的具有法律约束力的决议（ｄｉｃｉｓｉｏｎ）指令（ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ）。据此，可以认为欧盟法院不仅可以对抽象行政行为进行司法审查，而且可以审查具体行政行为。
应当注意的是，除了行政规章以外，欧盟法院对欧盟议会所制定的法律，也有权进行司法审查，如果该法律意在对第三方直接产生法律效力的话。就这一方面而言，欧盟法院具有类似宪法法院的功能。
在一份具有宪法意义的判决中，欧盟法院进一步将司法审查权扩展到对成员国所通过的法律措施进行审查，欧盟法院认为“欧盟是一个基于法制原则建立的共同体，因此，无论是成员国或欧共体的机构，当他们所通过的法律措施与基本宪章（指ＥＣ条约）是否相符合产生争议时，都不可逃避司法审查。
２．诉请宣告无效的主体成员国所有欧盟成员国都有权在欧盟法院对欧盟法令的合法性提出争议。因为欧盟法令往往涉及他们的利益。有时即使欧盟机构制定的法令是针对另一成员国的，其他成员国也有权提起诉讼。如，在意大利诉欧盟委员会一案中，欧盟委员会向英国电信公司发出一项决议，结果意大利政府就此在欧盟法院对该委员会提起诉讼。〔２〕欧盟理事会和欧盟委员会欧盟理事会有权对欧盟委员会制定的法令提起诉讼，反之亦然。有趣的是欧盟委员会常与欧盟议会联手对欧盟理事会的法令进行挑战。例如，在欧盟委员会诉欧盟理事会一案中，欧盟委员会和欧盟议会认为，根据欧盟条约第１００条之规定，关于处置某项有毒废物的指令，只要有欧盟理事会一般多数通过即可，而欧盟理事会在作出决定时采取了一致通过的标准，这是没有法律根据的。结果，欧盟法院同意这种观点，废除了该指令。〔３〕欧盟议会对于欧盟议会是否享有起诉权，欧盟法院在认识上有一个变化过程。在８０年代前期，欧盟法院认为，既然欧盟条约第１７３条规定可以对欧盟议会起诉，从公平角度出发，应认为欧盟议会有起诉权。据此欧盟议会曾参加几起案件的诉讼。但１９８７年当欧盟议会独立对欧盟理事会提起诉讼时，法院断然否定了欧盟议会的起诉权。法院的理由是：议会有其自己的政治手段，从而使他人听到议会的声音。然而，１９８８年谢诺菲尔案件中，法院修改了观点，认为从保护议会的权力角度出发，在必要时议会有权根据１７３条对欧盟理事会和欧盟委员会的法令提起诉讼。〔４〕法院的这种观点在后来修改条约时被采纳。修改后的欧盟条约第１７３条规定：“欧盟法院在由欧盟议会及欧盟中央银行提起的保护其特权的诉讼中有同样的审判权。”自然人和法人欧盟条约第１７３条第４项规定：“任何自然人和法人可以在同等条件下，针对送达给他的决定提起诉讼，或者针对一项虽然是以规章形式作出的或是一项送达给他人的，但直接地个别地涉及到他本人利益的决定提起诉讼。”从规定来看，对于送达给本人的决定有权起诉应无疑义，问题出在对于非送给本人的决定提起诉讼上。法律的要求是“直接地个别地涉及本人”，但欧盟法院对怎样才构成“直接地个别地涉及本人”没有一贯标准。一方面从正义角度应给予个人或公司诉请宣告欧盟理事会和欧盟委员会法令无效的机会，另一方面又担心法院会被潮涌而来的案件吞没，更何况从目前来看，个人或公司试图满足“直接地个别地涉及个人”这一要求，使诉请被法院受理已是极端困难。
对于“个别”一词，法院进行了宽松的解释。在托普菲一案中，欧盟委员会送达给德国政府一项决定，授权它对进口玉米征收关税。两个最大的进口商诉请欧盟法院宣告决定无效。在应否受理的问题上，欧盟法院认为，起诉人受到决定的直接影响，因为这种授权征收关税的决定应被认为可以直接适用的，起诉人同时也属于被影响之列，而在作出决定时欧盟委员会知道，只有２７个进口商（起诉人在其中）的进口申请可能受被争议之决定的影响。〔５〕在克来门第尼斯案中，欧盟法院对“个别地涉及”提出了一项标准。法院认为：“一项决定的受送达人以外的人，唯有在因为他们的某些独特的品格或者是因为他们与众不同的情况而受决定影响，并且由于这些因素使他们个别地涉及显得与受送达人相似时，才可以诉称个别地涉及到他本人。”〔６〕个人或公司无权对一项真正的规章提起诉讼，因为规章具有普遍效力并非个别地涉及。但是可对规章中的某项具体的法律措施提起诉讼，其方式是先在国内法院起诉，然后由国内法院提请欧盟法院预先裁决欧盟法令的效力和解释问题。罗意斯古特——何尼案即为典型。罗意公司一开始就一项法律规章中的法律措施对欧盟理事会提起诉讼，欧盟法院不予受理，然而１８个月后该公司通过在国内法院进行诉讼并由国内法院按欧盟条约１７７条提请预先裁决，从而获得了欧盟法院宣告该法律措施无效的判决。〔７〕
３．诉请宣告无效的时限欧盟条约第１７３条第三款规定，诉请宣告法人无效的时限为两个月。期间从争议的法令公布之日起或者通知起诉人之日起计算。如果法律没有公布或通知本人，则从其知道时起计算。但对这一严格的时限欧盟法院有时给予通融。例如，在欧盟委员会诉法国政府一案，法国政府争辩说，虽然按欧盟条约第１７３条的规定时限已过，但欧盟委员会所作出的受争议的决定，其决定权按条约的规定应保留给成员国。欧盟法院认为即使时限已过，也可申请宣告该法律措施在法律上不存在。在此欧盟法院采纳了法国行政法的一个理论：没有一点权力所作出的行政行为应视为不存在。〔８〕４．诉请宣告无效的理由欧盟条约第１７３条规定了四条诉请宣告无效的理由：（ａ）无资格作出：（ｂ）违反了程序的实质要求；（ｃ）违反欧盟条约或者任何与实施条约有关的法律；（ｄ）滥用权力。
从上述规定来看，对欧盟法令是否可宣告无效，其争议只能限于法律问题，而不能以该立法的合理性以及立法所依据的事实为理由提出争议。
欧盟法院在几起案件中，以违反程序的实质要求为理由废止了有关法令。法院认为，程序要求并非出于形式上的考虑，而是为了给当事人维护其权利的机会，给欧盟法院行使其监督职能的机会，给成员国及有关国家以辩解的机会。
对于上述（ｃ）中的“任何与实施条约有关的法律”的含义，欧盟法院作了扩张解释，认为，既包括按条约所制定的规章，也包括国际法的一般原则以及在具体案件中为欧盟法院所认可的成员国法律中能行的法律原则。
对于滥用权力，欧盟法院的解释是，不仅包括为非法目的使用权力，而且包括目的合法但超出权力范围而行使权力。５．诉请宣告无效的法律后果欧盟条约第１７６条规定，制定的法令被宣告无效的机构应采取必要的措施以履行法院的判决。欧盟法院认为，一项争议之法令可能仅有部分是无效的，在此情况下其它部分仍然有效。该条款还规定，当一项规章被宣告无效时，欧盟法院可以在其认为必要的情况下，说明被宣告无效的规章具有什么样的效力。如在７２年第８１号案，即欧盟委员会诉欧盟理事会一案中，欧盟法院宣告欧盟理事会一项有关欧盟机构的员工工资标准的规章无效。但为保证工资能继续支付，法院裁决，在欧盟理事会作出新的规章前，原规章应继续执行。
二、对不作为行为提起诉讼（ＡｃｔｉｏｎｓｆｏｒＩｎａｃｔｉｖｉｔｙ）
按欧盟法律，不仅对欧盟机构的非法行为给予司法救济，而且对于不作为行为也允许诉诸法院。欧盟条约第１７５条第一款规定：“如欧盟议会、欧盟理事会或者欧盟委员会违反本条约的规定不作为，成员国和其他欧盟机构可以诉至欧盟法院，以认定其行为违法。”该条允许欧盟议会作为欧盟的一个机构，对欧盟理事会和欧盟委员会的不作为行为提出诉讼。１９８３年，欧盟议会首次行使了这项权利，将欧盟理事会诉至法院，理由是理事会没能按条约的要求采取适当的运输政策。欧盟理事会提出几项理由，反对法院受理此案，但被驳回，欧盟法院受理了此案并部分支持了原告的诉讼请求。对不作为行为提起诉讼的条件是，欧盟机构事先已被要求作为而作为，并提出了明确的时限要求，从被要求作为之日起二个月内，该机构一直没有表明态度，则在其后的另二个月内可以提出诉讼。
此外，第１７５条第三款还授权个人和公司在欧盟机构不作为时，向欧盟法院提起诉讼。但从实际情况来看，个人和公司要想在此类诉讼中获胜，有两个较难克服的障碍。首先，该条要求起诉人必须明确地向法院说明他所请求作出的行为，按理应当早已告知了他。而起诉人为了证明告诉人是应当的，他通常必须证明有关决定“直接地、个别地涉及到他”，而证明这一点时常是困难的；其次，如被告已“表明了态度”，则被告不再属于不作为，许多案例表明，欧盟委员会时常表明其态度，但不采取可能引起争议的法律措施。鉴于此，第１７５条对个人或公司的保护实际上是不充分的，胜诉的很少。
三、诉请确认非法（ＰｌｅａｏｆＩｌｌｅｇａｌｉｔｙ）
诉请确认非法是对诉请宣告无效的一种救济手段，它是在诉请宣告无效已过时限的情况下启动的。欧盟条约第１８４条对此作了明确规定：
“尽管第１７３条第五款规定的时限已过，任何当事人在对欧盟议会和欧盟理事会联合制定的规章，对欧盟理事会制定的规章，对欧盟委员会制定的规章，或者对欧盟中央银行制定的规章进行争议的诉讼中，可以援引第１７３条第一款所载明的理由，从而在欧盟法院诉请该规章不可适用。”因此，诉请确认非法是对诉请宣告无效的重要补充，它减轻了后者时限极短的压力。据此，法院可以通过受理确认非法之诉的方式，认定某一规章因沾染了“母法”（指欧盟条约），而宣布该规章不能适用，并进而使依该规章作出的决定没有法律根据而予以撤销。
诉请确认非法的法律后果是被确认非法的法律不能适用，而不是使之无效。具体来讲，如果诉请确认非法的诉讼获得成功，则有关规章被判定不可适用，而不是绝对地判定为无效，相对其他人而言仍然有效。这就是诉请宣告无效同诉请确认非法的主要区别。另外，诉请确认非法的范围仅限于规章，对决议、指令、建议或意见则不能诉确认非法。
诉请确认非法不是一个独立之诉，当事人不能以请求确认非法作为一个独立的诉因提起诉讼，只有在因其他诉因而提起的诉讼中，当事人才可以不受限制地援用这项权利，其针对的目标是正在进行的诉讼中准备适用的规章。
关于诉请确认非法的主体问题，一般认为，欧盟机构不可援用此项程序，因为他们可以很容易动用诉请宣告无效程序，请求宣告有关法令无效，从而解决问题。对于欧盟成员国在多大程度上可以请求确认非法问题，欧盟法院有些动摇不定。１９６５年，在意大利诉欧盟理事会和欧盟委员会案中，欧盟法院同意成员国在第１７３条提起的诉请宣告无效的诉讼中，可以请求确认有关的法令非法。此案中，意大利政府即援用１８４条将案件争议扩展到与本案有关的规章上。〔９〕对此有些学者提出疑议，认为成员国如同欧盟理事会和欧盟委员会一样有机会按１７３条对任何法令进行争议。后来在１９７７年欧盟委员会诉比利时的案件中欧盟法院就接受了这种观点。在该案中，欧盟委员会请求欧盟法院强行禁止比利时政府向企业提供政府帮助。在此之前欧盟委员会曾事先送达给比利时政府一项具体的决定。对该决定，比利时政府未能按１７３条及时诉请宣告无效。而在诉讼中，比利时政府意图援用１８４条，请求确认决定非法。结果，欧盟法院裁决，请求确认非法“不得由一个曾被送达一项个别决定的成员国在任何案件中援用。”〔１０〕因此，诉请确认非法的权利主要是用来保护个人和公司免受非法的法令的伤害，防止因法令非法又衍生出非法的决定、指令。可见这种权利主要是为个人和公司所享有。
诉请确认非法协调了欧盟法律制度中两项有所冲突的政策。政策之一是从法律的稳定性角度出发，在经过一段时间后，应使欧盟机构制定的法令成为不可指控；另一相反政策是，不允许一项非法性的法律随着时间的推移而成为完善的法令并进而培育出新的非法性法令。
四、在损害赔偿之诉中对有关法令的合法性进行审查欧盟条约规定：“欧盟法院在１７３条范围之内拥有不受限制的管辖权去审查欧盟委员会有关罚款或分期罚款的决定，可以将罚款或分期罚款的决定予以取消、减少或增加。”据此，欧盟法院可以通过受理下列诉讼进行司法审查：诉请对处罚进行司法审查；在所谓的“员工案件”中，对欧盟机构与其员工之间的劳动争议进行审理；审理有关欧盟机构的非因合同而产生的损害赔偿案件。〔１１〕欧盟条约和欧盟法院对欧盟的非合同责任问题极为敏感，因为这涉及到欧盟作为一个公共权力机关的各种行为。因此，欧盟条约授权欧盟法院对有关欧盟的非合同责任以排他的管辖权，并授权欧盟法院按有关规定创制涉及这方面责任的独立的欧盟法。这种规定的一个优点是排除了成员国法院审理欧盟机构的行政行为的可能，从而避免危及欧盟的独立性。
欧盟法院通过一系列案件的审理，确立了欧盟机构承担非合同责任的某些要件：必须有损害；欧盟方面有非法行为；损害与被诉行为之间有因果关系。
对于非合同责任，欧盟法院认为应包括欧盟机构因立法所造成的损害责任，即所谓的规范侵权责任。欧盟法院对此类侵权的认识是，当某欧盟机构所制定的具有立法性质的法令后来被发现违反了欧盟条约或其他欧盟法，则可能产生规范侵权。但为了对此类纠纷予以限制，减少欧盟机构的诉讼负担，欧盟法院对规范侵权确立了一个严格的检验标准，即唯有在欧盟机构的法令“公然地充分地违反了一项保护个人利益的具有更高法律效力的法律时”，才可以构成侵权。易言之，如果欧盟机构的法令只是一般违反，而不属公然违反，则规范侵权不能成立。７０年代初，鉴于欧盟范围内牛奶生产过量，奶粉积压，欧盟理事会制定了一项规章，要求生产动物饲料的厂家通过欧盟的有关机构购买脱脂奶粉，并与其他饲料掺合，以代替豆类提供蛋白质。缘于此，饲养家禽的农场主不得不支付更多的饲料费。农场主们直接诉请欧盟法院裁决欧盟理事会承担非合同责任，结果欧盟法院认为该规章虽属不法，但该违反不具有公然性，因而赔偿的请求不成立。〔１２〕五、预先裁决（ＰｒｅｌｉｍｉｎａｒｙＲｕｌｉｎｇ）
预先裁决，是根据成员国法院的请求，对该法院正在审理的案件中涉及到欧盟法令的含义及其合法性问题进行审查并作出裁决。
根据欧盟条约第１７７条的规定，预先裁决的范围包括：有关欧盟条约的解释；欧盟机构和欧盟中央银行制定的法令的效力和解释；对按欧盟理事会法令设置的机构所制定的法令进行解释，如果该法令有此规定的话。
预先裁决的目的在于保障欧盟法的统一性，使其在各种情况下，欧盟法在所有成员国保持相同。由于在欧盟范围内缺乏有力的联邦机构或欧盟范围内的上诉法院，预先裁决就成为保障欧盟法得以统一执行的重要手段。
有关预先裁决的审请只能由内国法院或审判机构提出，当事人自己不得自行直接请求欧盟法院裁决。内国法院或审判机构可以基于当事人的要求或基于自己的动议提出此项申请。在申请提出后，除非情况特殊，在内国法院进行的诉讼程序应予中止，直至欧盟法院作出先决裁决。
就其性质而言，预先裁决不属于对抗式的诉讼程序，而是成员国法院和欧盟法院之间的一种司法合作。预先裁决制度设立之初，成员国法院对此反应冷谈，担心内国司法权会受到干涉。如今内国法院对此有了相反的认识，提请预先裁决的案件日益增多，已使欧盟法院负荷过重。为此，欧盟法院要求内国法院对在内国法院进行诉讼的案件事实和法律背景作出充分详细的叙述，从而使欧盟法院能作出及时的答复。
预先裁决对于申请裁决所涉的案件来说，具有约束力，即关于欧盟法的效力和解释须由欧盟法院最后并且权威地作出决定，提出预先裁决申请的法院应按裁决处理该案。〔１３〕但欧盟法院的预先裁决并不具有判例的性质和地位。虽然欧盟法院一般会沿循以前的裁决，但必要时，法院会毫不犹豫地偏离以前的裁决。（作者单位／烟台大学法律系责任编辑／潘剑锋）
注：〔１〕ＪｏｉｎｅｄＣａｓｅｓ８－１１／６６，ＣｉｍｅｎｔｅｒｉｅｓｖＣｏｍｍｉｓｉｏｎ：［１９６７］ＥＣＲ７５。〔２〕Ｃａｓｅ４１／８３．ＩｔａｉｙｖＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ：［１９８５］２Ｃ．Ｍ．Ｌ．Ｒ．３６８［１９６７］Ｃ．Ｍ．Ｌ．Ｒ．７７。〔３〕Ｃａｓｅ３００／８９，ＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｖＣｏｕｎｃｉｌ：［１９９１］ＥＣＲ２８６７，［１９９３］３Ｃ．Ｍ．Ｌ．３５９。〔４〕Ｃａｓｅ７０／８８，ＥｕｒｏｐｅａｎｐａｒｌｉａｍｅｎｔｖＣｏｕｎｃｉｌ：［１９９０］ＥＣＲＩ－２０４１，［１９９２］１Ｃ．Ｍ．Ｌ．Ｒ．９１。〔５〕ＴｏｅｐｆｅｒｖＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ［１９６５］ＥＣＲ４０５，［１９６６］Ｃ．Ｍ．Ｌ．Ｒ．１１１。〔６〕Ｃａｓｅ２５／６２，ＣｉｅｍｅｎｔｉｎｅｓｖＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，［１９６３］ＥＣＲ９５ａｔ１０７，［１９６４］Ｃ．Ｍ．Ｌ．Ｒ．２９。〔７〕ＲｏｙａｌＳｃｈｏｌｔｅｎ－ＨｏｎｉｇｖＣｏｕｎｃｉｌ［１９７８］ＥＣＲ２０３７，［１９７９］１Ｃ．Ｍ．Ｌ．６７５。〔８〕ＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｖＦｒｅｎｃｈＧｏｖｅｎｍｅｎｔ［１９６９］ＥＣＲ ５２３，［１９７０］Ｃ．Ｍ．Ｌ．４３〔９〕ＩｔａｌｙｖＣｏｕｎｃｉｌａｎｄＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，［１９６６］ＥＣＲ３８９，［１９６９］Ｃ．Ｍ．Ｌ．Ｒ．３９。〔１０〕ＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｖＢｅｌｇｉｕｍ［１９７８］ＥＣＲ１８８１。〔１１〕员工案件及自然人或法人诉请损害赔偿的案件现已归欧盟一审法院管辖。〔１２〕在此之前的另一起案件中，法院已按１７７条裁决规章违法。〔１３〕参见吕国平：《论欧洲联盟的先决裁决制度》，《中外法学》１９９６年第１期第５８页。