公法评论中华政制之道

台湾政治转型成因综述

　　有关民主政治发生的讨论甚多，解释也相当丰富。传统的研究认为民主制度的建立需要一些先决条件的存在，比如经济的成长、中产阶级的成熟、现代化的指标等。也有些学者认为民主的建立无须探寻发生的必要条件。因为可能会错乱民主制度与这些社会经济条件之间的因果关系。第三波的概念兴起后，美国享廷顿（Huntington）更归纳出五项民主化启动的原因。享廷顿归纳发现，第三波民主化的发生其原因可能有：1，合法统治权威的衰落和政绩困局；2，经济发展与经济危机；3，宗教变迁；4，外来势力的新政策；5，示范效应与滚雪球。在第三波民主化的浪潮中，每一个国家（或地区）的政体转型经验均有其特殊性，没有一个国家（或地区）的转型经验是完全类似的，导致威权政体危机或专政体制崩溃的内部因素也不尽相同。
　　台湾的民主转型同样具有其特殊性。“党国”威权体制的崩解，随之而来的政党政治的开启以及民主化改革，必然有其发生的原因，国内外许多学者对此也多有讨论。关于台湾政治转型方面的论著颇多，对其政治转型的原因也有多种解释模式，概括起来主要有以下几种：
　　一、经济发展和政治民主的正相关
　　民主转型主要发生在那些具有中度经济发展的国家（或地区），因为此地带的中等所得国家（或地区），会在社会结构、信念和文化方面出现变化，这些变化有助于民主的出现。根据享廷顿的研究发现，第三波民主化的转型地带，是1976年的平均国民生产毛额介于1000美元和3000美元之间。此外，经济发展所带来的财富增加，除使政治系统产生政治参与的扩展压力外，也让民间拥有巨大私人财富及自主财源，可以超越党国控制范围，去支助举办各类活动。长久下来，必须仰赖党国庇护才得以谋生的人数下降，这些独立于党国经济控制之外的人，不易听任当局摆布，而为争取自身利益，使其要求更多的政治参与，甚至进而支持或投身反对势力当中。
　　经济发展使得产业结构随之转变，从事第三产业的人越来越多，其职业属于商业、交通运输业、金融业、公务自由业（包括公教人员、律师、医生、牧师、神父等）等服务性质之事业，这些人可称之为“中产阶级”，具有以下特色：第一，拥有较大的经济自由，可以选择受雇、雇人或从事自由业来维生；第二，对政治与经济、社会等关系较感兴趣，会为自身财产、自由等挺身奋斗；第三，其工作可以与其他人大量接触，使其便于吸收并传递信息；第四，是政治变迁的主要行动者，是民主化最积极的支持者，相信自身有能力透过选举来提高其利益。因此，中产阶级的存在，为民主政治的动力与必要条件。
　　在目前有关台湾政治转型的文献里，大部分的作品都将台湾政治转型视为一长期发展的结果。如政治发展理论学者，将台湾政治转型视为长期经济发展的结果。因为经济发展，大量的都市中产阶级的出现，有利于民主政治的开展。经济发展有利于政治民主化的产生，因为更高水准的经济发展，使民众的教育程度提高，也创造出更庞大的中产阶级，更产生一种“公民文化态度”，这都有利于政治民主化的出现。
　　以社会经济结构观察台湾民主化开启的讨论，将民主转型视为社会与经济发展水到渠成的结果。而这个发展是长期累积的能量逐渐迫使党国威权体制朝向自由民主转型，而非一夕之间的威权崩溃与民主建立。在经社发展与民主化的这个面向上，台湾与拉丁美洲经验最大的差异在于，台湾的民主化因为经济的成功发展而变得复杂许多，较为显著的特征就在于过程的平和与转型的时间拉长。
　　台湾成功的经济发展对民主化造成了至少以下几个方面的影响：首先，执政当局不会因为群众动员要求民主而彻底崩溃；其次，经济发展的遗产是使社会动员的速度降缓，也减低动员的力量；第三，激烈的经济竞争并不乐见一个快速朝向民主的转型。经济结构的变迁使得台湾的民主化启动更加平和稳健，所耗费时间也被拉长。台湾的反对运动与力量虽然并非来自对于经济社会改革的要求，但快速的工业化带动了包括政治场域在内的各种团体力量迅速强化与成长。
　　工业化加速了台湾人员向社会上层结构的流动。1960年代的工业化，使中产阶级快速成长，而这批中产阶级的崛起，成为1980年代民主转型的重要动力。中产阶级之所以在1980年代发挥影响力，主要也是因为国民党政权丢失了国际的法统代表地位，在统治集团转而向内重新寻求正当性时，因为工业化而兴起的中产阶级扮演了转型与改革的重要角色。
　　总而言之，台湾的经济和社会结构变迁，提供了政治改革重要的能量。而在1970年代出现的“法统”危机则是这些能量的引线，使得政治改革在1980年代一发而不可收拾。台湾因为经济成长而使得政治改革平和且稳定，就民主转型整体而言，仍视为是经济与社会结构变迁下的产物。
　　二、“由上而下”的“政治革新”
　　经济发展与政治民主化之间虽为为正相关，但也有人并不认同两者间存在某种必然的因果关系。经济的发展只是提供一个有利于政治民主化的环境，充其量也只政治民主化的必要而非充分条件。也有学者从政治菁英的理性行为观察台湾民主化的启动，特别强调蒋经国从1972年以来所扮演的角色，而认为蒋经国的操纵与策略，是影响台湾走向民主化的最主要因素。即由于蒋经国在1986年仍是国民党的政治强人，身兼国家领袖和国民党党主席的要职，直接影响甚至主导民主化发生的过程。1986年10月15日，蒋经国在国民党中常会上说：“时代在变，环境在变，潮流也在变，因应这些变迁，执政党必须以新的观念，新的作法，在民主宪政体制的基础上，推动革新措施”，启动第二次“政治革新”。同日，国民党中常会通过解除“戒严”、开放“党禁”的议案。
　　有学者从政治菁英的利益计算与行动策略出发，认为民主化的发生是政菁英互动的结果使然。这方面的研究发现，驱动国民党进行民主改革的真正关键因素既非台湾的经济奇迹，也不是执政菁英的政治信念，而是统治者为了延续政权生命所做“理性”计算后的策略选择。台湾的民主化是社会压力和统治菁英互动的结果。作为政治领袖而言，蒋经国在民主改革的局势中扮演开启与布局者，是计算了容忍成本与镇压成本后的结果。
　　比较政治学界都承认政治菁英间的政治策略互动过程，决定着民主转型结果的成败，从执政团体和在野团体作为民主化来源的相对重要性出发，则可将民主转型区分为三个类型：变革、置换、以及移转。所谓变革，指执政菁英带头实现民主；置换指反对派团体带头实现民主，并造成威权政体的垮台或被推翻；移转则指政府与反对派团体采取联合行动而实现民主。变革通常发生在政府势力大过反对派，地位稳固而能对反对派行使有效的终极强制手段，且威要政体在经济上的表现也极为成功，使执政菁英拥有强烈的改革自信，台湾的民主化即被享廷顿认为是属于变革类型。
　　台湾内外压力的涌现是促使蒋经国所领导的国民党开始认真面对民主改革议题的首要因素。从70年代中期以来，由于外交形势逆转，国民党政权以全中国代表自居的“法统”面临困境，国际承认的日益流失使国民党不得不转而寻求本土社会的支持，作为其政权的正当性支柱。在经历二十多年的快速经济成长之后，以战后新生代以及中产阶级为背景的政治反对运动，在70年代中期开始萌芽与凝聚，并对威权体制提出强烈的挑战。同时在“美丽岛”事件之后，对反对运动镇压的成本明显上升。1979年的高雄事件，可以算是继中坜事件后最大规模的社会运动。自这一事件后，80年代的台湾出现了峰起云涌的社会运动，不过，运动的主题已从单独的政治议题诉求转向多元的议题，如消费者运动、环保运动等。有学者采用“反弹”的观点，指出此一时期台湾社会力的勃兴，乃是对于政治力、经济力以往垄断、支配的一种反弹。也有人从资源动员理论的观点进行解释，认为主要在于运动者本身的理性考量，当他们确定组织的动员能够产生力量，以及资源能够进行流通了，他们才会采取社会运动。也有论者从“国家——社会”的角度进行分析，强调“民间社会”的重要性。不论分析问题的观点角度如何，及至80年代台湾社会运动发生次数的增加却是不争的事实（如下表）。
　　1983年—1988年社会运动发生次数
　　年代 1983 1984 1985 1986 1987 1988
　　次数 173 204 274 337 734 1172
　　80年代中期勃然兴发的社会运动中，政治反对运动占了相当多的数量，对国民党政权的威权统治形成极大挑战。而此时国民党领导层的接班问题也因蒋经国的健康问题而浮现，促使蒋经国必须对其身后的政治发展形势预做一些安排与设计。蒋经国出任“行政院长”后便开始推动国民党的本土化，并且在担任总统的晚年宣布解除戒严、开放党禁、报禁，即是对改革提出的因应之道。
　　历史上有很多威权体制的领导者在内外形势交相逼迫的情况下，常常选择拖延手段，或甚至于采取高压手段来回应改革舆论与反对运动的挑战，而不一定选择主动进行体制改革。从这个层来看，在台湾政治体制转型过程中，蒋经国无疑扮演了一个相当重要的角色。
　　三、“选举带动”的特质
　　也有人认为在台湾政治体制转型过程中，选举机制发挥了更大的政治推进力。选举过程既是凝聚社会中支持政治改革力量的主要机制，也是引导反对运动进入体制内来推动改革的重要诱因。一句话，也即迁台后威权体制本身就内含有诸如地方选举制度等民主因子，也是考量台湾政治转型的一个不可或缺的重要因素。
　　国民党政权迁台以后，虽然处于高度的政治、经济、社会的不稳定状况，但仍然在台湾推行实施了有限度的地方自治。这项政策使本省的政治精英能够循着制度化的轨道，获得政治权力地位，有助于政治体系的稳定，对后来台湾的民主政治发展，具有莫大的影响。我们可以从台湾地区实施地方自治以来，历届的投票率得到明证。
　　1，台湾省议员选举历届平均投票率为73.16%。
　　2，台湾省各县市历届议员选举平均投票率为77.44%。
　　3，台湾省历届县市长选举平均投票率为73.58%。
　　上述统计资料，证明了台湾在政治参与的普及方面，确实朝向参与的政治文化发展。美国政治学者冷曼（A.L.Lerman）对台湾的地方自治，赋予了相当高的评价。他认为地方自治选举使地方政治权力不再为少数地主、大家族所垄断，使政治权力从上下统治的关系，演变成平行互利的关系，权力关系趋于平等，是台湾地区民主政治建设的重要成就。事实上，地方自治不仅使台湾地区政治权力的分配，能透过定期选举予以调整，甄拔优秀政治人才……更重要的是使政治次级体系建立了合法性，且自主性的机构……从而避免了许多开发中国家集权政府所面临的需求压力，这些都是有助于政治体系的安定和民主政治的发展。
　　国民党在战后台湾所建立的威权政治体制在表面上并不直接否定多党竞争，也并不挑战民主宪政的基本原则。国民党一直是以“国家”处于特殊情况作为实施威权体制的合理化基础，也即两岸长期处于内战状态所以不能实施正常的宪政体制。从1949年开始，国民党就在既有的宪法体系下，制订“临时条款”与颁布非常时期“戒严令”，作为战后威权体制的法制根据。对国民党而言，原有的“中华民国”宪法可以被冻结，但却不可以废止。因为此一宪法乃是国民党政权在仍有效统治大陆、同时也被世界各主要国家承认的时期颁布的，对国民党而言，此一宪法乃是维护“一个中国”原则的最重要的法统象征。
　　然而，“中华民国”法统体系的存在也带来了许多意想不到的结果。首先，宪法的存在为政治反对者提供了一个意识形态上有力的武器来攻击威权体制，强烈要求回归宪法。其次，随着时间的推移，资深民意代表逐渐凋零，进而对威权体制下的“万年国会”形成一种自然的大限。当资深民意代表凋零的速度在70、80年年代逐渐加速时，国民党别无选择，只有透过增额选举将中央级民意代表名额渐次开放给台湾本地的选民。此时宪政制度的内在调适弹性便充分体现出来。对于国民党的改革派而言，此一制度上的安全瓣为民主转型提供了一个低成本的方案，因为他们可以将政治改革放在一个既定的制度轨道上朝向可预测的方向来推动，同时他们也比较容易说服党内的保守派接受这种体制内、有秩序的改革。
　　70年代末80年代初，从事台湾政治反对运动的人，正是经过数次选举的考验，才开始凝聚成一股对抗国民党的在野政治力量——党外，党外运动是台湾政治自由化中的一个不可或缺的因素。而且随着选举的层面从地方扩大到“中央”，选举对国民党威权体制所造成的冲击越来越大，最终导致威权体制的崩解。