公法评论

控制SARS与政府的权力-责任重构

秋风

面对SARS，自由主义者发表了很多评论，并引发多方面的争论。这些争论，背后都涉及到比较重要的理论问题，本文旨在对两个争论所涉及的问题进行了一些评论，以期厘清自由主义面对现实时的若干立场和对策。

政体与治道：探讨政府的社会管理职能

崔卫平发表文章《走向社会团结》，对政府应对SARS的一些举措予以肯定，并希望"这次天降的灾难，很有可能成为走向社会团结、社会和解的一个转折"。

茉莉对于崔卫平的文章提出了批评（《大难当头，我们应该"信任政府"吗？》），作者指出，"大不可否认，政府－－哪怕不是民选的专制政府，在瘟疫流行时，也会与人民利益在某些方面相一致，因此，我们必须和政府合作以抵抗萨斯。但合作不等于放弃监督和批评，合作必须保持高度警惕，随时揭发政府新的谎言、新的腐败和侵犯人权的新罪行。"

这种说法当然是不错的，事实上，崔卫平的文章中也没有无条件地信任、服从政府的意思。而从茉莉的文章则可以看出一种情绪，这种情绪具有一定的理论依据：一个政府，如果从政体的角度看，是一个应予以否定的政府，则它的一切行为，我们都应予以批判和反对。--希望我的这个总结不至于过分偏离茉莉的原意。

面对一个政府--尤其现在这个政府--我们似乎至少可以区分出两个层面的结构和功能：政体层面，治理层面。政体乃是这一政府赖以确定和划分权力的结构和程序。这是政府的形而上层面，它决定着权力与权利的关系。现有的政体在我们看来，具有重大缺陷，这一点是毋须讨论的。治理层面则是政府赖以管理日常社会事务的功能。近些年来，有关"治道"（governance）的讨论在西方学界似乎极为流行，国内也多有这方面的研究，作为"治道"，所涉及的，就是在政体之下的政府治理层面的问题。

政体与治道有密切关系，这一点是毋庸置疑的。然而，这两者之间并不存在简单的因果决定关系。在自由宪政政体下，政体与治理的方向和性质经常重叠。而在某些政体下，两者却是有可能在很大程度互相分割。从伊拉克最近的经验中我们就戏剧性地看到了这种关系：萨达姆政权当然是邪恶的，理应垮台。然而，这个政权垮台后，伊拉克的很多地方出现了无政府状态，令民众大为恐慌，社会正常的合作与交换网络遭到摧毁。于是，美军不得不招募原来的警察，恢复社会秩序。而人们仍然接受这些警察的管理。在这里，我们看到了政体与治理的有趣的关系。我们不得不承认，政体更多地是一种抽象的结构和程序，而与具体的人没有太大的关系。这个问题让也让我们不得不回答一个最基本的政治学问题：人民为什么需要一个政府？这�"一个政府为什么会获得统治的正当性"，是两个问题。后一个问题，是站在统治者的角度提出的，我同意休谟的看法，统治者不需要征得人民的同意就可以进行统治，只要他拥有足够的暴力。萨达姆就是这样进行获得统治权的。他的上台既不反应伊拉克人民的心声，也不代表什么公意，更不是什么历史的必然性。事实上，几乎所有的政府都是这样建立起来的。因此，所有的政府都是偶然的，而并不具有任何神圣性。通过什么样的方式改变它，也完全取决于历史的偶然，各种方式之间，并不具有道德或法律上的优劣。换一个角度探讨政府的正当性问题，我们这样提问："人民为什么需要一个政府？"对此，我们可以回答，因为政府能够给人民带来一些便利。人们需要政府来维持一种基本稳定的社会秩序，从而使得社会交换与合作网络能够正常地展开。这是政府有利于人民的主要功能。任何政体，只要它具有起码的理性，就需要提供这个公共品。

根据上述两个角度的正当性之探讨，我们或许可以说，人民接受一个政府，可能同时出于两种考虑：在政体层面上，他们被迫接受暴力博弈和权力讨价还价的结果；但在治理层面上，他们也感受到这个政府带来的便利。同样，他们纳税，也可能同时出于两种考虑，一方面是遭到强迫，他们必须�"坐寇"支付保护费；另一方面，也是一种公平交易，人民自愿购买政府提供的公共品。

人们对于目前的政体的反应是复杂的，尽管自由主义者的态度是比较明确的。但人民仍然接受目前的政府的治理，尽管他们与政府之间缺乏充分的互信（另文论述）。之所以如此，原因在于，在目前的制度下，大量的政府机构主要是在履行一般的社会治理职能。当然，现有政体的结构和原则会严重地扭曲政府的治理行为行为。正因为此，罔顾政体问题，而单纯地研究"治道"，在当代中国会陷入非常尴尬的状态。但治理的功能被扭曲，却并不是取消这些功能的理由。这些治理功能如果完全被取消，则社会普遍的交换与合作网络就有破裂、摧毁的危险，而这样的代价将由所有人承担，事实上，人民不会有承担这种代价的意愿。面对这一基本的逻辑和现实，自由主义者的态度是清晰的：自由主义者对于反自由政体的结构和原则，是坚定反对的；但另一方面，自由主义者在现实的政治实践中是审慎的。原则上的坚定与实践中的现实态度，政体层面对于自由宪政的理想化诉求，与治理层面上热衷推进渐进改革的策略，两者并无矛盾之处。毕竟，自由主义者的策略不能是not or all，因为现实从来不是铁板一块。而且，尤其重要的是，自由主义者希望、且仅仅希望重新构造政体，透过宪政建设构造出一种有益于自由的有关权力划分及制衡的结构与程序；自由主义者区别于民主主义者的地方恰恰在于，它并不会关心权力的来源，它也不关心谁在掌权，因此，它从来不会希望重新构造政府；当然，与法国革命的传统相反，它更没有重新构造社会的幻想。市场与政府的界限

杨支柱、秦晖等人签名的《让二十一世纪的中国成为尊重生命的国度--防治"萨斯"呼吁书》中第二条提出："萨斯病的防治是一个公共安全问题。即使不谈有关部门前一阶段失职导致疫区扩大的责任，也不谈什么对弱势群体一般性的医疗保障，仅烈性传染病本身的性质就要求中央财政承担全部费用：任何人都有权利选择如何看病或者不看病，但萨斯这种烈性传染病不治疗会危及他人、危及整个社会。因此，不是病人自己要治疗，而是国家为了公共安全不得不强迫病人治疗。病毒不受省界的约束，防治这种疾病不仅仅是为了病人的个人利益或某省、某市的利益，中央政府应公开承诺对一切在中国境内的萨斯病感染者和被怀疑感染者给予免费治疗，所有费用由中央财政承担，以确保包括广大农村地区以及城市贫困居民（包括农民工）在内的所有人的生命和健康得到切实有效的尊重和保护。政府应当在居民点设立免费萨斯病检测站点，提供免费检测，以防患者因为乘公共交通工具上医院检测而扩大感染。地方政府与中国境内一切医院有义务垫付防治和医疗费用，中央政府应该承诺在短期内（例如三个月）支付有关款项，解除地方政府和医院的后顾之忧。"

对于这里所提出的由中央政府支付诊治SARS的一切费用，王怡提出批评，他认为，"政府追加预算只能用在医疗条件和科研经费上。医药费和平常一样，应通过个人负担\保险\统筹和呼吁社会慈善来分担。政府充其量只需要求医院不能拒绝无钱病人，或采取财政先行垫付或以政府名义作出连带责任担保，或承诺对确无力支付的病人将予以减免就可以了。而这主要也应由地方政府来负担，因为这是地方政府在未来宪政关系中理应明确的责权范围。中央连带责任即可。要求中央负担所有医药费，这个要求我个人认为很荒唐。本质上是在膜拜中央政府。"

在这两种观点之外，我支持呼吁书中的观点：由于防治SARS涉及到的是公共安全问题，而不是个人健康问题，因而，中央政府理应支付一切费用。我甚至更进一步提出，中央政府应对于处于医学观察状态和被隔离状态的人员的一切经济和财产损失，应予以充分而及时的补偿。

对于这个观点，我下面将逐层予以分析。首先我将解释，为什么治疗应当是免费的，为什么要对被隔离者给予补偿。其次，为什么控制SARS乃是政府的责任。再次，为什么需要中央政府承担。最后，我将解释，为什么这并不意味着中央政府权力的扩大。

免费与补偿

SARS是一种瘟疫。坦率地说，我们之所以诊治、控制SARS，不是因为在我们看来，患者的生命多么宝贵--当然患者的生命确实非常珍贵--而是因为，他所患的疾病对于他人的安全构成了直接、严重的、非常迫切、而且极其现实的威胁。我们不是基于诚挚的人道主义，而是基于我们自己、基于社会最现实的安全考量而进行救治的。我们希望立刻控制住蔓延，而切断传染源是关键。而且，必须在最短的时间内切断，因此，得到病人及其家属的自愿配合，是至关重要的。在这里，我们需要安排一种激励制度使得有关疫情的私人知识如何为社会知晓的问题。对于该瘟疫的某些初始症状，只有病人（疑似病人）及其家属能够最先知道，面对瘟疫，社会需要一种制度安排，使得掌握这种"私人知识"的病人及其家属，迅速地将这一知识向社会公开。完全免费治疗，就是这样一种有效的激励制度，可以激励患者及时地将其所掌握的知识告知医疗机构，从而使医疗机构可以立刻控制一个传染源。而如果没有得到免费治疗的承诺，一部分已传染者将会对治疗望而生畏，从而成为扩散疫情的炸弹。同样，医院如果得不到这个承诺，也会将这些炸弹往大街上扔。我们不能幼稚地对医院的道德寄予太高期望。切断传染源有两种情形，一种是上述已经确定的病人，另一种是对于与病人接触的人士进行隔离。实行隔离，是对被隔离者自由的重大侵犯。面对瘟疫，这种侵犯有充分的正当理由。但此举具有正当理由，并不等于，第一，能够否定此举侵犯个人自由的性质，第二，社会就可以无条件地将这些认识隔离起来。如果是这样，他们遭受双重损失：他们既丧失了人身的自由，又丧失了本应得到的正常收益。他们只有失而没有得，而社会却只有得而没有失，此处出现的是收益与成本的不对称。面对这种激励，被隔离者会千方百计逃避和摆脱隔离，从而威胁公众安全。即使他们被强制接受隔离，也会对社会心生怨恨。因此，必须通过某种救济的方式，对于他们的自由遭到侵犯，给予充分而及时的补偿。社会在享受了他们被隔离之收益的社会，需要支付相应的成本，也即补偿被隔离者的损失。事实上，从另一个角度说，社会是用这些补偿金来购买被隔离者的自由，从而换取自身的安全。而由于只有政府拥有限制、中止某些个人的自由权利的合法的强制权，因此，隔离必须由政府来执行，相应地，应由政府承担其补偿被隔离者的责任。而补偿将使隔离带有一定的自愿交易性质，从而能为被隔离者提供一种配合隔离的激励。不管是免费治疗，还是对于被隔离者提供充分而及时的补偿，都需要社会来筹集资源进行支付。这些费用，是应当由社会--不管是个人、家庭还是商业保险或捐助--还是由政府来承担？

需要由政府来买单

政府的基本功能是提供公共品。当然，对于公共品的内涵，人们有不同理解，但社会安全，在所有的政治哲学论述中，从来都属于最基本的公共品范畴。控制作为一种瘟疫的SARS，是一项最典型的公共品。这种公共品必须及时地提供，否则，会对所有社会成员带来高得不能承受的代价。在这里，我们需要明确，控制和诊治SARS，不是一般的医疗事件，而是一种维护公共安全的事件。对于任何不具有传染性的疾病，理论上即使其死亡率为百分之百，出于政治及经济学考虑，社会仍可不承担任何责任，我们应该期望患者及其家庭承担全部的责任。理由在于，它不具有负外部性（或者负外部性极小）。但显而易见的是，SARS具有极其强烈的负外部性。这种外部性如果不加以控制，其水平会急剧升高到摧毁社会的合作与交换网络的程度。事实上，目前，北京人的正常生活、商业、还有知识分子珍视的学术活动，都受到巨大冲击。在这种情况下�"社会"乐于为了保护自己的安全，而付出一定的成本。

当然，人们可能会辩解说，由"社会"来支付成本，未必意味着必须由政府来付出成本。比如，有人设想，根据科斯定理，可以通过市场交换的办法来解决SARS控制问题：假定一栋楼中某人患有某种传染性疾病，众邻居可自愿地集资若干，支付该人，使其自愿隔离，从而邻居可购买到一个安全的环境。然而，这种方式，对于大规模流动的社会来说，存在操作上的难度。因为在很多地方，比如，在大学、在工地，我们找不到潜在的受害者，从而没有人会愿意自愿出钱购买不被传染的收益。张五常最新一篇文章（《从高斯定律看瘟疫市场》，苹果日报，2003年4月28日）指出，科斯定理在发生瘟疫时是失灵。因为，"瘟疫传染的本质是不能界定产权的。界定产权的本质，是有权者胜，无权者要通过市场购买。瘟疫这回事，是没有胜者：病者负，染者也负。这与工厂污染邻居的例子截然不同。工厂产出有利，邻居受污有损，前者胜，后者负。"

在这种情况下，我们只能希望政府出面，控制疫情。当然，王怡提到了社会募捐这样自愿方式。自由主义者在任何情况下，都乐意选择自愿互助，而不是政府的公共援助。笔者对此已有论述。如果我们的社会中确实已有这样成熟的组织，它们已经掌握了一定的资源，并且具有强大的组织能力，那么，在控制疫情方面，至少从理论上说，如果有一个协调机构，他们的效率确实可能高到替代政府的地步。

但目前的现实是，我们缺乏强有力的自愿性社会互助组织。无奈之下，王怡只好诉诸最原始的临时募捐方式。不过，募捐的方式面临一个困境：当我们募捐的时候，我们需要诉诸人的同情、怜悯，但每天有无数人在忍受各种各样的疾病的痛苦，而SARS病人可能并不是最令人怜悯和同情的，那么，善心人对于SARS患者的怜悯与同情，是否强于对普通癌症患者的怜悯和同情？而如果我们不能唤醒公众强烈的同情和怜悯，单靠公共安全的诉求，能否打动善心人？而且，即使我们募捐来资金，也需要一个组织来分发资金、并监督资金的使用。我们是否有这样现成的自愿性组织资源？最终，这些资金可能仍然要交给政府去管理。事实上，其它方面的大量募捐资金（希望工程之类）确实是通过这种渠道分发的，我们都已经看到了，其混乱程度比政府的财政开支分配渠道有过之而无不及。

且不论此一道德风险问题，单从技术角度看，在控制瘟疫性质的传染性疾病的过程中，必须特别重视时间因素。即使我们确实能够募捐到充足的资金，但我们是否能够在很短的时间内募集到充足的资金？面对瘟疫，任何拖延都是不能容忍的。

事实上，要成功控制疫情传播，必须实施及时而普遍地控制。因此，问题的关键并不在于资金，因为控制疫情的关键不在于治疗已患病者，而在于对传染源实行迅速而彻底的隔离，不使更多人被传染。即使由自愿性组织筹集资金，且足以用于免费治疗或补偿被隔离者，这些自愿性组织仍不能控制传染源，因为这些组织没有限制个人自由的强制权。自愿性组织可以通过交易，换取作为传染源的个体自愿隔离，但对于不接受该交易条件者，自愿性组织却不能进行强制，而只有国家才有这种强制权力。

时间因素与中央政府的出场

在明确了政府应当承担实行隔离、提供补偿、进行治疗的费用之后，我们要论证，从现实的角度考虑，这些费用必须由中央政府，而不是地方政府承担。理由在呼吁书中已有阐述："病毒不受省界的约束，防治这种疾病不仅仅是为了病人的个人利益或某省、某市的利益，中央政府应公开承诺对一切在中国境内的萨斯病感染者和被怀疑感染者给予免费治疗，所有费用由中央财政承担，以确保包括广大农村地区以及城市贫困居民（包括农民工）在内的所有人的生命和健康得到切实有效的尊重和保护。"也就是说，人口的大量跨地区流动，使得任何一地都无法单独解决问题。但这并不必然意味着，费用必须由中央政府承担，因为，中央集权的中央政府出面协调各省，也可以在一定程度上解决疫情扩散的问题。

但在这里，我们依然需要考虑到时间因素。目前的当务之急是如何在最短的时间内控制疫情扩散，中央政府出面进行协调，是需要耗费时间的，而对于疫情严重的认识不一，也会使某些省份对于控制不积极，从而助长疫情扩散。而中央政府直接采取行动，重要的不是降低协调成本，而是可以减少摩擦，节约时间，从而做到及时地控制疫情。

在整个控制疫情的过程中，时间因素的至关重要性，迫使我们不得不寻找一种最能节约时间--也许不是成本最低，尽管时间本身也是重要的成本--的处理程序，显然，在人类已经发明出来的处理紧急状态的工具中，中央政府是自然而然的选择。

重组财政的契机？

当然，我们现在立刻就面临王怡的担心，"你严厉的要求它负上很多的责任，也就是大方的授予他无限的权力。"

我的看法是，这种论断或许过于简单。事实上，现有制度安排的问题，不在于责任之大小，而在于责任与权力的不对称。在很多方面，它具有巨大的权力，而不需承担任何责任，比如，在涉及到公民权利的领域；比如在财政问题上，它只有税收的权力，而不承担由人民代表审议预算、并严格按照预算开支的责任。这枚硬币的另一面就是，它拒绝承担很多责任，尽管它的权力使它有能力承担起这方面的责任。最典型的例子是教育，中国的义务教育成为父母的义务，而政府却摘清了自己的全部义务。当然，我没有说政府必须自己开办学校，但政府普遍地向每个孩子提供接受最基本教育的费用（但政府无权干涉父母为额外增加教育投资并为自己孩子选择教育方式的权利），乃是现代国家提供给公民的一项基本公共品。

同时，我还要说，王怡的上述担心，其实是有点时间上的错位。在我们交纳税款（或者说确定交纳税款的元规则）之前，我们确实应当讨论，是否作为公民的我们要让政府承担太多的责任。因为，就像王怡说的，这个时候，你必须考虑，你严厉地要求它负上很多的责任，你也就必须赋予他更大的征税权力，更广泛地支配社会资源的权力，进而也甚至包括让它来控制公民人身的某些权力。

当然，我们都知道，这个真正的政治问题，从来没有被提到中国的政治台面上，允许人们进行公开的辩论。我们不得不接受一个政府，这个政府已经获得了巨大的、几乎是不受限制的权力。我们已经交纳了大量的税款，我们已经拥有一个庞大的政府，此时，我们的问题就是：如何让这个政府承担起我们认为它应当承担的责任。既然我们不能与人家就税款本身进行讨价还价，那我们就只好放弃这个政治问题，而讨论治理层面的问题：看看如何能够让我们已经交出去的税款发挥最大效用。

显然，此时，我们所要讨论的已经不是要一个大政府还是小政府的问题；哈耶克曾经说过，自由主义的问题不必是政府大小的问题，问题的关键是，政府如何行使其手中的权力。这是宪政层面上的问题，此处不论。事实上，在当下的语境中，我们还面临一个具有一定技术色彩的问题：我们已经面临一个大政府，我们的问题是，如何让这个政府重新分配它的责任和资源，使之更为合理而有效地服务于社会普遍的合作与交换网络；我们需要搞清楚，为此，它应当放弃哪些不必要的职能，应当增加哪些必要的职能。

假如我们已经交纳了税款，却不给它附加我们认为恰当的责任，那个政府就完全成了"坐寇"：它只收税，而不承担任何责任。如果我们认为它确实是个政府，并且不是完全不理性的，我们就需要让它承担起我们认为恰当的责任。（注：这一段的讨论受到秦晖先生的启发）

由此，我们谈到王怡的另一个问题，他担心"中央财政危机早点彻底爆发"，事实上，我们或许可以期望，这次事件有可能推动中央政府进行改革。简单地说，我们希望，此事件有可能推动政府调整财政支出的方向，将税款真正用于提供公共品，而不是追逐利润（投资于国有企业），或者去搞什么宏观调控。

政府的任务是提供公共品，当然，对于公共品的内涵，人们具有不同的理解。但最核心的公共品应该是维护一种稳定而健全的社会秩序，因此，应当提供公平的司法制度，提供公平的教育机会（但这并不意味着一定由政府直接创办学校），提供基本的公共卫生（注意，不是个人医疗保障）然而，我们看到，公共资金在投入到这些领域的时候，总是非常吝啬。相反，大量公共资金被投资于创办国有企业，或追加投资，用于没有效率的公共工程。

此次疫情，或许会使政府意识到作为公共品的公共卫生系统可怕的问题所在，从而在这方面投入更多资金。西方福利国家的医疗保障确实已经成为政府沉重的财政负担，其运作模式受到自由主义的严厉批评。但我们却走向了另一个极端，在很多地方，连基本的公共卫生系统都不具备。当然，这些未必需要政府来直接供应，但在很多情况下，需要政府提供资金，或进行转移支付。其运作模式可以讨论，但首先要获得相应的资源，这样的资源，往往需要政府来供应。

如果财政开支偏离赢利性事业，而更多地转向作为公共品的公共卫生系统，那将意味着政府财政政策的重大转变，意味着政府向其正当功能的回归。而财政问题，从来都是政治问题。

（2003年4月28日星期一）