基层民主、经济发展与政府管制

陶然

近年来，中国农民的收入增长速度不断下降，农业的经济效益下滑；同时，农民税费负担日益严重，腐败问题开始蔓延，直接影响到农村社会和政治稳定。从各方面情况看，农民的不满情绪主要集中在诸如土地征用、干部腐败、税费负担过重等与农村治理密切相关的种种问题上。许多人把问题直接归结为农村的政治体制和乡村治理结构。但自90年代初期始，中国农村基层民主建设工作就以自上而下的方式在农村中开始逐步展开，中央政府向其中投入了大量的资源，1998年正式颁布了《村委会组织法》，农村民主自治完成了从试行到正式法制化的历史转变。但农村的各种政治、经济和社会问题依然存在，在局部地区甚至有日益严重的势头。农村基层民主建设本身的成效到底如何，它对于地方干部腐败、农村公共产品提供、缓解农村社会矛盾、促进农村社会、经济发展方面的作用，成为非常重要的问题。就中国现有的乡村民主建设而言，
中国乡村民主自治是史无前例的事件。我们几乎没有其他国家的直接经验作为参考，因为没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的，更没有在与中国相似的历史条件下从农村开始进行政治改革的成功经验。人们一般往往认为，选举需要一定的教育水平作为基础，但为什么我们的选举却从农村开始呢？这当然与我们推动政治体制改革的步骤以及选举是�"来真的"等问题有关。我们先在农村基层进行选举的尝试，而一旦这些基层选举真正关切农民的切身利益，且当这些选举有可能被切实执行时，农民就必然有热情参与。而在城市，虽然也有选举，但由于候选人往往事先被指定、或被划定在一个小范围之内，那么投票人的积极性就大打折扣。另外一种情况，如区、县、乡的人大代表选举，候选人并没有被预先指定，但由于人大的功能受到现有体制的限制，往往无法充分代表和维护投票人的利益，那么投票人的积极性也不会很高，甚至会出现投票人教育水平越高，积极性越低的情况。
这里，就涉及到投票者的素质问题。一般人倾向于认为，选举应该选出一个有能力的领导或代表来促进投票人的福利，甚至是带领后者走上致富之路，因此人们往往怀疑教育水平相对较低的投票者是否具有足够的素质进行选择。但这显然是对选举功能的过高要求，选举的作用主要体现在对专断的防范及更换不合格领导的惩罚性机制方面；而且，如果选举范围非常小，比如在村内，那么候选人和投票者相互了解比较全面，信息不对称问题自然要小一些，加上作为内部人的村民显然要比所有的外部人更加能够认识到诸如村道维修、纠纷调解、治安维护、公共水利乃等公共事务上的共同利益，所以这样的选举往往比较有效，而且对选民文化素质的要求并不高。
根据《村委会组织法》，由民主选举的方式（包括直选、公开选举等方式）产生的村委会，"是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督"。应该说，这一规定反映了农民民主意识和民主要求的提高，反映了经济改革以来农民经济利益的提高对制度保证的诉求。值得注意的是，法律规定村委会不再是国家基层政权组织──乡镇政府的下级组织机构，和乡镇政府不再存在行政上的隶属关系，而乡镇政府可�"对村民委员会的工作进行指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项"。这在法律上和制度上厘清了国家基层政权和村委会之间的关系。新法无疑总结了过往的经验，內容比以前更加丰富，对於村委会的直接选举程序、村民代表会议事制度、村务公开的方式等都作了更为细致的規定，
尽管农村基层民主建设在已经全面展开，但各地进展情况差异很大。我们确实看到，一些地区的农民已经开始行使比较充分的民主权利，而且选举已经初步遏制了村级水平的腐败，并开启农民自发合作进行乡村公共产品建设的探索。但另一方面，仍然有不少地方根本没有落实这项法律，选举仍然被上级政府操纵，无法落实公开提名、秘密划票等标准选举程序。乐观的估计是不落实的行政村有三分之一。还有一些更加悲观的估计�"行政化的村"，即村委会不过是乡镇政府的下属机构，并无村民自治之实的农村，占全国村庄的60%以上，其中村級组织处于瘫痪、半瘫痪状态的「失控村」，约为10%。
根据一些政治学者的看法，经济发展对于成功实施村民组织法具有正面作用。那些带来村庄经济成功的领导者更不害怕选举，也更有激励保留自己的位置，同时有更大的资源获得选举胜利；而另外一些学者则认为，正是因为村庄经济发展不好，使得地方政府认为有必要尝试新的村庄治理模式，而比较富裕的村庄往往由非民主选举的官员-村党支部书记进行主要公共和经济决策，可能会延缓村民选举的发展；还有人认为，具有一定农业和工业实力、地处中等经济发展水平的区域民主建设最快，因为比较贫困的地区，虽然村民具有选举的要求，但地方干部对选举价值认识不够，而且对于增加村治透明度不感兴趣，村民关心的也主要是衣食问题，而不是地方治理的改善，在比较富裕的地区，虽然经济繁荣带来了对大众控制和自治的要求，但权力很大的地方干部往往会阻碍地方选举。
上述观点都试图探索经济发展和基层民主之间的因果关系。但由于所分析样本比较小，其结论都具有一定的片面性。从实际情况上看，我们既可以发现很多经济发展快，民主发展也比较快的例子，也可以看到一些经济发达地区村庄事务还是少数人说了算，甚至还可以看到不少经济贫困地区的基层民主质量反而很高。所以，经济发展和基层民主之间并不存在一个线性关系。
实际上，影响基层民主发展程度的因素很多，作用机制也非常复杂。比如，一个地区的公有化水平，如乡镇经济集体化程度高，可能使控制集体资产的乡村领导害怕失去对集体经济资源控制，而不愿意推行民主，加上这样的领导往往在集体经济发展过程中起过重大作用，因而也更加有权威来操纵甚至拒绝选举，所以反而出现了部分经济发达地区基层民主推进比较缓慢的情况；而那些乡镇工业发达，但主要是私有企业为主的地方，人们往往对民主的权利要求更高，对基层治理是否合理具有比较大的发言权，在与乡村干部进行博弈的过程中也更占优势，于是出现了民主进展较快的情况。而在一些非常贫困的地区，即使平均而言人们对民主的诉求比较低，但如果村干部腐败到一定程度乃至于老百姓怨声载道，那么迫于群众压力，加上地方政府看到没有什么办法保持社会稳定，于是干脆放手，选举反而可能以更加彻底的方式开展起来。
就我们看来，除了上述因素以及一些乡村干部个人的因素（如对民主和村民自治的开明程度）之外，上级政府对于农村进行各种管制任务的强度和难度对基层民主发展也起到非常重要的作用。虽然目前的村民组织法确定了村民的民主权利，但同时，由于政府的政策要求村委会要负担显著的行政功能，使得其接近于成为准政权组织，来执行由上級指派的征粮征税、计划生育、以及各种升级达标任务。换言之，对政党系统來說 ，村委会发挥的主要是工具作用。这和村委會的民主性质无疑有內在矛盾。如果地方政府必须要通过村委会来完成上级政府要求完成（但容易引起农民抵触和反抗）的这些任务，同时又没有执行这些政策的足额经费。那么地方政府，尤其是那些完成这些任务比较困难、执行成本很高的地方政府（如在非农就业机会和妇女教育水平较低地区，计划生育就更加难以执行），必然害怕出现以下情况：即一旦推行基层选举，地方政府就无法通过各种税费征缴收入以及强制性手段来完成上级安排的各项任务。因此，正是在这些地区，地方政府害怕选出不那么听话的干部，就必然缺乏激励来推进基层民主，甚至出现操纵选举，破坏民主程序的情况。
上述讨论的含义在于，发展基层民主不仅是一个提高选民素质的问题，也不仅是一个经济发展程度的问题，也与地方政府在推进选举的态度有直接关系，而后者在很大程度上取决于上级政府是否要求下级政府去执行一些容易受到农民抵抗因而难以完成的管制任务。如果不放松乃至解除一些不合理的管制，那么不仅会影响经济的发展，也将阻碍农民民主权利的实现。