公法评论：中华政制之道

　　□本报记者　笑蜀　　
　　
　　稳定是被动的，秩序则是主动的；稳定是静态的，秩序则是动态的；稳定往往是与活力矛盾的，而秩序则是与活力兼容的。可以说，在新的发展阶段上，用新的思维重建社会秩序是社会建设的一个极其重要的内容　　
　　
　　■在美国攻打伊拉克的时候，曾经有几百万人上街反对布什的政策，但没有人会认为美国要天下大乱了。为什么我们在和平时期，几十个农民工讨要被拖欠的工资，就会被看作是不稳定因素？关键是我们的制度容纳冲突的能力太低。因此，增强制度容纳冲突的能力，应当是我们制度建设的一个极为重要的内容。

　　■过去我们说一件事情隐秘是天知地知你知我知，但现在的一些腐败行为已经是天不知地不知，只有你知我知，怎么去发现？所以解决这个问题的基础没了，在这样的一种情况下，我们每年都放狠话，叫加大打击力度，但在基础已经不存在的情况下，你加大打击力度有什么用？

　　■对于目前已经处于不可治理状态的问题，首先要使其进入可治理状态。怎么进入可治理状态？关键是基础制度或基础秩序的建设。一个社会的基础制度出了问题，社会的秩序就无法保障。可以说，我们现在许多问题的症结也就在这里。　　
　　
　　如何看待目前中国社会的冲突与矛盾　　
　　
　　南方周末：一个客观的现实是，社会矛盾确实在增多，有人将现在称之为矛盾多发期，是以这些事实作为支撑的，您如何看待这个问题？

　　孙立平：近些年来，由于贫富差别、腐败、征地拆迁、失业下岗、劳工权益等引起的社会矛盾和社会问题在不断增加，有的还有激化的趋势，这都是不容否认的事实。甚至一些改革措施，比如教育、医疗、国企改制等方面的改革，也在引起新的矛盾。但问题是，面对矛盾和冲突，是用传统稳定思维把问题捂住，还是通过制度创新为规范和解决这些问题创造制度性条件。

　　关键的问题是，如何对社会矛盾和冲突进行准确的判断和定位。最近几年的社会矛盾和冲突中，征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益，往往是主要原因，它们基本都是因利益问题而引起的，或者说是利益冲突与利益矛盾。大约5年前我提出过一个判断，中国已进入利益博弈时代，这是我们理解上述社会冲突和社会矛盾的基本背景。现在我们讲正确处理人民内部矛盾，什么是人民内部矛盾？大体可以说，敌我矛盾是政治矛盾，人民内部矛盾是利益矛盾。而现在我们将其作为群体性事件加以防范和处理的，有相当一部分是正常的利益博弈。当我们将这些利益博弈消灭在萌芽状态时，正常的利益博弈中断了，能及早暴露社会问题的机制被消灭了，结果是问题的进一步严重化。试想，如果农民工在工资拖欠的问题上有和企业的正常博弈，有表达利益要求的制度化途径，如果农民工的抗议不是被消灭在萌芽状态，何至于问题积累到前一段的程度？何至于要总理出面为农民工讨工资？

　　必须看到，准确定位冲突的性质是非常重要的。因为多少年来，我们往往将这样的冲突与矛盾人为地政治化或意识形态化。其实，现在我们社会中许多矛盾和冲突的内容本身是很简单的，就是利益问题，不存在政治或意识形态的因素。在利益时代，利益矛盾、利益冲突、利益博弈是一种正常的社会现象；在现代社会中，社会矛盾和冲突是我们日常生活的一部分。更重要的是，我们应当认识到，基于利益的冲突是理性的冲突，是可以用谈判、妥协、讨价还价的方式解决的，演变成足以导致大规模社会动荡的因素是很少的。因此，我们的任务不是要消灭这种现象，而是要为这种现象的发生设立规则，要为这种问题的解决提供制度化的方法。好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式解决冲突。在这里我特别要强调的一个问题是制度容纳冲突和矛盾的问题。在美国攻打伊拉克的时候，曾经有几百万人上街反对布什的政策，但没有人会认为美国要天下大乱了。为什么我们在和平时期，几十个农民工讨要被拖欠的工资，就会被看作是不稳定因素？关键是我们的制度容纳冲突的能力太低。因此，增强制度容纳冲突的能力，应当是我们制度建设的一个极为重要的内容。

　　我们应当防止将一般的社会矛盾与威胁稳定的政治社会危机混为一谈。值得注意的是，目前对社会动荡的讨论虽然有很多，但对社会动荡却缺乏明确而具体的界定。人们所说的社会动荡指的是什么，往往是非常的含糊不清，是指有组织的集体上访？有一定规模的游行和示威？还是指一种大规模的社会运动或造反或非法暴力？我认为，正是由于将不同类型的社会矛盾和社会冲突混为一谈，才出现了将不稳定因素估计过重的现象。

　　为了明确起见，我们在这里将社会矛盾与社会冲突划分为如下的几种类型：一是小规模的常规性的社会抗议。这主要是指在日常生活中经常发生的诸如集体上访和小规模的游行示威等社会抗拒形式。这种社会抗议的特征，是发生在既有的体制框架之内，规模一般较小，而且一般不带有强烈的意识形态的色彩和政治目标，其引起大规模社会动荡的可能性也很小。当然也要看到，我们现有的体制缺少处理频发的小规模常规性社会抗拒的安排，但这是我们的制度缺陷，不能成为将其夸大为不稳定因素的理由。但在现实中，人们往往有意无意将其与社会动荡相联系，地方政府也往往要求将这类社会冲突消灭在萌芽状态。二是局部性的社会抗议。这里所说的局部性有两层含义。第一，社会抗议的目标是单方面的；第二，这种社会抗议只是发生在某个局部的地区，如一个或几个城市。与前一种社会抗议相比，这种社会抗议一个值得关注的特点，是某种组织性因素的出现。同时，其影响也远较前者为大。更重要的是，目前的体制似乎完全没有处理此类社会抗议的安排。一般地说，这样的社会抗议事件也未必有很强的意识形态色彩和政治目标，但由于目前的体制似乎没有处理此类社会抗议的安排，因而政府对此类事件的敏感，往往高于事件本身所具有的政治含义和敏感性。三是全社会规模的社会抗拒。这种社会抗拒事件是跨地区性的。这种社会抗议不仅会产生很强的组织因素，而且具有很强的意识形态色彩，对社会生活和政治秩序的冲击也最大。

　　人们一般所说的不稳定因素，实际上涵盖了上述几种不同的社会矛盾或社会冲突类型。这是在分析社会动荡的时候必须注意的。然而我们不难发现，在目前对中国社会稳定和社会危机所进行的分析中，很少注意到社会抗议的不同类型，甚至也不明确说明社会动荡的确切含义，因而往往容易将小规模的、正常的社会冲突，特别是利益冲突夸大为不稳定因素。　　
　　
　　解决暗箱操作是突破口　

　　　

　　南方周末：解决社会冲突的根本出路是政治体制改革。现在政治体制改革的呼声越来越高，但具体如何切入，却还没有达成基本共识。对此你有什么看法？

　　孙立平：在我们的社会中，政治体制改革的问题显得越来越迫切了，这是许多人共同的感觉，因为现在许多事情就卡在这儿。没有政治体制改革，经济体制改革就难以深入，建立一个好的市场经济的目标就难以实现；没有政治体制改革，不解决不同群体表达权和权利均衡的问题，利益关系就理不顺；没有政治体制改革，没有对权力的社会化制约，腐败的问题就难以解决。就是从改革本身看，由于没有政治体制改革的同时推进，其他改革措施也往往走样变形。在去年的改革论争中，我就讲过这个问题，结果是许多出发点良好的改革最后变为财富掠夺的战争，在这样的情形不断重复之后，改革的共识在破裂，改革的动力在丧失。

　　但政治体制改革是一件复杂而又困难的事情。对这样的改革采取慎重的态度是完全必要的，但慎重不是不改革。在目前这样相对有利的时机下，稳妥而坚决地推进政治体制改革是非常必要的。政治体制改革关键是要选对突破口。我觉得，突破口的选择至少要考虑这样几点：第一点，不敏感；第二点，上下有动力；第三点，有潜力。

　　从这样一个角度考虑，我觉得可以将解决暗箱操作问题作为政治体制改革的突破口。政治体制改革的核心问题是如何规范权力，暗箱操作与政治体制改革的这个核心问题是密切相关的。对中央政府权威的削弱，对政府有效性的损害，对老百姓利益的侵犯，我们仔细去分析，几乎没有一个不是和暗箱操作相联系的。

　　在现实生活中，暗箱操作已经成为我们权力相当普遍的非正式运作方式。比如，国企改革是暗箱操作，干部提拔是暗箱操作，征地拆迁是暗箱操作、司法行政是暗箱操作，招生录用是暗箱操作，甚至转移支付也是暗箱操作，公共资源的使用与管理也有暗箱操作。许多腐败大案要案，一个很重要的因素就是暗箱操作。所谓暗箱操作，就是对于权力的不公开行使。原来这个问题还简单一点，进入利益时代就不一样了。在当今情况下，权力的行使往往与利益联系在一起，因而我们似乎就可以说，涉及的利益越是重大，人们不公开使用权力的愿望就越强烈，所带来的后果就会越严重。

　　将解决暗箱操作问题作为政治体制改革的突破口，好处在上下都有动力。从上边来看，无数个下级机构，每个人都在那儿鼓捣暗箱操作，政府不可能政令畅通。上下有动力，合到一块有合力。而且，近年解决暗箱操作已有明显推进。中央在大力推进政务公开，信息公开。2006年年底，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，政府信息公开制度的理念是“以公开为原则、以不公开为例外”。《政府信息公开条例》规定，政府机关如果拒绝公开信息，公民可以直接提起行政诉讼。可以想象，政务的公开，信息的透明化，将会从根本上压缩暗箱操作的制度空间。在实践中我们可以看到，有关的试点工作在一些地方正在取得实质性的进展。

　　但是，在解决暗箱操作的问题上，我们还有很长的路要走。尤其重要的是，没有相对自由的言论，真正的政务公开和信息透明是不可能的。应当说，建立一种正常的言论和舆论生态，是政治体制改革的一项重要内容。举例来说，腐败问题是我们面对的一个严峻问题，近年我们也处理了一些大案要案。但可以分析一下，有哪些大案要案是媒体首先揭露出来的？相反，都是结案之后才开始在媒体上披露。如果有点蛛丝马迹媒体就能穷追不舍，一些大案要案可能就没有发生的机会，一些腐败分子也不会走到后来的地步。这说明我们的舆论生态是不健全的，结果是我们社会的肌体缺少了一种不可缺少的免疫力。
　　
　　用政治体制改革推动利益均衡机制　

　　　

　　南方周末：前面也已经讲到了，近年您一直强调中国已经进入利益博弈时代，这样一个时代的背景会对政治体制改革提出什么样的特殊要求？

　　孙立平：一个值得探讨的问题是，是什么原因使得中国居民的收入差距在十几年的时间里发生了如此戏剧性的变化？这种变化背后的深层因素是什么？对于导致这种变化的直接原因，人们已经进行了许多的讨论，比如，收入分配制度的问题，个人收入所得税的问题，贪污腐败的问题，瓜分国有资产的问题等等。但问题在于，为什么这些不同的因素会共同加剧着社会的不平等？这些因素为什么会在这样短的时间里对贫富分化产生如此巨大的影响？这些制度或因素本身又是在什么样的背景下形成的？实际上，只要我们认真追溯一下，就可以发现，在这种种因素的背后，是不同群体在表达和追求自己利益的能力上所存在的巨大差异。

　　因此可以说，贫富悬殊的背后是不同群体在表达和追求自己利益的能力上失衡的结果。农民负担问题成为一个顽症，与农民在利益追求能力上的弱势是联系在一起的；在征地和拆迁中发生的严重不公，是与利益被损害者缺少有效的利益表达渠道有直接关系的；劳工权益屡屡被侵犯，上百万民工辛劳一年后领不到工资，原因也在于他们缺少制度化的利益表达和追逐渠道。所以，要防止贫富分化的进一步加剧，理顺社会中的利益关系，最基础的问题是形成能够协调利益关系的机制，包括利益表达机制、利益博弈机制、利益协调机制以及制度化的解决利益冲突的机制等。也就是说，要建立起市场经济条件下的利益均衡机制。而这当中，首要的问题就是利益表达。没有有效的利益表达机制，其他的利益协调机制就无从谈起。

　　但在过去的很长时间里，利益表达往往被看作是不稳定因素，压制利益表达成为一种普遍的现象。当职工对于关系到切身利益的企业重大提案有话要说而不得不走向上访道路的时候，我们的一些领导干部总是如临大敌。上访人员则往往要甘冒诸如减薪、下岗直至开除厂籍的处罚威胁。本来，上访是一种正当的公民权利行为，可在传统的稳定思维定势之下，职工连要求对话的权利都被剥夺了。类似事情，在我们的社会中是并不鲜见的。

　　利益矛盾和利益冲突之所以成为敏感概念，其中一个原因就是，人们往往将不同的利益矛盾和利益冲突集合为一个笼统的概念，而现实中的利益矛盾和冲突往往是具体的，如农民的征地问题，城市中的拆迁问题，农民工工资拖欠问题等。在这些问题上，体现的是具体利益关系，表达的是具体利益要求。如果利益表达的渠道畅通，解决利益矛盾的措施有效，这些冲突一般都不会上升到政治和意识形态的层面。而且，我们通过对一些利益表达事件的分析可以看出，其中的参与者自己也往往很自觉地努力将要求控制在有限利益要求的范围内。

　　十七大报告肯定了一个重要的东西，就是人民群众的利益表达权。这样的表达权，要通过一系列机制才能建立起来。建立有效的利益表达机制，实际上是构建相对完善的市场经济体制一个不可缺少的组成部分。市场经济从本质上说是一种建立在利益主体分化基础上的博弈经济，较为完善的市场经济是一种不同利益主体之间的良性博弈。在这样的体制中，利益表达是博弈的基础。当然，市场经济条件下利益均衡机制的建立，需要一个过程，不可能一蹴而就。但同时也必须看到，这也是一个迫切的任务，因为如果这个过程过于滞后，利益关系的失衡将会越来越难以控制。　　
　　
　　关键是基础秩序建设　　
　　
　　南方周末：在一次座谈会上，您提出要用秩序思维替代稳定思维。秩序思维与稳定思维的差异究竟在什么地方？秩序问题的重点又是什么？

　　孙立平：从一般的意义上说，社会生活不能没有秩序。从特殊的意义上说，我们的经济体制改革已经进行了将近30年，到现在为止，可以说市场经济的体制框架已经基本建立起来了。因此，现在我们面临的一个任务就是建立市场经济条件下的经济社会生活新秩序。在前两年我就说过，新的发展阶段面临四大主题，一个是发展，一个是改革，一个是公平，一个是秩序。

　　在过去若干年中，发展和改革的问题已经破题，现在的问题是如何实现以人为本的发展目标，并在体制改革上突破关键瓶颈；公平问题实际上刚刚在破题；秩序问题则几乎是完全没有破题。在秩序问题上，现在需要用一种新的关于秩序的思维来替代传统的稳定思维。稳定是被动的，秩序则是主动的；稳定是静态的，秩序则是动态的；稳定往往是与活力矛盾的，而秩序则是与活力兼容的。可以说，在新的发展阶段上，用新的思维重建社会秩序是社会建设的一个极其重要的内容。

　　秩序涉及到极为广泛的因素，比如法治就是秩序最重要的条件。但在这里我想更加强调的是基础秩序的重建。因为这个问题人们讲得比较少，甚至在很大程度上被人们忽略了，或者说完全没有这根弦。我这两年在讲一个概念，叫不可治理状态。目前我们社会中的某些问题已经处于不可治理状态，真正威胁秩序的，造成社会生活紊乱的，就是这个问题。比如腐败，一些腐败现象已经处于不可治理状态。为什么一些腐败是处于不可治理状态？有据可查和无据可查是一个重要的区别。你发都发现不了你怎么治理？看看现在的腐败都是怎么暴露出来的？要么小偷偷了他们家，偷出来一个贪官；要么一个贪官被抓住，把别人给咬出来，咬出来一个贪官；要么二奶没养好，二奶造反了；山东的段义和则是爆炸案炸出一个贪官。也就是说，靠正常的制度化的办法，已经没有办法发现这些腐败了。为什么呢？因为腐败已经在很大程度上处于高度隐秘的状态。过去我们说一件事情隐秘是天知地知你知我知，但现在的一些腐败行为已经是天不知地不知，只有你知我知，怎么去发现？所以解决这个问题的基础没了，在这样的一种情况下，我们每年都放狠话，叫加大打击力度，但在基础已经不存在的情况下，你加大打击力度有什么用？

　　因此，对于这类目前已经处于不可治理状态的问题，首先要使其进入可治理状态。怎么进入可治理状态？关键是基础制度或基础秩序的建设。比如规范的现金管理。有了这一个东西，事情就解决大半了。如果我们有一个规范的现金管理，超过5000块钱的交易不允许现金结账，必须通过银行走账，事情就大不一样。为什么现在的腐败会天不知地不知？因为几十万的现金拎过去，没有任何记录，没有任何踪迹可查。如果有了规范的现金管理，事情就大不一样了。你可以腐败，但是50万现金拎过去没有可能了。你得想办法，要么你给他账号打过去50万，要么你给他办一张卡，要么你给他买套房，都行，但无论是哪一种，都有记录可查，事情也就有可能进入可治理状态。

　　有一个例子。美国中情局的一个官员因消费大大高于收入，被怀疑出卖情报而受到秘密调查。调查人员通过对该官员个人银行账号中资金往来的调查，发现其收到来自非工资收入的款项，并且该款项是来自与某敌对国家有关的机构，而进一步调查显示该机构与该国间谍机关有关系。调查人员立即对该官员保管的情报进行监控和调查，最后揭露出一起出卖机密情报案。从这个案例中我们可以推测，如果没有相关的现金管理制度，没有政府对社会金融活动的有效监控，这个案子是否能被破获，是很难说的。

　　规范的现金管理在发达国家已经是普遍实行的制度，在已经进入计算机互联网的今天，技术上也没有什么很难的。关键是你做不做。基础制度，规范的现金管理是一个，再比如说我们的账目管理、票据管理、收入记录等等，都是属于这种基础制度。这些基础制度就相当于我们城市中的基础设施，道路、桥梁、路灯、管道、输电线路等。一个城市如果基础设施出了问题，这个城市就玩不转，社会也是如此。一个社会的基础制度出了问题，一个社会的秩序就无法保障。可以说，我们现在许多问题的症结也就在这里。

　　我在《守卫社会生活的底线》一文中已经提出过一个问题，即“制度是如何失败的”。制度失败的原因可能是多方面的，更直接的是制度设计和安排本身的问题。但有的时候，许多制度的失败，往往并不在于制度本身，而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。有人曾经对我国现有的反腐败措施与西方国家的反腐败措施进行比较，发现在一些领域中，我们的反腐败措施并不比西方国家更为粗疏，相反，有的甚至更为复杂和严密。但问题在于就是不起作用，原因就是基础秩序的缺失。不仅反腐败的问题是如此，其实有很多有效的规则，其本身都往往是很简单的，甚至是很粗疏的。正因为如此，有人到了西方国家后曾经感叹，在那里要钻制度的空子是太容易了。

　　为什么一些粗疏的制度能够有效运转而没人钻制度的空子而导致制度失效呢？下面的例子也许可以给我们一些启示：有欧洲手机销售公司免费向消费者派发手机，目的当然是想赚取话费。按照规定，每人只能领取一个，但也没有烦杂的手续，签个字而已。有人问，会不会有人重复领取？被问到的当地居民，耸耸肩答道：这怎么可能？正是从这个答案中，我们明白了这个看似粗陋的规则何以不被人们钻空子，因为“这怎么可能”这个判断，包含着太多的东西：个人的尊严、名誉、诚信、遵守规则，甚至还包括不珍惜这些要在未来付出的代价等。可以说，没有这一切作为支撑，仅仅“签字即可”的规则，是无论如何也不可能有效运作的。因此，基础秩序中道德秩序是一个不可缺少的因素。

　　这里讨论的票据管理、现金管理、收入记录，还有尊严、诚信和道德等，看起来好像互不搭界，但所有这一切却构成了一种社会生活得以运行的“基础秩序”，而种种的社会制度的运作也是以此为条件的。著名经济人类学家波拉尼曾经提出“嵌入性”这一重要概念，他指出：“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中。”在这里，我们可以将这样的一种理论脉络做进一步的扩展，即所有的制度都是嵌入于“基础秩序”之中的。制度是否有效，与这个“基础秩序”有着密切的关系。

　　总之，在关于稳定的问题上，我们需有一个新的思维。我们要准确地来判断中国发生的这些矛盾和冲突的性质，准确地来判断社会发生大的危机的可能性。既不要偏左，也不要偏右，特别不要宁左勿右。在这个前提下，增强我们的自信心，形成柔性处理社会矛盾的方式，形成体制对于社会矛盾和社会冲突的容纳能力，形成解决矛盾和冲突的制度化手段，总之是用充分的自信来面对这个社会，面对这个时代，适时推动一些关键环节的改革。