台灣憲政改革的政治分析
施正鋒/淡江大學公共行政學系副教授
宪政论衡
眾所周知，憲法的制定很明顯的是政治行為。
It may appear to be a truism to state that
constitution-making is the pre-eminently
political act.
Daniel J. Elazar (1990:3)
在國民黨與民進黨聯手、新黨消極抗議之下，第4次修憲於7月18
日完成，達到了凍省及中央政府體制調整的目標，進入「中華民國第
二共和」。
本研究首先試圖要探討的是此回修憲的政治背景何在？我們將分
別從政黨政治生態、政府無能、及政黨組織著手。其次，我們要探討
的是主要的憲政爭議為何？我們進而歸納在各政黨的認知?，他們各
自追求的憲改目標為何？各自的策略為何？進而評估這回憲改的得失
為何？最後，我們在結論將指出未來的可行方向，並提出另類的規範
性(normative)建議─大幅度的修憲（或制憲）應該有人民的廣泛參
與。
在尚未進入正文之前，我們有必要先舖陳本研究的途徑(approach)
。我們以為憲政改革不是單純的憲法法理問題，因此必須從整個政治
體的剖析來著手，否則不免有盲人摸象之憾。
在這個基本認識之下，憲政體系的設計必須同時考量三個交互影
響的層面(Elazar, 1990)：政治制度的配置（含憲政、政黨、及選舉
制度），政治權力的分配（包括選舉或黨內派系互動）、及理念或價
值觀的實踐（比如效率或代表性孰重、族群多元與國家整合的兼顧）。
在這樣的安排之下，我們進一步援引「新制度論」(new institu-
tionalism)來了解政治人物的行為：政治制度界定了他們的理性，從
而決定了他們凡的政治行為，因此，憲政體制以及其他政治制度的設
計，可以視為菁英進行權力鬥爭的競技場。
政黨政治的生態
近年台灣的政黨體系正面臨急遽的轉型，當前的三大黨的國會實
力大致是4:2:1，呈現出一大、一中、一小的態勢，然而，現有的政
黨刻意模糊其訴求以擴張選票，尤以1995年年底的三屆立委為甚，對
許多選民來看，三黨分別高舉的「捍衛中華民國」、「中華民國在台
灣」、「中華民國式的台灣獨立」並無多大差別，造成傳統的政黨認
同逐漸失去吸引力。而民進黨與新黨在1996年又三番兩次飛象過河般
合作，除了造成分別支持統、獨的選民頓時不知所措外，更加速政黨
認同的式微，選民的疏離感日益高漲是可以預期的。
中國國民黨是源自中國的流亡政黨。在過去，它的體質近似於蘇
聯的列寧式共產黨，試圖以一套意識型態來支配整個社會。又由於這
個獨一無二的黨控制一切國家機器，學術上稱為黨國體制(party-
state)，即一般所謂的「以黨領政」(1) 。
目前李登輝大致上掌有黨機器，算是學理上所謂的「旁系出走政
黨」(lateral seceding party)(di Palma,1990)。為了防止政權面
臨瓦解的危機，李開始以局部性的自由化改革來進行轉進，不僅破壞
國民黨的領導階層，又與舊有政權的殘餘勢力以及其忠貞黨員劃清界
限。在形式上，李登輝仍然高舉中華民國的看板，實際上卻不想背著
原有體制的包袱(2)。由於嘗試把國民黨改頭換面成為美國式的選舉
機器，並且試圖走出舊有政治體制的陰影，這個本土化的政黨因此觸
怒死硬派，被視為出賣國民黨。
面對充滿敵意的舊勢力，李登輝拉攏殘留在黨與國家機器內的「
外省人」，與宋楚瑜、李元簇、王作榮、錢復、徐立德、馬英九等少
數舊核心份子進行實質的「族群協和」(consociationalism)，也就
是王作榮所謂的「由台灣人主導與外省人共同統治與當家」。他並且
積極透過民意代表的選舉來與本土的地方派系與財團結盟，同時也相
當有默契地不斷與民進黨配合，比如對付郝柏村、以及連戰的行政院
長同意權。他目前排除新黨而公開與民進黨合作，希冀以台灣的民主
化來鞏固其政治權力。
民主進步黨原先承續黨外時代的抗爭精神，是島內各路反對國民
黨勢力的鬆散結盟。由於其成員多為本土人士，因此一向被視為「台
灣人的政黨」，是台灣人團結的象徵。同時，它在1991年搶先通過『
台獨黨綱』，確認台灣獨立的訴求；它又打著關懷弱勢、打擊不義外
來政權的旗幟，令人覺得它在道德上高人一等，是主導社會改造的良
心。
民進黨一向以社會動員來挑戰國民黨政權(3)，藉之來累積政治
資源，因而逐漸能取得中華民國體制內的三分之一國會席次。不過，
由於選舉的參與容易帶來政黨的馴化，再加上這些席次並非如民進黨
原先所期待的線性般成長，民進黨人士開始躊躇不決，對自己的認同
有所懷疑。首先，台獨的訴求似乎在短期內換不到選票；而社會改造
也不是像初期只要喊口號、或是收編幾個社會運動領袖即一蹴可即，
必須經過長期的耕耘才有可能把神話變現實；而李登輝的「台灣人的
總統」不可避免地侵蝕民進黨具有台灣人意識的支持者。這時的民進
黨不免急功近利，開始在台獨的意識型態上作妥協，以迎合想像中的
中間選民。
在策略上，它驟然發現合縱連橫的重要(4)，不惜與意識型態南
轅北轍的新黨進行「大和解」。原先，民進黨是要「進入體制去反體
制」，目標是取代國民黨執政。到了1995年年底立委選舉，民進黨為
了加速圓執政的夢，急欲與國民黨組聯合內閣，強力推銷「全民內閣
」選舉主軸，附和新黨提出的「三黨不過半」訴求，希冀以大聯合內
閣(grand coalition)的正當性入閣；待國民黨勉強獲得過半席次後
，民進黨為了與新黨結合對付國民黨，又以「族群和解」的大帽子來
合理化其「大聯合政府」的訴求，拐彎抹角不過是圓入閣之夢。它在
1996年又大聲疾呼台海危機而須組聯合政府，說穿了還是為了入閣罷
了。
在面對民間資源取得日漸困難之際，建國黨復於1996年出現，缺
乏自信的民進黨倍感傳統的台獨支持者可能會大量流失，自然會思考
如何救亡圖存，乾脆向擁有無限資源的國家靠攏。這時，恰逢李登輝
面對黨內異議份子的掣肘而無力進行進一步權力鞏固，民進黨見機投
和，因此有1996年年底的「國家發展會議」，為目前的憲改鋪路。由
此看來，如果說民進黨已全心全意擁抱中華民國體制是言過其實的話
，不如說它並不太反對現有的體制。
新黨的全名是中華新黨，它的主要成員是原來國民黨政權中的核
心份子與效勞舊政權的軍特勢力，可以算是正統的國民黨。他們是在
1993年國民黨舉行14全第一次大會後家變，在新國民黨連線的領銜下
分道揚鑣而去(extrication)。新黨表面要求作體制改革(5)，試圖漂
白自己，其實，他並不能忘懷其原有的特權，也不反對舊有的體制，
因為這是他們權力的來源，我們甚至可以說新黨的目標，是如何恢復
舊體制，以及如何保有(或奪取)排他性既得利益(6)。
由於新黨尚屬都會區小黨，外省族群屬性又強，社會支持的基礎
薄弱，自然在國發會及此回的憲改有局外人的無力感。對他們充滿鄉
愁般的情感來說，中華民國憲法是法統的一部分，不容任何更易；而
在實際上的政治運作上，他們主張的「回歸憲法」是朝純粹內閣制來
走，除了要把李登輝架空為虛尊元首外，也認為內閣制有利小黨的發
展，因此把任何遠離內閣制的傾向詮釋為大逆不道的「毀憲」、「制
憲」。
這種混沌未清的情況，其實蘊涵著三個環環相扣的機制：首先，
最根本的是政黨內部(intra-party)都正在重新界定自己的目標與所
追求的利益，也就是尋找自我的認同；其次才是令人眼花撩亂的政黨
間(inter-party)合縱連橫；而選民最關心的則是自己與政黨間的關
係如何作調整(realignment)。這三者的總合則決定了台灣未來政黨
制度的重新建構與政治体制的走向。
政府無能
雖然經過1991年二屆國大選舉、1992年二屆立委選舉、一直到
1996年總統直選，民心望治，但是政治場域裡的表現畢竟與民間的期
待有相當的距離。我們面對的政治現實是一個有民意卻無力掌控行政
部門的總統，一個顧盼自雄卻又角色不清的國會，以及幾個組織散漫
而又急於進行寡頭壟斷的政黨，這些是當前憲改必須面對的挑戰。大
體而言，我們可以把諸多政治亂象歸納成兩大項：政府無能，以及政
黨政治不健全。任何憲政改革必須正視這些政治現實。
政府無能可以分別從國會與行政部門來觀察。首先擺在選民眼前
的是一個意氣風發而又自我專斷的立法院，它一方面亟思擺脫行政部
門的支配，同時又不斷以各種訴求，比如內造政黨的必要性，來抗拒
黨中央的節制。
台灣的強勢國會有其歷史背景。在過去，少數黨外立委憑藉言論
免責權對國民黨政權大加撻伐，民主的香火得以苟延殘喘。十年來的
民進黨大致上也是靠立委挑釁式的問政風格，配合質詢權來突顯國民
黨政府顢頇無能，同時不忘以公職來拓展其資源。可見國會有其對民
主化的貢獻。
由於我國並非採取純粹內閣制，政務官不需先要取得國會議員的
身份，中央部會首長長年不食人間煙火，甚少有競選經驗者；相較之
下，中央民代雖非身經百戰，但至少經歷大小選戰的洗禮。我們的社
會甚至已發展出一種嶄新的價值觀，如果肯定一個人，就建議他去選
立委，視之為出人頭地的象徵。可惜國會議員的自我定位不清，因循
傳統民代對地方利益的重視，而選民的期許也仍留在選區服務的層次
。
在這種國會至上的政治文化之下，不管執政黨或在野黨的中央民
代難免挾選票自重，164個立委儼然分裂成164個黨，那裡會把行政部
門看在眼裡？在這種過度議會化的脈絡之下，任何削弱國會權限的憲
改主張都會被視為不可行。因此，原本朝野大致有共識要廢除的國大
竟然無形中被參議院化，無怪乎國會權限被牽制的總統制訴求被束之
高閣。
就行政部門來看，邇來執政黨無法有力推動政策，除了人謀不臧
(7)、以及總統權限不清外主因在執政黨未能有效掌握國會的過半支
持外。由於國民黨黨紀不彰，目前的國民黨政權在實質上是一個國會
席次不過半的少數政府。
政黨組織積弱
真正治絲而棼的是現實面上政黨內部的組織問題。我國的政黨政
治尚未上軌道，各黨在組織上都不能算強韌有力(weak party)，對內
缺乏鏗鏘綿密的理念來凝聚黨內菁英，無法發揮政黨應有的整合
(aggregate)功能(8)，對外作戰當然就會出現黨紀不彰的窘態。
李登輝是在1988年因蔣經國未及安排接班人而逝，得以繼任總統
與國民黨主席，從此國民黨內部政爭不斷。先是在1990年的國民黨臨
中全會上，有黨總統候選人起立派與票選派之爭。在1992年的13屆三
中全會上，因總統選舉的方式而有主流派「公民直選」與非主流派「
委任直選」的衝突，兩派水火不容。非主流派在1993年的14全第一次
大會上又因當然代表的設置而遭整肅，兩派遂宣告正式分裂。到了
1995年14全第二次大會上，主流派主張以黨代表推舉黨的總統候選人
，用來壓制非主流堅持的黨員直選，造成實質的清黨。
以國民黨來說，雖然原有威權組織在李登輝接手整頓的過程中分
崩離析，但是在龐大的黨產未經收歸國有或凍結，因此未步東歐共產
黨樹倒糊孫散的後塵。黨內老、中、青三代異議份子經過出走與實質
清黨，但是中生代仍為接班問題內鬥不已，尤以省長宋楚瑜不時以選
票作護身符來砲打中央，打擊連戰(副總統兼行政院長)在黨內、外的
威望。原先順服的地方派系，也相繼藉輔佐政權轉移成功來要求分享
中央大權，甚至大有由過去的共生關係，擺出要脅不成即進行反噬之
勢。目前國發會廢除鄉鎮長選舉的主張，表面上除了可以掃除國民黨
黑金的形象，其實就是一種削藩，意欲剷除地方派系的根基，無怪乎
被視為過河拆橋而反彈不已(9)。
相較之下，民進黨久為派系所苦，每逢黨內提名或是黨主席改選
，內部鬥爭之慘烈有甚於政黨間的競爭，一直到建國黨於1996年割席
成立之後，各派系才警覺派系之間維持恐怖均衡的必要性(10)。在組
織上，由於講求「內部民主」，民進黨先天面對黨意與民意如何調和
的矛盾，由黨員代表大會產生的黨中央與具有民意基礎的立院黨團一
直互別苗頭。
目前黨中央由美麗島與新潮流系進行聯合共治，由美系許信良擔任
主席新系掌黨中央機器，對外形象在表面上還算平和，但各派系仍是
各懷鬼胎，尤其是民進黨與國民黨在國發會和解以來，正義連線與福
利國兩系倍感淪為邊緣化，隨時都有割席而去的可能。
新黨對外以美國式柔性政黨自居，但因繼承國民黨威權體制的傳統
，對內仍然難逃封建式的作風。它一向以斷腕方式清黨來營造出清新
團結的形象，然而在朱高正事件後大為斲傷，中產階級與富理想性的
學子多有天下烏鴉一般黑之嘆，可見其招降納叛的結盟策略並不順遂
。此外，在國民黨內部中生代外省籍有相繼叛服出走的傾向下(11)，
如果國民黨刻意不留人的話，或有新的政黨出現，因此新黨的發展並
不樂觀。
由三黨內部缺乏凝聚力的情形來看，近年內，台灣的政黨仍有重
新排列組合的趨勢。而這種走向，又與選民對於現有政黨的認同息息
相關。從民間「選人不選黨」的說法到三屆國大選舉的大量廢票，我
們隱約可以嗅出一股不信任現有政黨的氣息。這大致可歸咎於政黨汲
汲追求所謂的中間選民，以降低意識型態為由來模糊各自的訴求，造
成黨的自我認同不明的情形，也讓選民無所適從。
憲政爭議
目前整個政治體系最大的問題在於國民黨未能有效掌握立法院過
半數席次，而李登輝卻能贏得總統選舉過半票數，在這種情形下，在
野黨以行政院長的同意權要脅，希望根據內閣制的精神，以比例的方
式來分享內閣部會首長的職位，國民黨自是不肯，認為立法院對行政
院長的同意權只是形式的。
在憲政體制不明的情況下，行政院長的任命受制於立法院，使目
前的政權就如同多黨制國家的聯合內閣般不穩固，不僅政務曠日持久
，甚至要隨時面對個別國會議員罷免議長的要挾。短期內，唯一可以
打破這種政治僵局的是強而有力的總統。李登輝雖然有54%的民意作
後盾，然而憲政制度卻未能在權限上作適度的配合，使其未能像陳水
扁般放手去執行選民的託負(mandate)。
這?就牽涉到憲政結構的問題。的確，目前的中華民國憲法對於
行政與立法的關係規範不清。過去，國民黨以黨領政，自無政治僵局
的情況，但是在自由化以後，台灣的憲政傳統尚未建立，各黨派無不
作對自己最有利的詮釋。在目前的國會生態下，國民黨如果硬要組閣
，頂多算是一種少數政府(minority government)，而在野黨可以阻
止行政院長前往施政報告，以可以運用立法院長的改選與罷免來要脅
政治權力的分享，比如民進黨的政黨合作或聯合內閣的要求。
如果站在主張內閣制的人來看，總統只不過是虛位元首，根本沒
有實權，真正的權力是由國會而來，也就是誰有辦法擁有國會過半數
席次，誰就可以出來組政府並擔任總理，因此，行政院長就好像是總
理，必須先取得立法院的同意才能上任。
相對的，如果站在總統制的角度來看，真正的政府首長是是總統
，行政院長只不過是他政治任命的幕僚長，只要總統提名的人在道德
操守上沒有爭議，國會在形式上一定會同意，沒有道理以政治鬥爭的
方式來抵制。此外，總統選舉是一種「贏者全拿」(winner take all)
的競爭方式，總統並沒有義務延攬在野人士來入閣(12)。即使執政黨
未能取得國會過半席次，產生所謂的「分裂式政府」(divided govern-
ment)(13)，總統還是能運用立法否決權來制衡國會的杯葛，不用以
職位交換來作安撫。
那麼，到底那一種憲政體制比較好呢？從政治學的角度來看，制
度本身沒有好壞之分，只能說那一種比較適合我們的國情，而具體的
指標不外是否能處理我們認為比較迫切的問題，以及是否能促進我們
要追求的價值觀。因此，光從法理來看憲政架構是不夠的，也沒有一
套體制是世界上最好的。
即使從實證的角度來看，政治學者對於各種體制的優劣亦無定論
(14)，一般人認知?的「內閣制比較民主」或是「總統制比較穩定與
有效率」斷論並非放乎四海皆行(Shugart & Carey,1992)。在這?，
我們有必要對於各種憲政體制稍作說明(參見圖1)。
傳統上是以行政權與立法權的分合來分類憲政體制（Duchacek,
1973; Lijphart, 1984）─總統制採取兩者的分立（separation of
powers），而內閣制要求權力合併（fusion of powers）。我們分述
如下：總統制最大的特色是總統與國會分別由選民選舉產生，任期固
定，各自有民意基礎，互不相屬；另一個特色是總統不只是國家元首
也是最高政府首長，直接向選民負責，而非對國會負責，因此國會的
責任是監督行政，兩者的關係是相互競爭、牽制(check and balance)
。
相對的，內閣制最大的特色是行政權決定於國會，由國會代替人
民行使主權，而總理則向國會負責；在運作上端賴那一個取得國會優
勢的黨出來組閣。由於內閣制並無制衡的精神，也因此不允許行政部
門與國會的意見相左：當國會不滿意總理時，它可以提出不信任案來
倒閣；當總理不滿國會的杯葛時，他可以解散國會，訴諸民意，重
新公開大選。
不過，也有一些國家並不遵循上述兩種被視為標準型(ideal type)
的體制，比如戰前的德國威瑪共和國(1919-33)與戰後法國的第五共
和國(1958-)。這些制度乍看之下像總統制與內閣制的混合，也就是
總統是民選的，但是國會對總理的任命權又有相當的權力，同時又有
內閣制不信任與解散國會的特色，有人因此稱為混合制(hybrid)或半
總統制(semi-presidential)，而台灣習慣稱之為雙首長制。
這種具有行政雙元性(executive dualism)的體制，最特殊的地
方在總統與總理的權力沒有確定(Duverger, 1980)：當兩者同屬一黨
之際，政府的運作較順利，總統可以任命自己的人馬擔任總理，甚或
由他自己來主導政務，就如總統制一般；但是當反對黨掌握國會時，
總理勢必由反對黨出任，而到底誰的權力較大就難有定論─好一點的
情況是出現美國分裂式政府的情況，總統面對國會必須委曲求全，而
最壞的情況是總統淪為虛位的元首，宛如內閣制。
《中華民國憲法》的憲政體制原本就屬此型，而台灣法政學者普
遍對此制度無多大評價。可是，目前除了法國、芬蘭、冰島、及奧地
利等國家外，也有越來越多國家朝這種方向調整，以昔東歐共產國家
加上獨立國協總共20幾個國家來看，至少有1/3以上採取不同不同組
合的雙首長制(15)，而採取內閣制的義大利近日亦計畫師法法國的作
法，也就是總統直選(Economist, 1997.7.5: 62)。
為什麼會有這種似乎令人匪夷所思的憲政趨勢呢？大體來說，上
述國家在民主化的過程中都面對相同的困境：百姓希望具有民意基礎
的國會來推選總理，但是又期待民選的總統能積極介入政務。大部分
的國家大膽轉換為總統制，少數堅持正統的內閣制（匈牙利、捷克、
斯洛伐克），其他的國家比較務實，保守而漸近地採取各種模式的雙
首長制。
照說除了新黨主張內閣以外，其他的人會傾向總統制才對，但是
此回國民黨與民進黨的修憲共識都是雙首長制，要如何解釋呢？對於
李登輝來說，總統制對他來說是比較有發揮的空間，但是面對強勢的
立法院，任何直接朝總統制走的作法一定會引起強烈反彈，因此含混
的雙首長制是一種階段性的妥協。
相對的，部分在野人士推動的《台灣憲草》雖然依總統制模式設
計(施正鋒,1995c)，但是對於民進黨當權派來說，如果採用總統制，
短期內人事的主導權勢必掌於國民黨手中，任何人入閣難免被政敵視
為收編，倒不如在雙首長制之下，可以冠冕堂皇地以政黨合作的名義
來要求分享政權。
在這?我們必須指出，一般把雙首長制視為總統制與內閣制的混
合體，這種詮釋並不妥當，因為這些既非總統制，亦非內閣制的設計
，本身自成一個體系，而非兩制不同比例的混合。具體而言，我們看
到的不再是傳統上專注行政與國會的分合關係，而是總統、總理與國
會的三角關係。
在總統直選的前提下，Shugart與Carey(1992)建議我們在國會與
行政分立程度的這個面向外，應該再觀察總統人事權的多寡；前者的
指標是國會對內閣所提倒閣權的多寡與國會解散權行使的寬嚴，後者
的指標是總統任免內閣的權限。在2×2的組合之下，我們可以有四個
象限：Ⅰ.總統－議會制(presidential-parliamentary)；Ⅱ.總統制
(presidential)；Ⅲ.議會制(parliamentary)；以及Ⅳ總理－總統制
(primer-presidential)等四大類(參見圖2)。
在這種嶄新的架構下，純粹的(pure)總統制在右上角，純粹的內
閣制在ｘ軸中點，左上角為純粹（極端）的總統－議會制，而原點為
純粹的總理－總統制(16)。
由這?我們可以看出傳統看法的侷限性：凡是不屬純粹總統制或
內閣制的都被籠統列為大雜燴式的雙首長制。我們根據總統人事權的
多寡，至少可以把一般列為雙首長制的體制再細分為總統－議會制與
總理－總統制，而芬蘭與冰島之間的設計是介於兩者之間。
其實學者除了嫌惡之外，對於雙首長的研究並不多。我們或可採
取更開放的態度來探討各種可能的憲政改革途徑（參見圖三），分析
其設計的考慮與可能的影響。比如以色列採取的是內閣制，但是由於
其選舉制度為極大化的政黨比例代表制(17)，因此多黨林立，尤其是
歷來聯合政府多為極右小黨偏執不妥協的態度所苦，因此在1992年修
法，希望藉著總理的民選來鞏固行政權，以免多數民意時常為少數人
否決(Doron, 1997)，這種作法當然是徹底顛覆學者傳統的看法。
憲改的過程與策略
在這?，我們大致可以遵循民主化(democratization)文獻中的
概念架構(conceptual framework)來了解台灣當前的政治改革：這是
一個威權體制如何進行民主化的架構，主要的行為者有保守派
(standpatter)、改良派(reformer)、溫和派(moderate)、以及積進
派(radical)，前二者屬於既得利益者或執政者，後二者為在野者(18)
。一般民主化的模式有三(Huntington, 1991: 14)：由執政者指導轉
型(transformation)，比如西班牙、蘇聯、南非、或巴西；或由在野
者主導，取代舊勢力(replacement)，比如菲律賓、葡萄牙、希臘、
阿根廷、或羅馬尼亞；也有可能是由朝野合作(transplacement)，比
如韓國、波蘭、捷克、或匈牙利。
在台灣，由於在野者力量不足以取代執政者，而改良派也面對保
守派的挑戰，因此尋求與溫和派結盟修憲，以期順利渡過和平的民主
轉型(democratic transition and consolidation)與鞏固。
如果由結盟理論(coalition theory)來看，「最小獲勝聯合」
(minimum winning coalition)應該是由國民黨與新黨合作才合理
(Riker,1962)，但是由於修憲必須經過出席國大(2/3)中的3/4支持，
所以國民黨尋求民進黨合作修憲，在程序上是不可避免的。
我們進一步考察政黨間的相容度，不論是由國家定位(獨vs.統)、
國家認同（台灣人vs.中國人）、或者族群認同 （本省人vs.外省人）
來看，國民黨與民進黨的立場較接近。也就是說，民進黨可以接受國
民黨「台灣優先」的「獨台」立場；另一方面，它也可以順水推舟，
以無法抗拒民意為合理的藉口，大大方方支持「台灣人的總統」李登
輝。相對的，新黨以打倒李登輝為首務，自是不可能與國民黨結盟。
民進黨在過去幾年來大致以新黨（或新國民黨連線）為首要敵人
，因此在戰略三角的關係中（Dittmer,1981），逐漸與國民黨改善關
係，藉以離間國民黨與新黨的齟齬，甚至在形式上降低與新黨的意識
型態之爭(施正鋒,1993)，儼然成為一個「關鍵黨」(pivot party)。
其實，早在1992年第二屆立委選舉之後、連戰組閣之前，民進黨
對於聯合內閣已是興致勃勃。當時國民黨內部主流、非主流之間傾軋
不已，連戰組閣恐有困難，民進黨內部競相提出各種說法來合理化對
連戰的幫助，最後以反郝柏村的立場來同意連戰組閣。
到1994年省市長選舉，新黨在台北市議會稍有斬獲，造成「三黨
不過半」的局面，當時的黨主席施明德想到以「三黨不過半」的局面
來作立委選舉(1995)的主軸，這種務實的終南捷徑思考大致反映民進
黨已無信心取代國民黨。稍後，施明德再以「全民內閣」的口號來取
代「三黨不過半」，擺明了即使國民黨取得半數立委席次，民進黨也
要入閣。期間，國民兩黨的關係曾因民進黨與新黨喝咖啡而有稍退，
迨1996年入主黨中央的許信良以台灣社會面對危機，主張以聯合內閣
方式見習執政，至此，以聯合內閣手段來執政已蔚為民進黨的主流。
不過，國民兩黨的結盟並非完全順遂，因為各自內部並非均一的
。民進黨原本派系林立，美麗島系為傳統式反國民黨人物的結合，具
本土草莽性格，人數多郤無組織；新潮流系為反對運動第二梯隊出身
，組織紀律森嚴，具列寧式政黨性格，各個能言善道，擅長批鬥；正
義連線與福利國連線為分別以陳水扁、謝長廷為頭人的傘狀結盟，可
以說是黨內提名實施幹部部評鑑制度(1994)以來的靠行自保結合。
原本在陳水扁入主台北市以後，在人事上對國民黨籍官員禮遇有
加；而站在國民黨的立場，如果要尋求與民進黨合作，形象較為清新
的正義連線當然是較好的選擇。事實上，正義連線的葉耀鵬、蔡文斌
、呂秀蓮分別為李登輝延攬為監察委員、考試委員、及國策顧問。不
過，正義連線立委張晉城在「二月政改」中亮空白票，未支持施明德
與新黨合作競選立法院長，因而遭到開除黨籍，似乎使正義連線與國
民黨進一步接近受挫。
早在1995年的立委選舉?，民進黨內美麗島、新潮流、及福利國
系聯合鯨吞蠶食失去陳水扁的正義連線(19)。在福利國方面，由於屬
福利國的黨主席因為主導與新黨合作而聲望大降，連線頭人謝長廷為
爭取到總統候選人與同屬福利國台北縣長尤清內鬨，整個連線幾近分
崩離析。這時，國民黨能合作的對象有限。
在施明德醞釀「六月政改」之際(1996)，美麗島系與新潮流一反
長期對峙，合作取下民進黨中央，由許信良出任主席。許信良隨即會
晤李登輝，化解民進黨與新黨再度連手搶立法院長的危機。當民進黨
的「論述小組」指「台灣己無體制外空間，需進入中華民國體制內改
革」之際，顯示美、新兩系與國民黨合作的企圖心不下他系。許信良
甚至提出「政黨合流」的概念，也就是政黨重組(party realignment)
，由國民黨與民進黨合組台灣黨，以便取得「社會主流價值的控制權
」。
1996年底舉行「國家發展會議」乃為今年的修憲舖路，民進黨方
面由美、新兩系主導，正義連線意態闌珊，缺乏領導的福利國欲振乏
力，只能作騷擾戰。表面上，正義運線或福利國系與民進黨主流派的
爭論在於執政途徑（單獨執政vs.聯合政府）或憲政體制(總統制vs.
雙首長制）之爭。但是在陳水扁與謝長廷被納入修憲九人小組之後，
黨內反對修憲國代組成「推動總統制聯盟」頓失怙恃，只得把爭議點
轉為「公投入憲」及「總統選舉方式採相對多數」，可說錯估陳水扁
與李登輝意志力對峙的企圖心(20)
在國民黨內部，主要反修憲力量來自宋楚瑜，對他來說，國發會
「凍省」的決議是針對他而來，因此以「請辭待命」的哀兵姿態抗議
。另一股力量是面臨「鄉鎮長官派」以及省議員選舉停止的地方派系
人物，與之有淵源的國大代表組成「祥和會」，與宋楚瑜相互奧援，
但是他們多在黨紀處分的威脅與出路安排的利誘下讓步。
新黨在334席國代中只佔了46席，人數不足以杯葛修憲，而內部
也為中產階級選票而爭議是否採取強烈肢體抗爭，最後與國發會時的
作法相仿，選擇中途退出以示抗議。其實，新黨自知無力「護憲」，
而攸關生存發展的選舉制度並非此回修憲重點，至於原先「責任內閣
制」的立場也軟化為追求「權責相符」的制度，再加上只見二軍上場
，亦可看出他們對憲政議題無心過問。不過，與新黨友好的各方勢力
卻得以藉機整合，比如學界、媒體、文化界、宗教界（天主教）、退
役將領，他們甚至成功地利用白曉燕命案結合各式各樣社運團體造勢
。然而，由於他們社會支持的基礎薄弱，並未能真正帶動民意反對修
憲。
最後值得一提的族群現象在此回憲改的角色。我們可以觀察到不
論是以何種理由，反修憲者大致是以外省族群為主，而本省族群的政
治勢力大體支持修憲或不反對修憲。此外，國、民兩黨的合作無間，
多少也要歸功同屬客家族群的吳伯雄（秘書長）與許信良（主席）居
中協調。
第四次憲改的評估
此回的憲改大致延續前面三回的作法，以憲政制度的設計來界定
政治人物的影響力。回首來看，第一次憲改（1991）確定了二屆國大
與立委的選舉，以不分區制度來終決萬年國大、立委；第二次憲改（
1992）確立總統直選制，化解保守派以委任選舉來阻止總統制走向的
企圖，同時賦予國大人事同意權（司法、考試、監察院），無形中將
國大參議院化；第三次憲改（1994）除了加入原住民條款外，最重要
的是取消行政院長對於總統人事令的副署權，進一步朝總統制邁進。
第四次憲改除了正式拿掉立法院對於行政院長的人事同意權，把
行政院長變成總統的幕僚長外，更重要的是完成凍省，對於大方使用
省府資源收編地方派系、叛服無常的省長宋楚瑜進行消藩，防止「葉
爾欽效應」的可能出現，順利翦除黨內的異議份子。
根據上述的模型，我們不論從行政、國會分合的程度或總統的人
事權來看，可以把中華民國憲法列為比較接近內閣制（參見圖四）：
立法院可以藉覆議來對行政院長作有限制的不信任倒閣（57條），卻
無相關的解散國會機制；內閣成員由行政院長提名、經總統任命（56
條）；而總統雖然有權任免文武百官（41條），但是其提名的行政院
長必須經過立法院的同意來任命（55條）。
第二次修憲除了確立總統直選外，把司法院、考試院、及監察院
的人事同意權交給國民大會，將國大參議院化。由於監察院對考試院
及司法院的人事同意權被剝奪，加上監察委員不再由省、市議員選出
，其國會性質己被淡化，五權憲法的架構已遭到實質侵蝕。
第三次的修憲則稍往左上角稍作調整：一方面明確取消行政院長
對於總統的人事任免的到副署權（37條），同時增列了立法院對於總
統免職行政院長的限制。
一般人認為第四次憲改是朝雙首長制走，我們以為是朝總統制調
整。首先，最關鍵的是總統對於行政院長的任命，不再需要立法院的
同意（55條），把行政院長變成總統的幕僚長，同時取消第三次修憲
中立法院對於總統免職行政院長的限制。再來是建立有限制性的國會
倒閣權及總統的解散國會權（參見附錄一），用來補償立法院喪失的
同意權，因此稍有朝內閣制的走向。然而，由於立法院在倒閣後馬上
要面對國會解散及改選的挑戰，只能算是化解僵局的機制，並不能抵
消總統人事權大增的事實。未來，如果立法院繼續個人化、對立化的
作風，為了避免立法效率不彰的覆轍，只要增加總統的立法權，或者
干脆取消倒閣權，那麼就可以堂堂進入總統制，中國政策與外交政策
的主導權就更不用受立院的掣肘了。
就實質議題的討價還價來看，一般人傾向於認為民進黨以取消行
政院長同意權來交換取得凍省，以便往台獨的方向走，未免為意識型
態所蔽，不了解民進黨當權派的務實。事實上，如果凍省也是國民黨
要追求的目標，那?能算是國民黨的籌碼呢？或許，傳言的人事承諾
只是想像的，真正的報酬是政黨補助款，果爾，掌有黨機器（中央）
的派系得利最大。
結論
政黨間的合縱連橫乃政黨政治之常，但是其前題是要建立在內部
共識的建立。但是擺在眼前的卻是兩個散漫的政黨急於尋求虛假的共
識，與一般民主國家結盟之道剛好悖道而馳，也難怪乎國發會的共識
會被視為分贓式的寡頭壟斷 (cartel party)(Katz & Mair, 1995；
Przeworski, et al., 1995: 54)。 此外，政治人物在這過渡時期多
多關心個人生涯規劃，熱衷如何以小惠討好選民，缺乏前瞻性看法，
選民因而只感受到政治鬥爭的醜態，自然嫌惡檯面上的政治人物與政
黨。如果說要健全政黨政治必先強化各個政黨的話，當前的選舉模式
卻不利此種發展，尤其是選戰逐漸由政黨主導轉為以候選人為中心。
要避免日後少數政府的夢魘重現，目前的區域選舉必須調整為單
一選區，而且政黨比例代表制不能過半。我國一向採用的區域立委屬
中選區制，具有半比例代表制的特色，而第一次修憲增設的不分區代
表又使選舉制度朝政黨比例代表制調整，因此有多黨制的誘因，雖使
國會的組成較有多元的代表性，但也因此容易造成立法與行政部門的
僵局，使內閣組成困難。
此回修憲以提高總統的人事全來打破這種困境，但是要真正改進
行政效率，仍要有周詳的整體的配合。首先，總統選舉制度必須採相
對多數，以便鼓勵政治勢力競選前的整合，有效降低候選人及政黨的
數目，使總統當選人不再為選後的結盟協商所苦，同時使選民能更明
確依賴競選訴求來決定投票，並且逼迫政黨以負責的態度來制訂政綱
與競選主軸。
此外，總統及國會的選舉與任期應一致，使總統與黨籍立委休戚
與共，促成總統的選舉結盟能順利轉化為執政的結盟。目前各黨有調
整任期為四年的共識，但是在未來總統有解散國會權的情況下，延長
任期只能算是補償立法院喪失行政院長人事同意權用，意義不大。
此外，總統的立法權必須加以限制。我們的考慮並非擔心走向獨
裁，而是在國會立法權較大的情況下，政黨自然不能坐視立委以個人
或選區利益來危及全國性利益，勢必想辦法強化組織與黨紀，以維持
黨中央相當的政策制定權。目前修憲把立法院覆議案人數由2/3門檻
降為1/2，大致可符合限制總統立法權的精神。
若希望在此回的架構下，使中央政府的運作更走向有效率的總統
制，則政黨體質的強化為必要的(21)。在憲政上可想辦法提高立法院
的立法權（比如聽証﹑調閱﹑審計權），逼使各黨在結構上不得不強
化組織與黨紀。具體的作法除了先前所提總統﹑國會選舉一致化外，
選舉制度一定要改弦更張，提高政黨比例代表的百分比；但又同時考
慮不能完全採比例代表制，以免國會多黨林立來造成僵局，因此單一
選區的引入也不可避免。目前唯有德國與紐西蘭的單一選區有效比例
代表制可以同時滿足上述目標。
就規範上來說，由於在野者當年並未排拒首度自由選舉（1991年
國大，1992年立委，1996年總統），間接承認了《中華民國憲法》的
正當性；迄今幾次修憲，政治人物因為專注於黨內﹑黨際的鬥爭，又
失去了制憲機會，只好接受目前逐步修憲的方式。
平心而論，經過四次修憲，雖然未能達到制憲的程度，但是原本
五權憲法及內閣制的架構已被大幅解構。可惜國民黨黨產未能清算，
因此中華民國體制仍屹立不搖，則此回憲改充其量只能算是「中華民
國第二共和」，仍然是過渡時期的體制。此外，我國民主化採菁英協
商模式，人民對憲改運動缺乏關注，因此，暫不提有關統獨的公民投
票(plebiscite)，公民複決(referendum)制度應適時引入，把憲改當
作是全民尋求共識的過程。此外，如果國大真的參議院化，在憲法法
庭的釋憲傳統未確定之下，將憲政問題訴諸民意乃合理的發展。
最後我們必須指出，就一個族群多元化的國家來看，台灣即使能
圓滿完成民主的鞏固，卻不一定代表已達成國家整合(national
integration)。就此回修憲的過程來看，凍省的訴求雖然以行政效率
或避免出現雙元行政來解釋，但是民間的動員多少是帶著族群的角度
來看，尤以充滿危機感的外省族群為然。雖然他們對外的訴求較委婉
，但是動員的程度與強度卻不容忽視。
如果說從國事會議到國發會象徵的是本省族群要求政治權力重分
配的過程，那麼，什麼是合理的分配原則與公式？如果國會能呈現多
元代表(族群﹑階層﹑地域)，而行政部門能超越各種藩籬、代表全民
來面對內外難題，則總統制是最好的選擇。
附錄一：第四次修憲有關中央政府體制條文 三讀通過條文 現行條文
憲法增修條文第三條第一項：
行政院院長由總統任命之。行政院長辭職 或出缺時，在總統未任命行政院長前，由 行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條 之規定，停止適用。 憲法第五十五條：
行政院長由總統提名，經立法院同意任命 之。立法院休會期間，行政院長辭職或出 缺時，由行政院副院長代理其職務，但總 統須於四十日內咨請立法院召集會議，提 出行政院院長人選徵求同意。行政院院長 職務，在總統所提行政院院長人選未經立 法院同意前，由行政院副院長暫行代理。
原憲法增修條文第二條第三項刪除 原憲法增修條文第二條第三項：
行政院院長之免職命令，須新提名之行政 院院長經立法院同意後生效。
憲法增修條文第三條第二項：
行政院依左列規定，對立法院負責，憲法 第五十七條之規定，停止適用：
一、行政院有向立法院提出施政方針及施 政報告之責。立法委員在開會時，有向行 政院院長及行政院各部會首長質詢之權。
二、行政院對於立法院決議之法律案、預 算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得 經總統之核可，於該決議案送達行政院十 日內，移請立法院覆議。立法院對於行政 院移請覆議案，應於送達十五日內作成決 議。如為休會期間，立法院應於七日內自 行集會，並於開議十五日內作成決議。覆 議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時 ，如經全體立法委員二分之一以上決議維 持原案，行政院院長應即接受該決議。
三、立法院得經全體立法委員三分之一以 上連署，對行政院院長提出不信任案。不 信任案提出七十二小時候，應於四十八小 時內以記名投票表決之。如經全體立法委 員二分之一以上贊成，行政院院長應於十 日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立 法院；不信任案如未獲通過，一年內不得 對同一行政院院長再提不信任案。 憲法第五十七條：
行政院依左列規定，對立法院負責：
一、行政院有向立法院提出施政方針及施 政報告之責。立法委員在開會時，有向行 政院院長及行政院各部會首長質詢之權。
二、立法院對於行政院之重要政策不贊同 時，得以決議移請行政院變更之。行政院 對於立法院之決議，得經總統之核可，移 請立法院覆議。覆議時，如經出席立法委 員三分之二維持原案，行政院院長應即接 受該決議或辭職。
三、行政院對於立法院決議之法律案、預 算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得 經總統之核可，於該決議案送達行政院十 日內，移請立法院覆議。覆議時，如經全 體立法委員三分之二維持原案，行政院院 長應即接受該決議或辭職。
憲法增修條文第二條第二項：
總統發佈行政院院長或依憲法經國民大會 同意任命人員之任免命令及解散立法院之 命令，無須行政院院長之副署，不適用憲 法第三十七條之規定。 原憲法增修條文第二條第二項：
總統發佈依憲法經國民大會或立法院同意 任命人員之任免命令，無須行政院院長之 副署，不適用憲法第三十七條之規定。
憲法增修條文第二條第五項：
總統於立法院通過對行政院院長之不信任 案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣 告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令 生效期間，不得解散立法院。立法院解散 後，應於六十日內舉行立法委員選舉，並 於選舉結果確認後十日內自行集會，其任 期重新起算。
1997年7月18日第3屆國大第2次臨時會第33次大會三讀通過
(1)在蔣介石與蔣經國時代的早期，國民黨以外來的中國制度來掌控
台灣，除了一手包辦黨政軍警特以外，還壟斷司法、教育、與經濟，
與日本殖民統治的手段並無兩樣，我們可以稱之為「極權式」的體制
(totalitarianism)。在蔣經國後期，或許認清反攻大陸無望的現實，
並且為外省人的未來著想，國民黨開始積極利用傳統的社會關係（比
如地方派系）以及日本留下來的機構（比如農、漁會、水利會）滲透
民間社會，同時擴大進行對於本地人的收編工作，也就是所謂的「本
土化政策」。這時的國民黨體制，慢慢轉變「威權性」政權
(authoritarianism)。
(2)國民黨主流派本土化與台灣優先的主張被稱為「獨台」，更被指
控把國民黨台灣化，是「毀黨叛國」，企圖把國民黨變成「台灣國民
黨」。
(3)請參閱施正鋒，(1996a)對於社會運動團體與政黨間互動所作的
分析。
(4)有關民進黨歷年對於合縱連橫的作法，請參考施正鋒(1993;1995b)
(5)在意識型態上，新黨毫不靦腆表現其大中國情懷以及對中華文化
的鄉愁般戀眷。其支持者視之為「真正的國民黨」，自詡為國民黨的
正統嫡系，以孤臣孽子的悲憤來質疑李登輝把中國國民黨變為台灣國
民黨。他們在口頭上支持與中國統一(rhetoric Chinese irredenta)
，也主張反共，不像新同盟會等非主流人士般堅決追求統一。他們雖
然在政治上自稱「也是台灣人」(前提為「當然是中國人」)，但是在
「反李」的鬥爭中難掩其族群上的「中華沙文主義」，甚至不免有「
外省優越感」。與非主流人士相較起來，新黨在民族認同上仍是自認
中國人，但是在政治上，以某種程度在口頭上作務實(或投機)地修正
，試圖抓住台灣人這塊招牌(ethnically Chinese, and politically
Taiwanese as well)。相對的，非主流人士則不論是在民族上、或是
在政治上都是死硬的中國人(both ethnically and politically Chinese)。
(6)難怪他們以「新保守主義」自居，無非要借屍還魂，類似東歐共
黨的新瓶舊酒。
(7)官僚體系雖未明顯介入政爭，卻頑抗政治改革挑戰其既得利益，
尤其是保守的外交部與教育瀰漫大中國意識，短期內並非空降開明首
長能改觀。
(8)有關政黨組織強弱與政黨功能的關係，請參考Katz & Mair(1994)
，Lawson & Merki (1988)，及Panebianco (1988)。
(9)地方派系的頭人覺得他們之所以會當選，完全是靠自己的實力，
並不是靠李登輝的幫忙(coattail effect)；他們甚至認為李登輝在
選舉的過程中有虧欠他們，自然對於黨中央配合的要求不甚熱絡。
(10)有關民進黨各派系在立法院的實力，請參考施正鋒，(1995a)
(11)比如馬英九辭政務委員一職以抗議國民黨與民進黨在國發會的合
作。
(12)除非執政黨的人才不足，比方民進黨在台北市，或者是在國家面
對重大危機時，才有必要成立超黨派的全民政府(national government)。
(13)有關分裂政府的運作，請參考Cox(1991)與Fiorina(1992)。
(14)政治學上對於總統制與內閣制熟優的文獻汗牛充棟，可參考
Lijphart(1992)，Linz(1990a; 1990b; 1990c)，Mainwarning(1993;
1990)， Stepan & Skach(1993)，以及Shugart & Carey(1992)。
(15)西方學者對於憲政體制與東歐國家民主轉型的關係相當關注，文
獻也相當豐富，比如Baylis(1996)，Easter(1997)，Howard(1993)，
Lijphart(1996)， Offe(1996)，以及Whitefield(1993)。
(16)在西歐與北歐的內閣制之下，總統無實權，多為間接選舉，故不
在圖上。如果我們勉強要上去，可以列在保加利亞下邊，即Ｘ軸下方
。瑞士是一種獨立式的國會，其內閣由國會選出來以後便獨立運作，
不用向國會負責(Shugart & Carey, 1992: 161)。
(17)也就是不分選區，全國視為一個選區。
(18)有關民主轉型過程中的行為者，請參考di Palma(1990)，及
Huntington(1991)。
(19)我們可以看到在初選失利的福利國成員尤宏及周平德能獲得補提
名，而正義連線的葉耀鵬與許添財卻被逼退黨。
(20)先誓言頑抗到底的5名福利國國大，最後也在開除黨紀的威脅下屈
服。
(21)美國的弱勢總統與政黨組織脆弱，卻能有效率，只能算是特例，
見Shugart & Carey (1992: 178)的討論。