公法评论中华政制之道

公法评论	惟愿公平如大水滚滚，使公义如江河滔滔 et revelabitur quasi aqua iudicium et iustitia quasi torrens fortis

　任维德

中国社会转型时期的公共权威转换与重塑

　　内容提要：在当代中国社会转型过程中，政治领域出现了公共权威弱化及其流失的现象，成为转型时期中国社会面临的严峻问题，影响着社会主义现代化建设的进程.本文认为，转型时期的中国需要公共权威，需要一种与社会主义市场经济体制相适应、体现现代民主精神的公共权威--法理型权威．确立法理型权威，必须依法治国，建设社会主义法治国家；必须加强党的领导，维护党中央的权威；必须加强国家机关建设，强化全国人民代表大会和中央人民政府的权威；必须加强法制教育，使法律意识成为一种社会风尚，内化为公民的共同信念、民族精神、社会共识和集体文化。　　

　　一、问题的提出　　

　　社会转型是指社会结构和社会运行机制从一种型式向另一种型式转换的过程，它具体地表现为社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。当代中国社会转型的实质就是如何完成经济、政治和思想文化等领域全面性的社会变革，由传统农业社会向现代工业社会、传统计划经济体制向社会主义市场经济体制、封闭型社会向开放型社会转变的社会变迁和社会发展，实现"中国式"的现代化。自1978年改革开放以来，中国重新启动了现代化的历史进程，进人了全面建设社会主义现代化的新的历史时期。20多年的改革开放和现代化建设，给中国社会带来了巨大的进步和深刻的变化，当代中国的。社会转型和发展，在经济、政治和思想文化等领域取得了举世瞩目和公认的伟大成就。同时，也存在着诸多问题。其中，政治领域中公共权威弱化及其流失严重的问题，已经成为当代中国社会转型中面临的严峻问题，直接影响着社会主义现代化建设的进程。

　　　　所谓公共权威，主要指党和政府的权威，特别是党中央、全国人大和中央人民政府的权威，同时也包括作为公共意志象征的法律、政策的权威等等。　　

　　当前，公共权威弱化及其流失主要表现：

　　　　其一，党和国家的路线、方针、政策在全国范围内难以得到全面贯彻和执行，"上有政策，下有对策"，并以"对策"化解政策。凡是对本地区、本部门有利的政策就大加应用，充分发挥，贯彻执行；相反，凡是对本地区、本部门不利的政策就千方百计地绕行或者大打折扣地敷衍执行。严重影响了党和国家的权威，难以动员和有效利用社会资源，形成政治上的合力，推进社会协调发展。　　

　　其二，国家权力运行效能下降、减弱，甚至出现一定程度上的失控。一是体现在国家机关相互关系之间，国家权力机关对行政机关、司法机关的监督不力，缺乏有效的制约机制。二是公职人员、特别是领导干部违法违纪现象时有发生，腐败行为比较严重，群众极为不满。据中国社会科学院"社会形势分析与预测"课题组1998年底对全国22个省市区的2278名城镇居民调查显示，"惩治腐败"是公众关注的首位社会问题，有65.2%的居民表达了这一倾向。三是政府对国民经济和社会发展的宏观调控略有失灵，效果不太明显。如1996年以来，中央在金融领域采取的一系列货币金融政策及其措施、刺激投资措施以及扩大内需措施等等，对于启动经济来说，效果不太明显。　　

　　其三，公众对党的路线、方针、政策能否彻底贯彻和变为现实，缺乏足够的信心；对政府及其施政纲领、措施取得成功的预期值不高。对于政府能否广泛而有效地进行社会动员，推动现代化进程和社会发展，实现预期目标，相当一部分公众心存疑虑，信心不足。例如，国家体改委社会调查系统1998年11月　进行的全国城镇居民"社会形势与改革社会心理"问卷抽样调查显示，59.8%的城镇居民同意"中国的很多事都是雷声大雨点小，机构改革也难例外"的说法，52.3%的城镇居民同意"政府机构总是越精简越膨胀"的说法。说明即使在当前国内外政局较为平稳的情况下，公众对政府及其施政纲领、措施取得成功的信心仍然不足，预期依旧不高，对未来政治发展缺乏一种稳定的期望。　　

　　其四，法律意识和法制观念淡薄，社会主义法制缺乏应有的权威。有法不依，执法不严，违法不究的现象时有发生；社会主义法制观念和法律意识尚未成为一种社会风尚，内化为公民的共同信念、民族精神、社会共识和集体文化。　　

　　上述公共权威弱化和流失现象的存在，严重阻碍着我国社会转型和社会发展的进程，成为当代中国社会政治领域面临的严峻问题，必须引起我们高度重视。　　

　　二、转型时期的中国需要公共权威　　

　　任何社会都需要公共权威。没有一定的权威，整个社会就不能正常运转，特别是处于转型时期的社会更是以承认权威为前提条件。纵观"后现代化"国家社会转型和发展的历史，可以保持全国性公共权威制度所造成的优势，以对付经济、文化和社会的迅速变迁以及广泛的公民政治参与所带来的压力和挑战，这是至关重要的。对于处在社会转型时期的中国来讲，保持强有力的公共权威显得更为重要。　　

　　首先，当代中国的社会转型和发展需要稳定，而稳定则有赖于强有力的中央政府和法律体系等社会公共权威来加以保证。　　

　　社会稳定是社会发展的基本前提，保持稳定的社会政治环境，对于致力于经济发展和现代化建设的国家来说是至关紧要的。当前，我国的改革和发展已进入了体制转轨的关键时期，社会主义市场经济体制的创建，要求政府的各种改革和发展措施相互配套、协同发展，更要求有法制来推动和保障。在这一关系到整个国家、民族前途和命运的体制创新过程中，如果没有强有力的社会公共权威，特别是如果没有一个强有力的中央政府来领导人们有组织、有计划、有步骤地进行，没有一个高度权威的法律体系来保障改革方向和成果，那将是中华民族的灾难。　　

　　其次，社会转型时期经济利益分化的现实，呼唤一个强有力的中央政府以及权威的法律体系，以克服和抑制转型过程中出现的负面效应。　　

　　当代中国的社会转型过程，也就是利益关系不断调整的过程。改革打破了旧的利益格局，而新的利益格局又迟迟未能建立起来。在这种变化不定的形势下，尽管人们的生活水平普遍有了较大幅度的提高，但由于平均主义思想影响严重，同其他更为富裕的人们相比较，社会心理失衡在加大。一旦处于比较利益不利的阶层、地区感到改变贫穷处境的渺茫，会倾向于从体制外寻求利益的补偿。在此情况下，如果没有一个权威的中央政府及其法律体系，通过建立和完善社会保障机制和规范的政府间转移支付制度来给比较利益不利的人们以补偿的话，就会威胁到国家的统一和社会的稳定。　　

　　再次，我国社会经济发展所面临的复杂国际环境，要求存在强有力的公共权威，建立一个极有权威的中央政府。

　　当前，世界经济正日益趋向全球化、一体化，在国际经济体系已经形成、世界市场已经被瓜分完毕。国际竞争日益激烈的条件下，包括中国在内的"后发展"国家要想在世界经济体系中保护民族经济、开发海外市场、打破外国贸易壁垒、反对经济贸易制裁，并在竞争中争得一席之地，在尽可能短的历史时期内向现代化国家过渡，就必须组织起一个具有前意识和民族责任感的现代化领导集团，通过各种必要的政府行为以调动、集合、配置、开发、获取、优化资源，并借助国家权威来形成一种强大的社会凝聚力和政治合力，尽快缩短与发达国家的差距。同时，还应当看到，出于既得利益的考虑和对一个强大中国的莫名恐惧，以美国为首的西方资本主义国家总是千方百计地遏制中国，不遗余力地炮制所谓"践踏人权论"、"中国威胁论"、"粮食危机论"、"遏制中国论"等论调，企图以此来给我国的经济发展设置障碍。这一切无不再一次提示我们，要保持一个权威的中央政府以应付国际上的各种挑战，为我国顺利渡过转型时期创造一个良好的国际环境。　　

　　第四：当前中国社会转型时期经济发展的不平衡和差距拉大，要求强化公共权威，特别是加强中央政府的权威。

　　改革开放以来，我国社会经济发展迅速。然而，伴随着经济的高速增长，地区发展差距在不断拉大。例如，从经济增长速度来看，"八五"期间，全国国内生产总值（GDP）年均增长率为11.8%，其中，东部地区在16%以上，而中西部地区仅为9%左右。国内生产总值（GDP）东西部地区之间的差距1987年为1：0.5，1993年扩大为3.2：1，1996年进一步扩大为3.3：l。再从工业产值在全国的。比重来看，由于东部地区发展速度高于西部地区，1985年至1994年，东部地区工业产值在全国的比重由46.3%上升为66.47%，而西部地区则由12.75%下降到11.33%。10年间，东部地区上升了20.17个百分点，而西部地区则下降了14.2个百分点。此外，城镇居民不同收入层之间的收入差距也在逐步拉大。统计数据表明，1990-1998年，我国城镇居民 20%最高收入户与 20%最低收入户年收入的差距，已由 4.2倍扩大到 9.6倍；20%最低收入户的收入占城镇居民总收入的比重从9.0%下降到5.5%，20%最高收人户的收入占城镇居民总收人的比重则从38.1%上升到52.3%，其中，10%最高收入户的收入占城镇居民总收入的比重达38.4%，这种收入差距，从国际比较来看也是很大的（1990年美国20%最富有家庭的收入占总收入的比重为44.4%，20%低收人家庭的收入占总收入的4.6%）。短短十几年时间，我国已经由一个平均主义盛行的国家，变成一个贫富差距过大的国家。社会经济发展的不平衡，暂时拉大了少数富有者与大多数人之间在利益占有方面的差距，导致多数人程度不同的期望受挫，由此产生"相对剥夺感"。这一社会经济发展形势，客观上需要强有力的中央政府在国家实施现代化的过程中，进行充分的政治协调。如果中央政府不具有足够的权威对各种利益矛盾进行协调，化解矛盾与利益冲突，一般矛盾也有可能激化，从而引起社会动乱和导致政局不稳。　　

　　最后，社会转型时期中国的政治发展和政治体制变革，要求强化中央政府的权威，确立社会主义法律至高无上的地位。　　

　　政治发展和政治体制变革同社会稳定存在着复杂的关系：一方面，伴随着政治发展和体制变革而出现的社会政治动员，具有刺激公民政治参与频度增高的作用。由于变化中的体制参与容量不可能增加很快，所以往往会出现公民政治参与量的增加快于参与渠道容量增加的矛盾，导致社会不稳定。另一方面，政治发展和体制变革会提高人们的政治道德评价标准，促使其以较高的价值标准重新审视政治系统，因而现行体制的弊端有可能被放大。因此，在实践中往往会遇到政治发展和体制变化的缓慢性与公民对政治发展和体制变革期盼的急切性的矛盾，从而导致社会政治认同危机，增加社会的不稳定因素。有鉴于此，需要有公共权威体系，特别是需要有一个强有力的中央政府以及极具权威的法律体系，通过政府行政功能和法律控制功能的发挥，以号召、吸引公民对政治的认同，调节社会矛盾，从而增强社会的政治凝聚力，建立和保持正常的社会公共秩序。　　

　　三、转型时期公共权威的转换与重塑　　

　　转型时期的中国需要公共权威，问题的关键在于需要什么样的公共权威和如何确立公共权威。德国著名政治社会学家马克斯·韦伯曾把权威分为三种基本类型：一是传统型权威，它以传统的不可侵犯性和执行这种权力的人的地位的正统性为依据，并建立在"权力的威严是从历史继承下来并将永远存在"这一信念的基础之上；二是个人魅力型权威，它以领导者个人的特殊品质和能力以及由此形成的感召力为基础，直接表现为对个人的崇拜和迷信；三是法理型权威，它以理性的选择和法律的程序为原则，依法任命，并赋予行政命令的权力，其主要特征是依法行政和按章办事。按照马克斯·韦伯上述关于权威类型的划分，1978年以前，我国的公共权威属于超凡个人扭力型权威。这一权威以毛泽东为中心，渊源于毛泽东在长期的中国革命实践和社会主义建设初期建立起来的崇高威望，对中国社会主义建设事业曾起过非常积极的历史作用。然而，由于超凡个人魅力型权威的力量不在于法律的确认，而在于人们发自内心的信赖、支持、崇拜和迷信，致使毛泽东的个人权威至高无上，高度集权的领导体制和决策体制在中国得以形成，以言代法，以权凌法的现象普遍存在，严重阻碍了中国的社会发展和现代化进程，并最终导致"文化大革命"的灾难和悲剧。

　　"文化大革命"结束后，伴随着对个人崇拜、迷信和高度集权体制的否定，导致了公众对政治权威的逆反心理和反叛权威意识的强化，使原有的全能主义的个人魅力型权威在中国社会生活中失灵；经济改革的深入进行和社会主义市场经济体制的逐步确立，则进一步动摇、瓦解了个人魅力型权威的社会基础。原有个人魅力型权威的丧失和新型权威的尚未确立，使中国社会有可能出现"权威真空"，并由此危及我国社会的转型和现代化的进程。我们认为，转型时期的中国迫切需要公共权威，这一权威应与社会主义市场经济体制相适应，促进经济的发展和社会的全面进步，它就是法理型权威。法理型权威重在法律与制度，它所要求的不是对某个具体个人、领袖的忠诚，而是对制度和法律的忠诚；它虽然也承认个人的作用，但更注重于领导集团和组织结构在规范的制度范围内运行。法理型权威是现代民主政治的基本条件和重要标志，也是经济发展和社会稳定的体制保障。当代中国的社会转型，从政治发展的角度讲，应当实现从个人魅力型权威向体现现代民主精神的法理型权威的转换，即由人治到法治，确立和重塑社会所需要的新型公共权威。　　

　　首先，确立法理型权威，必须依法治国，建设社会主义法治国家，使法律在社会生活中具有极大的权威。　　

　　法律、法制和法治之所以为现代民主社会所必需，就在于它是公共利益的集中体现和公共意志的记载，具有内在的合理性、至高无上的权威性。因此，法律化、制度化是法理型权威得以确立和运行的基本前提和关键。在我国，促使个人魅力型权威向法理型权威的转换，必须从法律上制度上确立党和国家及其领导人在社会政治生活中的地位，确认党和国家权力限于宪法和法律授予的范围，使党和国家的一切活动都必须以宪法和法律为根本准则，依法通过各种途径和形式管理国家和社会事务，维护宪法和法律的尊严，保证宪法和法律的实施，使依法治国真正成为党领导中国人民治理国家的基本方略。

　　其次，确立法理型权威，必须加强党的领导，维护党中央的权威，坚定不移地坚持党的基本路线不动摇．　　

　　中国共产党的执政地位和在我国社会主义现代化建设中的领导核心，是由中华人民共和国宪法明确规定和确立的．在我国，加强党的领导，维护党中央的权威，说到底就是维护宪法和法律的权威．加强党的领导，关键在于加强执政党自身的建设，坚持党的民主集中制原则和集体领导原则，切实肃清任何形式的专制主义的领导制度和领导行为，实行集体领导，使党在高度民主的基础上形成强大的政治凝聚力和集体权威。当前，维护党中央的权威，最重要最根本的就是要维护以江泽民同志为核心的中央领导集体的权威；就是要高举邓小平理论伟大旗帜，坚定不移地坚持党的基本路线不动摇，使党的路线、方针和政策具有连续性、稳定性，不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。　　

　　再次，确立法理型权威，必须加强国家机关建设，特别是要强化全国人民代表大会和中央人民政府的权威。　　

　　在我国，全国人民代表大会是最高国家权力机关，由人民选举的代表组成，最广泛地代表着人民的意志和利益．从这个意义上说，强化全国人民代表大会的权威，也就是加强人民的权力，体现人民的意志和利益，保证人民对国家的管理、制约和监督；也就是加强国家权力的集中统一，有效防止权力分散、权力分割、各行其是等危及国家权力的现象。国务院即中央人民政府的权威来源于宪法、法律和选举，是全国人民代表大会的执行机关和国家最高行政机关，它由建立在民主基础之上的全国人民代表大会选举产生，并对它负责，受它监督。因此，强化中央人民政府的权威，也就是维护人民代表大会的尊严，强化宪法和法律的权威。当前，强化全国人民代表大会和中央人民政府的权威，最根本的就是要健全严格的依法办事机制，确立人民代表大会至上原则，切实保障人民代表大会行使国家权力；就是要转变政府职能，加强政府对社会经济、政治和文化生活的宏观控制能力，树立高效廉洁的政府形象，保证政令畅通。　　

　　最后，确立法理型权威，必须加强社会主义民主与法制教育，建设社会主义民主文化和法律文化，提高全民的民主意识和法律意识。　　

　　法理型权威有赖于公民的民主意识和法律意识，需要一定的民主文化和法律文化氛围。因此，实现从个人魅力型权威向法理型权威的转换，必须加强社会主义民主与法制教育，增强全体公民的民主意识和法律意识，使学法、懂法、尊法、重法、守法、用法成为社会风尚，让社会主义民主与法制深人人心，内化为公民的一种共同信念、民族精神、社会共识和集体文化--民主文化和法律文化。唯有这样，才能使社会主义民主与法制精神成为人们行动的指南，规范人们的社会行为。