瞿宛文

国家与台湾资本主义的发展－评论《解构党国资本主义》

　　《解构党国资本主义》一书不单影响力大，并相当代表了当前赞成全面自由化的观点，值得我们将其放在这时空背景下进一步讨论。此书就全面整理战后官营事业的资料做出了相当贡献。书中显示了强烈的反抗党国威权的政治取向，但是其所用的理论基础是新古典经济学，所依据的准则是静态经济效率，由其推论出全面私有化的结论。这样的讨论，一方面忽略了发展文献中关于国家以集体力量替代尚未健全的市场制度的讨论，因此也只强调了「党国」的层面，而忽视了党国在发展过程中对「商」的扶植，以及其所造就成的「官商资本主义」。一方面也忽略了西方关于公共政策与市场机制孰优孰劣的长期争论，而只呈现了在1980年代极为流行的极小化政府角色的保守思潮。在当今党国威权体制解体重组之际，反抗威权不能再是我们唯一甚或主要的任务，书中以此为出发点的分析讨论，对于当今亟需的复杂化的公共政策的讨论，恐怕已产生了简化与误导的作用。Abstract

　　Party-state Capitalism, written by six prominent economists in Taiwan, has been an influential book, and its advocating of sweeping liberalization typifies the current thinking in Taiwan's academic circle today. Thus, it is worthwhile for us to evaluate its views carefully against the historical background. The book manifests strong anti-KMT party-state political tendency, but its views on policy was based on the theories of the neoclassical economics, which focuses mainly on economic efficiency of resource allocation and hence unable to provide full support to its political views. On the one hand, its discussion ignored the entire development literature which emphasizes the role of　state in substituting the yet-to-develop market in developing countries. Lacking historical perspective, the book puts sole emphasis on the party-state, and thus neglects the fact that the large businesses are becoming stronger partners in their relationship with the party-state, and hence overlooks their role in pushing liberalization. On the other hand, the book disregards the long-standing debate on public policy between the pro-intervention and the pro-market camps, and presents only the pro-market side, which happens to be the popular trend during the 1980s in the West. The old authoritarian party-state is disintegrating and reorganizing itself, hence should not be the sole focus of attention, as was the case in the book. This perspective also led the book to reach the conclusion of total liberalization, and hence ignored the need to have more sophisticated policy analysis in the present circumstances. 1、前言

　　近年来威权体制逐渐解体，经济上的自由化也在同时进行，而公营事业「民营化」则是项目之一。1991年陈师孟等六位澄社经济学者合着了《解构党国资本主义－论台湾官营事业之民营化》（以下简称《解构党国》）一书，书中除了对于国民党「党国资本主义」提出批评之外，就政策面则全力主张「民营化」。自出版至今，配合着社会上在这几年中的「民营化」「自由化」的风潮，此书发挥了相当的影响力，而书中的想法也相当的代表了当今赞成自由化方面的观点，因此值得我们在此刻配合着这时空背景，对此书做进一步的讨论。

　　书中所指涉的国民党「党国资本主义」，是指国民党政府在经济体中维持着超高比重的公营企业，并且利用公∕党营企业，来维持、扩大权力。而它主要的罪状包括：１）滥用权力，建立分赃体系；２）任意干涉市场运作。前者是滥权图利他人，后者是妨碍市场、影响效率。

　　但是书中对于国民党为何要如此做、为何采取如此的形式做为（譬如为何分党营、公营）、这些做法对于其统治的基础产生何种影响、这些的历史背景如何、历史变化趋势如何，此书则并没有作出实质讨论。作者们依据前述两点，很自然的提出全面「民营化」的诉求，对于这诉求背后的经济社会政治背景与涵意则也都没有讨论。此书出版三年之后，至今「民营化」似乎已经成为既定方针，成果不单有限并且相当可议，但若要对它进行评估，也需要将它放在上述背景中来考虑。

　　若要真正评估这些官营企业的位置与作用，则牵涉到评估国民政府在台湾战后经济发展过程中起了何等的作用，因为官营企业显然是它统治上的工具。如果不将这些企业放在这角度来考量，则无法真正了解它们所起的作用。因此本文将试图从这角度着手，来评估国民政府的角色，以及官营企业的作用，并进而考虑「民营化」等措施的意义。本文将讨论这些发展的历史背景，试图探讨上述《解构党国》书中所忽略的议题。2、解构党国资本主义2.1 书的内容结构

　　《解构党国》一书除了前言之外共有十章，前言中介绍了写作的过程，并定义了党国资本主义，第一、二章分别介绍了公营事业以及其它官营事业的情况，第三章则评估了这些事业的比重与绩效，第四章则依据新古典经济理论，对公营私营的利弊做讨论，第五章探讨其它国家的经验，第六到第九章则都是关于「民营化」实施方面的讨论，包括「民营化」的方式、配合措施、优先级、法令等，第十章为结论与建议。

　　自从刘进庆在他的《战后台湾经济》（1992）一书中，详细讨论了从1945到1965年间台湾公营企业的发展情况之后，《解构党国》就是下一本专门针对这问题做出比较完整讨论的书了，显然我们对于这重要问题的讨论文献仍非常缺乏。而它适时的将这议题再度提出讨论，并且书中对于台湾公营以及其它官营事业方面，搜集、整理了相当完整的资料，对于「民营化」实施上的相关问题，也有非常详尽的讨论。因此就这些方面而言，《解构党国》作出了相当的贡献。

　　从另一角度而言，《解构党国》的重点显然是放在政策面，着重于资料的整理与呈现，以及「民营化」实施上的问题，而对于为什么要「民营化」讨论的比较少，同时也没有将这议题放在台湾的政治经济脉络中来考虑，关于这政策的影响也就只讨论了最直接的如劳工的解雇等问题，对于政治经济发展的影响则也着墨比较少，只是强调了降低国民党的政治权力等方面。本文将从有关的议题方面一一讨论。

　　确实，此书原本就没有成为学术著作的意图，它是以一般读者为对象的政策讨论，因此本文在评论时重点将不会是学术性的要求，但是因为此书所谈的正是当今台湾政经改革的重要议题，并且此书的论述方式已经有相当大的影响力，因此有必要探讨书中所运用的理论、论述方式为荷，如此我们才能对这些重要政经改革议题进行有意义的讨论，并且试探提出另类经济论述的可能性。2.2 理论基础

　　如书中〈前言〉中所述，《解构党国》一书的出发点是台湾官营事业的「民营化」，原书的初稿确实是定名为「台湾地区公营事业民营化之研究」(p.23)。而在写作过程中，公营、隐藏性官营、党营事业的多元形式，以及它们在经济体中所占的比重，都在在使作者们「悚然」。而心惊之余，作者们也因此进一步了悟经济与政治的相关性，因而将官营事业的存在、比重，与国民党的政治统治连结起来，进而将此现象定名为「党国资本主义」，并且把「民营化」与政治层面的民主化相连。

　　不过《解构党国》整本书中，只有在短短总共七页的〈前言〉部份，谈到了这些问题，因此所言不多。〈前言〉中在定义「党国资本主义」之处（p.24），作者们对于台湾如此的经济体系曾提出以下解析：1）自由经济下任行干预；2）施行资本主义，政商勾结，忽略弱势；3）实行国家主义，管制一切；4）集权主义、一党专政。

　　概括而言，书中推论大致如下：官营事业在经济体中比重大（3），意味着欧威尔式的老大哥统治（4），亦即一种无所不在的控制，这些事业让国民党垄断权力、进行利益输送（1，2）。所以这其中主要的指控，似乎是在于「大」，亦即比重「大」的官营事业构成了国民党统治的基础，而除了滥用权力之外，主要在于它因此可以实行威权统治（范围「大」而全面的控制）。

　　这经济以及政治领域上的「大」、以及威权统治的可议之处被当作自明不需解释，而书中确实没有提供太多解释。不过从类似「一个恩威并施的主子，终究还是一个高高在上的统治者」(p.24)等说法，我们可以看出作者们强力反抗威权统治的感情，但问题是如此的说法，除了表示作者们反对高高在上的统治者的意见之外，并没有为自己提出理论依据。难道国民党的可议之处只是在于它「高高在上」？

　　滥用权力不会是作者们主要的指控，因为滥用权力牵涉的层次比较低，若只是贪污舞弊，则似乎成了行政效率上的问题，比较琐碎；但如果指涉的是国民党滥用权力来维持统治，则又回到上述的威权统治的问题。

　　滥用权力来干预市场（1）是作者所提出的另一不同性质的指控，不过这里所涉及的问题，实际上与作者们所强调的政治层面并不相同，直接所牵涉的只是纯粹关于经济效率 (Efficiency) 的问题，而间接则涉及新古典经济学在意识型态上「自由市场至上」的基本原则。

　　第四章为书中正式讨论理论的部分，所用的是纯经济性的新古典理论，议论上只是依据经济效率准则，对于何种产业需要公或私营提出讨论。新古典经济学派认为，市场机制必然在运作上比政府有效率，因此只有当市场失灵（market failure）之时，才有理由考虑运用政府干预，而市场失灵主要包括：1）竞争失灵，如产业的经济规模达到了自然垄断之地步；2）产品具有公共财的性质，私人不会提供；3）商品之生产或消费具有外部性；4）不完全市场；5）市场讯息不完全；6）失业，通货膨胀与总体失衡；同时政府也可能基于「效率」之外的考虑介入 。

　　在这新古典的架构下，这些准则可以用来检验某些产业是否有市场失灵的性质，因而考虑其是否需要政府干预，不过也仅止于此。但是依据经济效率准则来议论哪些官营事业应该「民营化」，他所隐含的政治意义必然不强烈，这其中与「解构党国资本主义」的强势政治诉求之间，还是有距离。纯经济性的新古典理论，并无法为书中强烈的政治性诉求，提供完整的理论基础。

　　换言之，现今在国际经济学界具有主流地位的新古典经济理论，依据「学术分工」原则而划地自限，只处理「纯经济性」的问题，因而向来把政治领域排除在分析范围之外。

　　新古典理论在进行政策分析之时，其实是假设了一个会为全民谋福利的政府，因此分析中先假设政策目标是「（政府）要极大化社会福利」，然后再依据此来推导出「正确」的政策处方，上述的书中第四章关于公营或私营的利弊得失的政策分析，其实也正是如此的分析架构。这里所假设的政府性质与书中「党国资本主义」中的政府，显然大相径庭。虽然这目的是推导出规范性(normative) 的政策建议，但是如此架构下所得出的结论只能是「如果政府要极大化社会福利，则应该尽力民营化」，反过来说，对于现况，如此的分析也只能推导出「若不民营化，或者若官营比例过高，则这政府并没有极大化社会福利」，如此温和平常的结论而已。与作者们的政治诉求虽然不至于矛盾，但有相当距离。

　　所以在〈前言〉中，作者们在定义并提出要解构「党国资本主义」时，其实主要是基于他们强烈的政治诉求与意愿，而这与他们在后来第四章中，所主要讨论的新古典经济理论，并无法真正完全配合。亦即新古典理论给了他们「自由市场至上」的信心，但是无法提供其它。

　　以上的讨论还有一个特性，就是都是静态的分析，没有历史、没有发展动态。静态分析只看当时那时空地点，依据经济静态效率分析得出的「何种产业不适合公营」等结论，被认为是一般性、适用于任何时代、环境的。但是人的社会是有历史的，尤其像台湾这样的经济社会体，变化的速度令人目眩，所以我们必须回到历史，将上述的议题放在经济发展的角度来了解，才能掌握问题。3、国家与经济发展3.1 对东亚经济成长之解释

　　近年来东亚新兴工业化国家（NICs）的快速经济成长，引起了发展学界（包括经济、社会、政治学方面）相当的注意，而要如何解释它们的成长，也成了不同学派争论的焦点，而其中国家的角色也正是争论焦点之一。

　　简言之，新古典学派认为东亚等国之所以能够成长，是因为它们采取了出口导向政策，而这政策意味着遵循国际市场的价格而发展，因此东亚的成长可归因于遵循市场机制，而它们的成功也不单证明了出口导向（向外）政策优于进口替代（向内），更证明了市场制度的优越性 。

　　另外有些人则强调国家的角色以及发展取向，其中一些可称之为发展取向国家 (developmental state)学派，他们指出国家在东亚各国的发展中扮演了重要角色 ，国家在发展过程中的干预，自始就有并且范围广而深，不单提供基本建设与服务，并且具有强力发展取向，大力扶植当地产业。涉入方式不只是功能式(functional) 的（譬如说对于出口一视同仁的补贴），并且是选择性(selective) 的（譬如扶植特定产业），对市场价格与功能刻意扭曲(distort) 。同时，东亚国家在转向出口之后，并没有放弃进口替代，只是转而鼓励替代出口产业所需要的中上游原料产品。虽然新古典学者试图将这些干预说成是不具重要性 ，但是东亚等国的国家在过去曾经如此深入干预的事实，实在是难以漠视的，《解构党国》书中对台湾的国家介入太多的指责就是一个例证 。更何况即使落后国的国家有时采取扶植或依赖市场的作为，在市场制度尚未建立起来的环境中，这种作为本身就是一种干预。

　　不过发展取向国家的论述，描述性比较重，因为若现象如此，人们必然想要得知，为何不同的国家机器会有如此不同的作为；为何有的国家就能够具有相对自主性(relative autonomy)，与内部个别利益阶级或团体保持距离，而促进整体资本主义的发展；而有些落后国家的政府就无法做到，因而国家政策的制订就沦为各种不同利益进行拉锯战的场所。相对自主性使得东亚的发展政策具有有效性，而不是像在多数落后国家中，无法有效执行 。

　　因此对于落后国家经济社会发展的历史分析，就成为必要的部份。如果忽略这部份，就可能会像有些发展取向国家学派学者，相对于新古典学派的说法，而提出类似「在东亚发展之中，成功是来自于有能力的国家之作为」，这种歌功颂德式的说法 。确实，在这种争论之中，各取所需的解释是非常普遍的。

　　新古典学派对于这方面的说法，一方面也是反应了1980年代新保守风潮的影响，在先进国福利国家解体之际，「要将政府对市场的干预减至最低」，就成了新保守派的口号。而他们在多数落后国家几近失败的发展经验之中，发现了东亚这些例外，就喜出望外的将其当作来自落后国的、证明同一口号的例证。

　　不过只要同意「资本主义是一种特定的制度，而落后国家就是尚未建立如此的制度」如此几近常识性的说法，就会发现新古典学派上述的口号，对于经济发展是难以适用的；不过新古典学派注意焦点在于资源分配以及其静态效益问题，制度面的问题正是他们的盲点 ，所以他们会忽视上述的落后国家缺乏市场制度的说法，也就不足为奇了。

　　新古典学派不愿正视或不愿承认，落后国家市场制度尚未建立的事实（不只是市场失灵(market failure)，市场是不存在或不健全），而强调落后国家中的政府失灵(government failure) ，因而提倡依赖市场，是完全忽略经济发展之过程。确实多数落后国家成长成绩不好，同时在其中政府失灵也很普遍，但是东亚这些例外，正是政府失灵最不严重的地方，但是并非政府干预少，而是干预之成功；差别不在于政府干预存在与否，而是在于政府干预的有效性，也就是东亚各国成功的以政府干预来替代市场失灵，并且以政府干预来帮助市场制度的建立。

　　在经济发展的文献之中，从很早如 Gerschenkron(1962) 就已经讨论过，落后国因为欠缺资本主义或市场的制度，若要迎头赶上先进国，就必须有一些具有集体性的、市场制度的替代品，来促进资本累积、经济成长，他引用的历史资料极为丰富，替代性的制度包括德国的银行、俄罗斯的国家等。战后整个结构主义(structuralism)的文献，也就是环绕着这样的议题发展。

　　东亚的经验也再一次证实了如此的看法，亦即在落后国追赶的过程中，国家干预或其他集体性的市场的替代品，其实是一种资本主义启始发展的必要条件。而在东亚国家成功的用非市场力量建立了市场制度之后，新古典就引用来证明「市场的优越性」，而发展国家派就引用来证明东亚国家的大有为。而实际上，国家的介入只是一必要条件，真正的解释在于国家的构成为何。

　　3.2 台湾发展的原因

　　任何关于台湾经济发展严谨的研究，必须讨论台湾在工业化启始阶段所具有的条件，如刘进庆（1975/1992），Wade(1990)，Amsden(1985)等 。大致上大家都会同意日本帝国主义的殖民统治，为台湾资本主义化奠下了基础。日本殖民政策主要是要台湾为日本提供糖与米，为此它进行了丈量土地、建立清楚的土地财产权、建立了农村的水利以及推广体系、进行基础建设等，在1930年代后期，为了配合日本在战争上的需要，而要将台湾作为南进基地，殖民者因此开始进行有限度的、日资为主的工业化。台湾在农业方面确实产生了相当的变革，1920年代蓬莱米出口到日本的数量不断上升，农业生产力也有相当成长。而这也使得台湾农业脱离自给自足式的生产，而达到了很高的商业化程度。

　　在战后早期，国民政府接收了日本殖民统治留下来的一切。日据后期工业化过程中日资占了九成多 ，因此它们的撤离，正留下了国民政府接收后统治上的物质基础，而原来官僚体系也是以日人为主，因此也是类似情况。所留下的各种软硬件建设，也都有助于国民政府的统治。

　　更重要的是一些偶然的历史条件之配合。中国大陆上进行的革命，不单驱逐国民党到了台湾， 也迫使它必须在台湾进行土地改革。韩战促使美国决定将国民党/台湾留在它的防线之内，因此送来了第七舰队与美援，在军事上、经济上、政治上帮助稳固这政权。这些条件使得国民政府可以在来到台湾后，在没有当地势力的支持之下，仍然能够暂时稳固政权，因而拥有相对于当地社会各势力的「相对自主性」。另一个相配合的历史条件，则是在1960年代转为出口导向之后，当时国际市场相当的开放，使台湾出口成长不至于受阻。

　　如一些发展取向国家学派学者所指出，确实，在这段期间内，国民党政权不断修改经济政策以求发展。战败后先稳定经济，恢复生产，为了节省外汇发展经济，而进行进口替代工业化，同时也开始扶植当地资本，而在进口替代出现瓶颈之后，于1960年转向为出口导向工业化，并进一步引进外资。在1970年代初期，为了维持出口导向的成长，并应付他国的竞争，推动十大建设并进行第二次进口替代。确实，战败后强敌依然当前，使得它具有很强的危机意识，而发展经济是它唯一生存之道。不过很多落后国家之政权之所以无法自保，是因为它们做不到、而不是它们不愿意求存。

　　正如 Jenkins（1991）所指出，东亚与拉丁美洲国家的差异，主要是在于政策的有效性(effectiveness)，而有效性的不同则源自国家「相对自主性」程度，而这决定于社会历史的条件。如上述，在台湾发展前期，国民政府确实采取了上述的务实有效的经济政策，不过在当时的情境下，并不需要太复杂的研究，就可以理解到所需要的政策为何，真正困难之处在于执行。拉丁美洲国家并非不知道何种政策会促进整体经济成长，何种只会图利某些特定利益，但在政治上这些国家只能采取后者，因此无法有效的促进经济成长。

　　相反的，国民党政权在台湾战后发展前期，它所具有的「相对自主性」，使得它在政治现实上有可能执行促进整体经济成长的政策，而国民政府所可运用的资源（包括所继承的殖民遗产、自大陆带来的资源、外来的援助），使得它具有完成执行的能力。是这些历史条件给了它政治上的空间与执行的能力。因此若由历史条件的角度，来了解国民政府的作为与经济政策，就能脱离上节所述的新古典与发展国家的双选题，才能真正掌握现实。3.3 公营事业的角色

　　上述两节讨论了如何看待国家在东亚各国、尤其是台湾的经济发展中的角色，现在再回到公营事业「民营化」的主题。以上的讨论将是我们探讨台湾现存公营事业由来的背景。

　　战后国民政府在台湾接收日资企业之后，将主要部份都留为公营，而使它成为统治的物质基础。一方面这是因为原先具有独占地位的日资之撤出，这历史条件所给予它这个机会，一方面它本身急需如此的资产作为统治的基础、以及供应打内战所需的资源。紧急的政治考虑当然是决定因素，至于如「何种产业该公营」等问题，显然不会也不曾被考虑到。不过如此的安排，也同时决定了在1950年代政局稳定之后，台湾经济发展的结构与方向，亦即原来的日本独占资本现在以更集中化的形式成为国家资本，使得国家在经济领域中握有绝对的主导地位 。

　　刘进庆（1992）对于台湾在战后这历史时刻，公业与私业（公营以及私营资本）之间的动态关系，有相当贴切的描述。一方面各种历史条件，意味着此时的国家资本受到中国父权家长制的家产主义的限制，具有家产化、封建化的性质。因此公业与私业的关系是官─民、上─下、主─从。为了促进经济成长，公业必须是资本主义的催生者，必须扶植私业；而私业是在公业管制保护下寄生成长的，但在成长中与公业进而对立、结合。

　　刘进庆（1992：93-103）同时认为公业在不同时空会有不同角色，如在台湾如此的落后国家，则会担任资本主义原始积累的助产妇，在先进国则会在危机时刻担任补救工作，也可能在某种社会条件下为往社会主义过渡铺路 。在此无法多谈后两种可能性，不过如此的讨论至少提出另一种角度来衡量公营企业，而不只是依赖新古典经济学的静态经济效益准则；亦即公营企业的角色，会依据经济发展的阶段、社会的条件而异，除了官僚对于公营企业直接的控制之外，官僚体系会受到何种社会势力的影响，也会决定它的角色。

　　刘进庆将官僚与私人资本之间的矛盾与利益的结合体，称之为「官商资本」 。从上述角度来看公营私营企业，就会发现现今台湾的「民营大资本」，就是从这种被管制、扶植的过程中成长，进而挑战公业而与其进一步结合，因而成为「官商资本」的一部份。台湾经济发展的过程，也可被看成是国家利用国家资本，管制并扶植私人资本以发展资本主义经济的过程，但官僚也在过程中确保这些新兴大资本，会成为与它共同统治的伙伴；而经由如此历程长大的台湾私营大企业，确实也已经与官方有着千丝万缕的利益关系，已是共生关系的一部份，因此绝对不会真正挑战统治的根本。

　　将这官商利益结合体称为「党国资本主义」，只强调了「党国」主导的面向，而忽略了官商长期利益结合的面向，忽略了党国之主导，并非只是静态的霸占资源，而是动态的主导经济发展、主导私营企业的成长、主导官营利益的维续。而称之为「官商资本主义」，则比较贴切的显现出这利益结合体的全貌。这两者之差异，在以下关于所谓「民营化」的讨论中，将更加明显。3.4 「民营化」或「私有化」？

　　如前述，台湾战后初期国家资本仍带有封建性质，因此有官民、上下、主从之分。确实，从这种历史角度，才能理解为何同样的过程在英文中是「私有化」（privatization），在台湾就会被称为「民营化」。

　　在先进国之中，依据所有权形式来分，公营事业（public enterprise）是属于公众的，在形式上属于全民所有，而私营企业（private enterprise）则很明确是属于个别私人所有。虽然关于公营企业的公共性如何，以及其控制权何属仍有争议，但至少没有封建包袱，没有官民之别。

　　而在过去台湾的发展过程中，在威权政治以及国家主导经济情况下，公营企业的「官」性当然大于它的「公共性」，或者可说在市民社会尚未出现之时，「公共性」原本也不存在。因此「公营」会被视为「官营」，「私营」会被称为「民营」，也就不足为奇了。

　　但是到了今日，台湾的政治经济的情势本身，已经被快速的发展所改变。威权政治已经解体，国家主导经济发展的局面也已经不再。封建性质越来越被资本主义性质所替代，拥有财产之多寡越来越成为区别地位高低之准则，官民等上下之别，也渐渐趋于模糊。同时，在「官商资本」之结合体中，官与商的主从关系，也已经开始调整，已经逐渐接近可以被称为「政商资本」了。

　　在如此的情势之下，若再沿用「党国资本主义」、「民营化」等用语，实在与时代无法配合。现今之「官」已经不再是过去的威权党国，若只是将矛头对准它，不单是放过了「官商资本」中的「商」，并且在呼吁「民营化」之时，似乎将人民与「民营化」中的「民」，划为同一阵线，不单与事实不符，也无法掌握「民营化」的现实意义。

　　今日所谓的「民营化」，其实主要的推动力量，正是来自于「官商资本」中之「商」，来自于这些被「官」扶植起来的大型私营企业，它们不单羽翼已丰，并且要与官营事业争夺市场与利益；同时在争夺过程中，必然是那些官商关系比较好的可以夺得比较大的利益。

　　以石化业为例，在过去国家以公营的中油公司来直接经营上游，并主导中游的发展 ，中游的各个厂商的发迹，都多少藉由当时良好的关系才得到建厂的权利，都是扶植政策下的得利者。而今，因为石化业的中游厂商基于本身资本累积、更加稳固原料来源的的需要，而有水平式以及向上游扩张的企图。

　　台塑集团是石化业中规模最大、企图心最强的集团，它正开始进行的总投资金额超过两千多亿台币的六轻计画，就是一个例子；这计画将让台塑不单终于能自行生产上游的石化原料，建立完整的石化王国，并且也开始炼油、涉入更加庞大的油品市场 。各方面条件都逊一筹的东帝士集团，也提出了一个有类似企图的七轻计画，并可能在炼油方面与外商合作。

　　中油公司的「民营化」主要意味着上游轻油裂解部份、以及炼油油品制造部份将开放让私营厂商加入。这些要求中油「民营化」的有形压力中，至少包括了这些原被扶植的私营石化中游厂商要求扩张原料生产的需要，要求扩张生产范围的成长意图，以及进入原为中油独占的油品市场分一杯羹的企图，以及一直觊觎台湾油品市场的外国石油公司参进的欲望。这情况与上述的「民营化」动力来自「官商资本」中之「商」的说法是一致的。不论中油公司是否要私有化，轻油裂解是石化业的源头，就产业发展而言至今确实应该开放 。但是炼油业则是纯为供应国内油品需求，产业发展的意义不大，与能源政策配合的问题比较重要，要如何开放、如何私有化，必须要考虑其它政策性问题。

　　在最近这些官营事业私有化过程之前，其实早已有先一波的私有化在进行着，那就是国民党党营事业的扩大。原先党国不分之际，原本没有区分国与党的必要，但是正如上述，政治经济情况开始变化，因此国民党开始将原先一些属于「官」的部份，就径自「私有化」，或是将一些无形的特权「私有财产化」。而这样的过程与「官商资本」的过程也有类似之处，亦即利用所掌握的控制权，用「公」的来扶植「私」的，将「官」转成「商」。而这过程所产生出来的党营事业，也已是纠缠在整个「官商资本」中之一员。

　　至今已完成的几个「民营化」案例中，所采取的模式都是《解构党国》作者们所认为最坏的模式，就是释出官股，将官股比例降至50%以下。所达成的结果或是让官僚体系能不受国会监督而继续享有经营权（如中国产物保险公司），或是由党政关系良好的「商」，以五鬼搬运的方式，将公产「财团化」（如中华工程公司、中国石油化学公司，而中国钢铁公司也差一点步上后尘） 。

　　确实，虽然这些是采用作者们所认为最坏的方式而得到的结果，但是如果掌握到上述「官商资本」的本质，了解到所谓「民营化」动力的来源，那以上的结果其实是在预料之中的。

　　在如此情况下，若仍只是依据新古典学派的静态经济效益准则，认为这些静态考虑可以适用于任何时空情境，因而在现在呼吁全面「民营化」，则就难免在不知情之下为「商」的夺利过程多添了一把刀。

　　在现今情况下，至少我们应该先将这过程予以正名，将「民营化」改称为「私有化」，如此不单比较能显现其真正的性质，不致有「商」等于「民」的混淆，同时也符合我们该推行的方向，亦即加强监督、落实「公」的「公共性」，并厘清「公」与「私」的界线，解构官商共生体。3.5 公营或私营？

　　本文以上之讨论主要是依据经济发展方面的文献，将台湾战后国家的角色放在发展的过程中来理解，因而指出《解构党国》中忽略了这个面向，因而难以掌握私有化的全貌。公营抑或私营的利弊，除了产业本身的性质以及效率问题之外，更应该依据发展的阶段与社会的条件而定。

　　《解构党国》所依据的是新古典经济学的资源分配静态效益理论，它认定除了市场失灵的例外之外，市场机制必然会比公营方式的效率要高。既使单就这些静态效益问题而言，这其中也仍有相当多的争议。

　　在欧美的自由派（liberals) 与保守派之争议中，主要就包括对于市场失灵的认定问题，以及市场失灵的范围大小如何等问题。保守派会认为市场失灵是极为少数的情况，而自由派则会认为市场失灵其实相当普遍，因此需要政府干预的地方很多。

　　而正如 Hirschman（1982）所指出，各个社会对于这个问题的看法，都会随着历史的发展而改变，当人们厌恶无政府式的混乱时，就会赞成多一些政府干预，当人们认为政府干预无法解决问题时，又会转而倾向个人式的解决方案。譬如在欧美等国，1930年代的大恐慌以及各种社会运动，使得人们急于要用集体的力量来解决问题，因而带来了战后福利国家的建构，但是在实行了二三十年后，福利国家的各种问题出现，但又不易解决，因而使得保守派抬头，极力推行解构福利制度以及自由化的措施，1980年代保守派「政府角色应该极小化」的看法也成为主流思潮，风行世界。但是在1990年代，这些保守派政策的弊端已经显现，推行私有化最力的英国，在今日其社会对私有化却已抱持着极大的反感，而在美国也有人开始质疑解除管制（deregulation）等政策的效果，欧美社会又开始反省检讨这十多年自由化的经验 。这方面欧美社会的历史，确实呈现着风水轮流转的现象，因此台湾很多经济学者（包括《解构党国》的作者），认为「私有化是世界趋势」（而世界趋势当然被认为是不可抗拒的），其实是忽略了这些风潮的历史背景与变化。

　　台湾的社会发展的时间表当然与欧美国家相异，不过历史timing 上的巧合，使得学术上完全承受美国影响的台湾经济学界 ，刚好接收到1980年代的自由化的思潮，而这恰巧又与此时台湾社会中「官商资本」走向「民营化」的推力吻合，而这也正是《解构党国》一书的背景。

　　至于所有权与经营效率之间的关系，恐怕也不是那么单纯。首先，所有权与经营权不同，在形式上可以初步区分公有公营、公有私营、私有私营，但是私有私营之中应进一步区分所有权与经营权合一或分离的两种。一般认为所有权与经营权合一的私人企业，因为追求私人利得的动力直接可以表现在经营的努力上，因此经营效率的追求必然不遗余力。

　　但是随着资本主义的发展，随着企业扩大成长的需求，股票上市、经营专业化难以避免，因此经营权与所有权的分离在欧美各国也是发展过程中的必然趋势。而在股权分散的情况下，众多私人所有者对于企业专业经营者的监督也成为一个问题，而这问题与公营企业名义上的所有者─全体人民─对于公营企业的监督问题，也有类似之处。这种专业经营的私人企业的效率水准，就依据监督的有效性而定，同理，公营企业的效率也依据公共监督的有效性而定。因此台湾的公营企业依据它们成立的历史与环境的不同，而在效率水准上有相当大的差异，从可称为模范生的中钢到年年亏损的台机，之间有很大的光谱。虽然它们确实有共同的问题，亦即党政与政商关系的干扰，但是这是监督而非效率的问题。

　　至于是否要开放市场才能带来压力与效率，当然市场的竞争压力是促进经济效率很重要的因素，但这牵涉的是独占性的问题，也不是所有权的问题，许多产业会因为各种因素而有参进障碍（entry barriers) ，无论其中企业是公营或私营。

　　《解构党国》的诉求其实是要党国不要乱干预，但是不能因此就完全否定「公共政策」的角色，效率与所有权之间关系受其它因素影响，其实其中政策议题很多，不能只是着重效率，同时，既然所有权与效率之间关系复杂，既使着重效率也不一定要马上在现在条件下全面的私有化。

　　公营抑或私营的利弊，就如上述必须加入各种方面的考虑。公营企业之弊，一方面在于如果监督不善则会有经营绩效上的问题，另一方面是它与政治的关系。而它的利，则在于它在公共政策上所可能发挥的角色，在有效的监督之下，公营企业应能担负一些政策责任，提供一些市场或私人企业所不能提供的公共服务，有助于社会公平，然而关键在于民意是否能够凝聚，是否有能力有效监督。

　　在当今，真正的民意对于公营事业的经营仍然难以有效监督，因此这个「公营」的「公共性」仍然无法落实；官僚体系的僵硬化管理，以及政商关系下利益输送的问题，都再在让人觉得无论如何，现存的公营企业体系必须要有所变革，但是变革并不是只能从改变所有权着手，各个公营企业所牵涉的产业也各有其特殊性，应该分别讨论，对它们都进行全面的私有化未必是理想的作法。

　　对于有些产业，如水力、电力、电讯、炼油等，因为其涉及自然垄断，某种形式的政府干预一定会是必要的，因此所要讨论的政策议题应该是干预的方式，而不能假设私有化所有权可以解决问题，《解构党国》中虽也讨论了如公有民营等之其它方式，但并没有太重视。至于一些历史任务已经结束的公有企业（如台糖等），其生产上的功能已无公营的需要，但是这些企业拥有众多土地资产，如何处置恐也需要仔细的研究。重要的是这其中的公共政策议题，不应该被一时的政治考虑所掩盖，我们不应该因为反对现在的执政党，而要国家尽量少担任政策任务，或尽量私有化公营企业。

　　广电媒体的问题是一个很好的例子。党政军势力垄断三家无线电视台的问题由来已久，今年来一些团体所推动的「党政军退出三台」运动受到相当注目，其要求政治势力不再干预三台的诉求，绝对是社会共识，但是关于如何达到此目的的手段，则引起一些争议。推动者提出了「股权大众化」的诉求，而这以「私有化」三台为主要手段的诉求引起很多质疑 。广电媒体是具有垄断性的产业，并且是社会公器，单单市场竞争不能带来我们所要达到的、使其符合公益的目的；台湾报业在报禁解除之后的发展也证明这点，亦即垄断依旧，而报纸的私有私营化并不表示它们不会引进政治力量，或将报纸报导当作利益交换的工具。对于这样的产业，公共的监督是无可替代的，而产权的公有形式应该可以有助于公共的监督，只是在制度设计上必须详加研议。台北广播电台的发展也是一例，今年在民进党入主台北市政府之后，如何排除政治势力就成了争议的焦点，而讨论的最后共识则是让台北电台成为一个公共的电台，而不是释出股权让其只是成为另一个商业电台，而这电台的「公共性」则必须有公共的监督 。

　　如上述，现在真正的民意对于公营事业的经营难以有效监督，但是同样的原因，也使得民意对于私有化的过程难以有效监督，因此就产生了上述「财团化」的结果，原先想要藉由市场竞争力量打破政治力量垄断经济的目的，恐怕也不会达到。但是私有化是一次性的(one-time)、无可挽回的过程，其中又牵涉到长期以来累积存在于公营企业的公共资源，以什么方式、什么条件、如何转手到什么样的财团手中，这结果会有长远的影响。除非我们能确保私有化过程的品质，不然我们有何理由急于在现在以现行条件私有化？在这情况下「全面私有化」的诉求，只是帮助了当局现行草率的「财团化」的措施。

　　4、结论

　　《解构党国》是一本相当有影响力的书，书中对于台湾官营事业的现况作了相当详尽的整理，再次将这重要的议题提出讨论，随着「民营化」政策的实施，对这议题的探讨更显出它的急迫性。而本文则是就这议题做出进一步的讨论。

　　书中讨论着重于私有化实施层面的探讨，而对于为何要全面私有化，则没有太深入的探究。作者们虽然对于「党国资本主义」提出严厉指责，认为应该被解构，但是他们除了指责公营事业所占比重太大、成为国民党统治的基础之外，并没有提出其它的批评。而「太大」为何不好，他们则是依据新古典经济学的静态效益准则，认为因为市场运作比政府管制的经济效益高，因此台湾的官营事业比重太大。而这种只关心效益、政策建言式的论述，与前述作者们对国民党之严厉的政治指控并不吻合。同时这些讨论都是静态的、非历史性的，无法将问题放置在台湾动态的发展环境中来看，也因此无法真正掌握所谓「民营化」的社会与经济背景与意涵。而本文就是试图将私有化公营事业的问题，放在历史以及发展动态的角度来考量。

　　要了解官营事业的由来与它在台湾战后经济展中的角色，必须从了解国家的角色着手。近年来，如何解释东亚新兴工业化国家的成长，已成为发展学界争论的焦点。新古典学派认为东亚之成长，源自于东亚各国采用了出口导向政策，因而证明依赖市场机制之策略的优越性。发展取向国家学派则指出，出口导向不等于依赖市场，实际上东亚各国中国家干预极为普遍，也正是它们能够成长的原因。

　　但若结合历史结构学派与政治经济学的分析，则可发现落后国家原本就缺乏市场制度，经济要成长就必须有社会性的市场替代品。但国家能否担负这个工作，并非只是它能力的问题，而是依据它是否具有「相对自主性」而定，具有自主性则政策才能有效，而自主性之有无则依经济社会的历史发展条件而定。台湾的国家在战后发展前期能够具有自主性，实在是一些偶然的历史因素的结合所造成。

　　而公营事业在台湾战后经济成长中的角色，也应放在这历史角度来衡量。国民党政权在战后接收原先之日本独占资本，而这国家资本也成为了它统治的物质基础，也让国家在经济成长初期握有绝对的主导地位。而国家则利用这地位，管制并扶植私人资本以发展资本主义经济，同时也确保官营利益的维续，因而发展出一个纠缠复杂的共生体，而将这共生体称之为「党国资本主义」，则忽略了利益结合的面相，称之为「官商资本主义」则比较适当。

　　在早期国家的绝对主导地位，以及其父权家产性质，导致官民上下之别，使得「公营」被视为「官营」，「私营」被称为「民营」，以致沿用至今私有化也仍被称为「民营化」。而《解构党国》作者们也在反抗威权政治的前提下，要求全面「民营化」。

　　但是「官商资本主义」发展至今，官与商之间的权力结构关系，已经与当初大为不同，威权体制逐渐解体，而所谓的「民营化」，正是官商共生体中的私营大资本，向官营事业争夺更大市场的争利过程，正名称之为「私有化」，才不至于误导。

　　至今私有化的实际成果，也符合我们以上 「官商资本主义」的解释，私有化的结果被称为「财团化」，也就是将原先「官商资本主义」隐藏化，将「公共」的表象去除，确实成为私有化。而在缺乏民意（此民非「民营化」之彼民）之监督下，私有化过程中不单牵涉贱价转让大批公共资产，也包括国民党将无形特权「私有财产化」。而这些结果是以上分析所可预料得到的，但是是「党国资本主义」所无法涵盖的。

　　以上是依据经济发展的文献，将国家/公营企业放在发展过程来考虑。若从一般公共政策的角度，亦即公营抑或私营、市场抑或政府干预的角度来看，则是否全面私有化的问题也仍需要我们做仔细的研议。着重市场失灵、政府干预角色的自由派传统，与强调政府失灵、市场机制的保守派看法，它们之间的争议也有相当的历史，只是在1980年代保守思潮刚好占了上风，但到了1990年代又开始受到质疑，若将这1980年代的思潮当作必然趋势，而认定全面私有化自由化是理所当然的，就难以看到问题全貌了。在当今党国威权体制解体重组之际，反抗威权不能再是我们唯一甚或主要的任务，书中以此为出发点的分析讨论，对于当今亟需的复杂化的公共政策的讨论，恐怕已产生了简化与误导的作用。 参考书目矢内原忠雄，1985，《日本帝国主义下之台湾》，周宪文翻译，台北：帕米尔书店。陈师孟，林忠正，朱敬一，张清溪，施俊吉，刘锦添合着，1991，《解构党国资本主义─论台湾官营事业之民营化》，澄社报告之一。刘进庆，1992，《台湾战后经济分析》，王宏仁，林继文，李明俊翻译，台北：人间出版社。（原文日文版于1975年出版）。瞿宛文，1995，〈进口替代与出口导向成长：台湾石化业之研究〉，《台湾社会研究季刊》，第18期，39-69，台北。Amsden, A.H. 1985. The State and Taiwan's Economic Development. in Evans et al. (eds.), Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press.Amsden, A.H., 1989. Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization. New York: Oxford University Press.Castells, M. et al. 1988. Economic Development and Housing Policy in the Asian Pacific Rim: A Comparative Study of Hong Kong, Singapore, and Shezhen Special Economic Zone. Monograph 37, University of California at Berkeley.Gerschenkron, A. 1962. Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge: Harvard University Press.Hirschman, A.O. 1982. Shifting Involvements: Private interest and public action. Princeton: Princeton University Press.Ho, S. 1978. Economic Development of Taiwan: 1860-1970. New Haven: Yale University Press.Jenkins, R. 1991. The Political Economy of Industrialization. Development and Change. 22. 197-231.Krueger, A. 1990. Government Failures in Development. Journal of Economic Perspectives, Summer, 4(3):9-23.Lin, C.Y. 1973. Industrialization in Taiwan: 1946-72. New York: Praeger.Little, I. 1979. "An Economic Reconnaissance," in W. Galenson (ed.), Economic Growth and Structural Change in Taiwan: The Postwar Experience of the Republic of China. Ithaca: Cornell University Press.Mandel, E., 1973. An Introduction to Marxist Economic Theory. 2nd ed. New York: Pathfinder.Pang, C.K. 1988. The State and Economic Transformation: The Taiwan Case. Ph.D. thesis, Brown University.Stiglitz, J. E. 1986. The Economics of the Public Sector. New York: Norton.Stiglitz, J. E. 1987. Technological change, sunk costs, and competition. Brookings Papers on Economic Activity, 3, 883-947. Stiglitz, J. E. et al. 1989. The Economic Role of the State. Oxford: Basil Blackwell. Wade, R. 1990. Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

　　如所得重分配等。见《解构党国：119-21》，原引自 Stiglitz (1986: Ch.4)。

　　对于新古典学派在这方面的文献检讨，可参考 Wade(1990: Ch. 1)等。

　　只有在香港的国家在扶植产业方面干预比较少，但是也有人指出，香港殖民政府不单提供了广泛的基本建设，并且还积极介入土地与房屋市场，为中下阶层提供公共住宅，这方面与新加坡类似。所以香港也并非真正的自由放任。参见 Castells, et al.(1988)。

可参考 Wade(1990) 以及 Amsden(1989) 分别关于台湾与南韩的讨论。

参见Little(1979) 与 Ranis(1979) 等。

　　《解构党国》作者们可能没有意识到，他们研究的成果为东亚国家在经济上广泛干预提出左证，而这却正是研究东亚成长的新古典学者所不愿承认的。

　　以上的论点，在对于拉丁美洲与东亚各国成长经验作比较的研究中，显现得相当清楚，可参见 Jenkins(1991)等。至于国家自主性之讨论，在社会学与政治学中有相当详细的讨论，在此从略。

参见庞建国的博士论文，Pang(1988)。

　　近年来制度学派(Institutional school)比较受到注意，他们正是针对新古典学派在这方面的盲点提出挑战。

参见Krueger(1990)等。

　　以下的讨论即依据这些文献，以及矢内原忠雄(1985)，Ho(1978)，Lin(1973)等。

　　参见 Ho(1978:86)，日资占所有公司资本的76%，但在制造业中占90%。_ 参见刘进庆（1992）第一章。近来有些学者提出以下的看法：日据时期台湾经济体中市场机能运作比战后强，企业也都为「民间企业」，因此战后初期国民政府的作为实为倒退，也谈不上帮助市场制度的建立。这样的看法与真实情况有相当的距离。日据时期的日本殖民统治采取所谓的干涉主义，政治方式主导发展，尤其后期的工业化，完全是殖民者所主导、为了日本发动战争的考虑为移转，这种模式距离所谓的纯粹市场运作甚远；这个看法中的所谓「民间企业」其实是以日资为主，尤其在制造业里日资占总资本90%，更何况这些日资企业也必须随着殖民者的战败而撤离。若无视于这些殖民统治的现实，而只看到这些日资企业「私有化」的表象，而将其称为「民(？)间企业」，更进一步推论说这是纯粹的市场机制运作（以便得出国民政府战后的官有化是种倒退之结论），这其中推论未免过于牵强。

　　关于最后这可能性，这方面的讨论进一步可参见Mandel (1973: 73-78)。

参见刘进庆（1992）第四章。

参见瞿宛文（1995）。

　　中油公司的营业额之中石化原料部份只占二成不到，其余为占独占地位的油品生产部份。

　　不过中油公司不应该再以补贴方式低价供应石化原料（参见瞿宛文（1995））。同时也不应对于石化业的私人投资案，给予任何的鼓励或补贴，现在的六轻或「台塑模式」牵涉许多补贴，就产业政策观点，补贴应该只适用于日出或幼稚工业，不应该用在石化业这样的成熟工业。

这里的模式都是由与国民党有关的京华证券承销，而此承销商在洽商好承购人之后，经由承购人少数控股方式却能成功的取得董事会的多数席位，掌握经营权。中工与中石化都是如此的模式，至于中钢则是经济部在众多反对声浪之下，令承销方式由洽商承购人改为公开认购，中钢才未遭威京化之命运。

参见 Stiglitz et al.（1989）。

同时，在各个社会科学之中，经济学的学术生态，特别是（新古典）一派独大的局面，在战后其它学科都曾进行过对于自身学科发展的大规模反省与检讨，唯独经济学阙如。

Stiglitz（1987）甚至认为微小的 sunk costs 就可能会造成严重的参进障碍。

参见媒体学者冯建三每周一在自立早报所刊登的短文。

这监督必须主要有自主性的民间公益团体来参与，必须依赖民间社会力量的兴起与介入。

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