台湾司法改革问题
苏永钦
台湾政治大学法学教授 慕尼黑大学法学博士
目 录
一．台湾司法制度简介
二．台湾司法改革的分期
三．我个人的几点看法
今天的报告我准备分三部分进行。由于诸位对台湾司法制度可能不太了解，我首
先对台湾司法制度做简要介绍；其次，介绍一下台湾司法改革（如无特别指出，本报告
所涉及的司法改革均指台湾的司法改革）的阶段以及各阶段的重点；第三，报告一下我
个人对司法改革的一些问题的看法。
一．台湾司法制度简介
司法制度从概念上讲是一个国家的司法权、民众的诉讼权和结合二者的正当程序
原则共同构成的结合体。可是，人们在谈及司法制度的时候往往侧重司法权，我在这里
也是如此。
就审判权而言，世界上有一元制、二元制和多元制之别，台湾实行的是三元审判
体系，法院分为普通法院（民刑事）、行政法院和公务员惩戒委员会。从1949年开始，
国民党将过去在大陆实行的司法制度搬迁到台湾，这些制度在十年训政时期有过一些调
整，但大体上沿袭了北洋政府甚至是晚清的司法制度。公务员惩戒是在1947年宪法中才
独立出来。此外，台湾还有军事审判，但这一制度的宪法根据并不是很清楚，仅仅是根
据宪法中的“非现役军人不受军事审判”一规定而得出。军事审判权并不划归司法权，
而是归入总统统帅权体系，这种做法在当时是否参照了美国不得而知。如果这样将军事
审判加进的话，审判体系就有了四种。
法官的保障也是司法制度中重要的一方面。对法官的保障，除了在宪法第80、81
条对职务及身份独立加以规定以外，法院组织法和一些条例也规定并强化了对法官的保
障。宪法上的“终身保障”制度一开始被解释为“至死方休”。后来人们提出了质疑，
这一制度也作了调整，于是就有了七十岁不办案可照拿全薪的“优遇制度”。
台湾的宪法解释制度也很复杂。由于中国早期是将整套的西方法律移植过来的，
故必须有少数专家对法律作出解释，形成中国特有的解释制度。台湾现行的解释体制基
本上沿袭了以前司法院的特色，不过是由司法院特设大法官组成的大法官会议而不是由
最高法院行使。大法官由总统提名经国民大会同意，任期九年。大法官主要有两个来源
：一是杰出的普通法官，一是有声望的教授学者。解释分宪法解释和对法令的统一解释
两种。
台湾的大法官解释权在法律文字没有改动的情况下发生一些功能上的变化。在法
律颁行之初，由于上面谈到的原因，大法官会议不但有对宪法的解释权，还有对法令作
出统一解释的权力。但后来随着审判实践的发展，大法官会议很少再对法令做统一解释
了（在1994年以来，只做了两次），只做宪法解释了。而且，宪法解释也发生了变化，
由抽象咨询，这很类似此地的批复，变成具体宪法争议的仲裁者。最高部门之间的争议
会提交到司法院，后来人民也能向司法院声请解释。1980年代大法官对终局裁判适用的
法令若认定违宪，即可给予特别救济，于是台湾就有了违宪审查。
审级方面，民刑事法院是三级三审，行政法院是一级一审。行政法院基本上是和法国一
样独立的审判体系，但从隶属关系上看又类似奥地利，因其隶属司法体系，而非象法国
那样隶属行政体系。明年将正式调整为二级二审。公务员惩戒实行一级一审，一定职等
以上公务员的惩戒，须由监察院移送到司法部门。但不是以法院的形式，而是以会议的
形式作出裁定。大法官已宣告了此一组织方式违宪。这样在台湾，故未来公务员惩戒也
将更司法化。
在司法行政方面，司法院在国外罕见。宪法规定司法院掌理民刑事。于是在司法
院是法院还是行宪前的司法行政院的问题上一直存有争议。但在行宪后，司法行政的的
建制更加奇怪了。行政院下设司法行政部，该部掌管高等法院极其以下的各法院的司法
行政事务，司法院只管理终审法院的司法行政事务，且司法院实行首长负责制。
在1970年代末，由于政治改革的推动，司法体制也有了变化，所有法院都改归司
法院，司法行政部该称法务部，掌管检察体系同时是行政院的法律顾问，不再掌管高等
法院以下的法院了。此外，司法院还为自己解释出一个法案提案权，这样司法院就有了
一个政策主导权。
二．台湾司法改革的分期
总结台湾这么多年的司法改革，大体上可以说是，从最初的技术性的改革到今天
的体制性改革，台湾的司法改革大体可以分为三个时期。
第一个时期从1950年到1980年，为司法行政部时期。司法行政此时归属行政院司法行政部，
这一时期改革偏向与提高审检人力素质和专业化程度。
台湾法律发展有两个来源，一个是国民政府时期的人员制度，一个是日据时代的
体制。尽管日本不允许台湾人参与政治，还是有一些台湾人攻读过法律，且台湾人民早
在1900年就知道了法官和律师，这就为以后台湾法律的发展奠定了基础，但要将审检人
员培养到足够的准还是不容易。这三十年朝者专业化方向发展的很重要的手段就是严格
的考选制度。此时，上级必须审阅裁判书，司法院有裁判指正。没有院长的印章，裁判
书不能送达。对法官的考核也很严，而且这种考核直接影响到法官的物质利益，如轮任
法院或升任庭长、上级法院法官，甚至政绩奖金。这一时期，行政法院进步最慢。当然
还是“官官相护”，差不多直到第二阶段这种状况才有所好转。
第二个时期是改制司法院时期。黄少谷任改制后的第一任司法院院长，林洋港是第二任。
这一时期从1980年到1994年，前后跨越了十四年。由于二人皆政界人士，人们对二人出任司
法院院长一直有争论。这一时期最重要的结果是量化司法，扩充司法以回应社会需求。此时，
法官的薪水增长最快，“优遇制度”使人员更新换代更快。此外，林还增加人员，扩张
硬体结构。使裁判电脑化。律师考试放宽也是这一时期的成果，律师的录取比率达到7-
8%。
第三个时期为1994年以来。继林洋港之后，留德博士施启扬接任。翁岳生于1999
年上台。这二人都是法律学者，因而与第二阶段的改革偏向有些不同。这二人在上台之
后，都立即召开了司法改革会议。
施使人事管理独立出来，废除院长审阅制度，削减院长的权力，法官走向自治，
废除庭长任职终身制。人事交给人事审议委员会，司法院与选举的法官各控制一半。这
一阶段最重要的莫过于预算独立了，但这种预算独立仅仅是相对于行政院的独立。1999
年7月，翁召开了他的第一次司法改革会议。这次会议涉及三方面的改革。第一是审判体
系的改革。将欧陆的多元审判体系改成英美的一元审判体系，取消最高法院、行政法院
与公惩会这三个终审机关，计划在十年内将法院彻底一体化，即再从分设专业庭的法院
改为不作专业分庭。这样，在短期内，终审法院会很大，但十年后司法院只设十五个法
官。第二是司法管理方面的改革，将司法权和司法行政管理权合二为一，一如日本最高
裁判所。第三是程序法方面的改革。刑事诉讼法原来是德国式的，现采英美式的“当事
人主义”。这虽未成功，但势在必行。会后，我用了两句话评价这次会议，“美风压倒
欧风”，“东洋盖过西洋”。新院长对这次会议的成果全盘承诺，照单全收。
三．我个人的几点看法
就当前司法改革的大方向而言，我在台湾属于少数派。我认为台湾法律人有点僵
化，制度从来就没有哪一个是最好的。制度应该是选择性的。我从四个角度谈一下对台
湾目前的司法改革的看法。
１．在结构上，仍然存在“双头马车”的问题，改革者政出多门，在同一时期会有
不同的部门同时想主导着改革。更何况，未来要让一个审判机关掌管着司法管理权，不
符和分权原则。双头马车和责任政治问题一直没有解决。
２．在对改革动力的认识上，改革者没有给予充分的掌握。司法权、诉讼权以及正
当程序应不断的调整，但动力从何而来？九十年代的改革者理当然诉诸人民，但人民不
信任司法，这又如何解释？我认为台湾现在的司法形象掉到了谷底。改革者依赖制度改
革，以为制度改了，问题就会解决。我认为，制度不是万能的，动力看似来自人民，其
实还是重在解决专业感受的问题，所以往往演变为“茶壶内的风景”，与人民何关。
３．在改革的方向上，我认为现代司法在“独立保障”上是不可选择的，但独立不
是一切，否则就会过犹不及。许多研究表明，在实现了现代化之后，某些制度是循环的
。我觉得台湾的司法独立在目前已经不成问题了，但改革者还拼命在为司法独立而努力
。我认为在职业法官与陪审参审之间、专业与非专业之间、政治与非政治之间以及政策
和非政策之间都是一个个制度的循环。很多民众对越来于专业化反感，但专业人士却非
常排斥非专业化。台湾在司法独立的轨道上越走越远，但司法资源配置效率问题却远远
跟不上。政治与非政治，就属于更高的层次，主要涉及司法资源分配的“公平”遗迹裁
判内容与社会脉动的合拍。看一下20世纪西方的改革，从自由法学运动到批判法学运动
，都主张司法与政治结合，因为在19世纪，司法独立的问题已经基本解决。
４．在方法问题上，在一些基本的价值理念口号化之后，再加之一些法律人缺乏公
共政策训练和社会科学的训练，结果台湾的司法改革在很大程度上凭着直观在进行。台
湾的专业人士应该注意到这一问题。
但是，回过头去看看，我们可以看到台湾的司法改革一直在进步，在每一个阶段
，它都回应了一些社会问题，满足了一些社会要求。具有同样的文化背景，大陆和台湾
在许多缺点上也是一致的，希望台湾克服缺点的经验对大陆有所裨益。