公法评论

秦晖3.23北大演讲：中国农民问题

　　来源：一塌糊涂
　　
　　
　　花絮：在秦晖到来之前黑板上已经写了几个字，其中有关秦晖
　　的介绍文字写的是“清华大学教授，博导”，秦晖到来以后径
　　直拿黑板擦擦掉了“博导”两字，盖因清华已经不让他带博士
　　两三年了，:P
　　
　　　农业问题千头万绪，国家说农业为基础，80年代每年都有
　　一号文件（也就是说每年第一号文件都是关于农业的）。长期
　　以来农业发展过程中问题很尖锐，直到2000年李昌平上书提到
　　三最（农村真苦，农民真穷，农业真危险）引出了三农问题。
　　而所谓三农问题，其实就是农民问题。农业不存在问题，农业，
　　即农产品的供给问题，在80年代改革开放以后已经不成问题，
　　以前曾有米袋子菜篮子一说，如今只有农产品过剩的问题。我
　　这里所讲的也不仅仅是农村问题，农民真要出问题可能不在农
　　村，而在城市。农村问题的主体体现在进程的农民与原体制的
　　矛盾问题。如今关注农村问题的许多话题常常是几年一个转移，
　　如劳力转移，产业化改革，提高农民收入，税费改革，村民自
　　治等，关于农民问题的宏观发展趋势也常常有不同看法。人们
　　常说农业发展第一波为大包干，第二波为乡镇企业的兴起，农
　　民非农业化（以非城市化的方式）。第三波是什么？96年有人
　　说是农民进城，98年说产业化是第三波，2000年又有人说村民
　　自治是第三波，最近则是说税费改革是第三波，说是继土改和
　　联产承包后的第三次解放。事实上，第三波到底在哪里和对农
　　民问题的宏观把握有关。
　　　农民问题说复杂相当复杂，说简单也相当简单。它不像西
　　方社会农民问题主要是保护的问题，而中国的农民问题就大方
　　向而言不存在悬念。中国农民问题矛盾很尖锐，但方向很清楚，
　　还是改革过程中的问题，不像西方是现代化以后的问题。
　　　简单的说，解决农业现代化过程中绕不过去的两大问题，
　　一是权利（right）的提高，一是农业人口的减少。权利的提高
　　也就是杜润生先生曾经说过的“给农民以国民待遇”。杜老没有
　　说给农民平均收入而说给农民以国民待遇即权利，方向是抓的
　　很准的。二十多年的改革也是沿此方向千斤的。重农也应该从
　　这两方面着眼。中国应该有新重农主义，不是老的重农主义。
　　老重农主义其实是重农抑商，表面上是重农，实际上是重国家
　　财政，抑商是趋民归农，靠国家强力，包含很浓的国家统治的
　　味道。实际是商鞅所说的“强国弱民”，重官抑民。历代王朝
　　越重农，农民的日子越不好过，农民起义也往往发生在重农的
　　时候。重农主义和重商主义都往往与实际意义相反，重商往往
　　是加强了国家控制，反而抑制了商业的发展。现在要讲的新重
　　农主义就是上面所说的两点，一是权利的提高，一是农业人口
　　的减少。
　　　人数的减少是现代化发展过程中的问题，是一个自然的过
　　程，农民权利要提高，人数要减少其实合起来也就一个问题，
　　就是农民的权利提高的问题。下面分几点进行阐述。
　　
　　税费改革
　　　税费改革的关键点在哪里？现在的农村问题其实不是几十年
　　农业发展的问题，也不是解放后农业发展的问题，而是两千年农
　　业积累的问题，税轻费重，“明税轻，暗费重。集资摊派无底洞”。
　　历史上农业税费也就两大块，一块是起，一块是存。起，即起运，
　　解运到京城，存，即留，留在当地发展。起运的比重增大以后，
　　地方上留下来的份额减少，要维持开支就要增加赋税，而增加赋
　　税又常常让各级官员克扣，中央也无法掌握实际负担和开支情况。
　　赋税增加到一定程度以后承受不起了就要改革，简化税折，明晰
　　收费，让农民明确哪些该收哪些不该收，减少官员中饱私囊的机
　　会。并税除费历史上其实很常见，而且初期效果往往很好，减少
　　了中途流失，规范了收费过程，可以增加国家财政收入，但常常
　　不久以后就引起反弹，在税外出现新的费用，而且超过以前。中
　　国老百姓并无纳税人权利，交什么不交什么完全由官府控制，一
　　些名目在合并税费以后消失了，但给后来人重征创造了条件。比
　　如说劳役，并入代役税由政府用这笔钱雇人劳动，实行一段时间
　　以后政府需要劳力又需要农民出工了，原先农民交的代役税又不
　　退给农民，每改一次农民负担加重一次。九十年代初期就推行过
　　并税改革，过两三年后不够用了就又征，形成黄宗羲怪圈。
　　　税费改革要搞，但不能广搞税费改革，要跳出黄宗羲怪圈就
　　不能搞量出为入，而应该搞量入为出，不能政府要花多少钱就收
　　多少，而应该反过来，根据收入确定支出。税费改革同时要精简
　　乡镇机构，撤销乡政府也好，精简也好，实际上是一个人员安置
　　问题，所以税费改革要与人员安置结合起来。另一个需要结合的
　　问题是国家应该负担起义务教育的责任。现在地方财政很大一部
　　分是用来办义务教育了。税费改革必然引出乡村政治体制改革和
　　义务教育改革，其背后还有更深的问题。
　　　所谓黄宗羲定律是皇朝与子民的关系造成的，而现代社会
　　讲究的是无代表不纳税。税收应该受到纳税人权利的制约。农民
　　负担问题仅靠税费改革是不够的。有人提议给农民免税，但这一
　　提议本身也有问题。事实上，财政上免税是可行的（现在征税成
　　本本身就耗掉了税额的一大半）。但我认为农民问题的最大问题
　　在于传统身份性的归附，是因为身份低下而征收的这种税，并不
　　是一种全民统一平等的税，还是属于皇粮的性质。农民交纳的也
　　并不是个人收入所得税。按照目前月收入800以上需要交纳个人
　　收入所得税的标准，许多农民都不需要交这种税。流转税由于农
　　民收入并非营业所得，更是无从谈起。有人提出农民交税是一种
　　地租，这种说法也有问题。法律上土地并无国有，城镇土地是说
　　国家所有，农村土地则是说的集体所有，国家并没有土地所有权。
　　有人说三提五统就是一种地租，但如果承认说三提五统是一种地
　　租，那承租方和租佃方之间的契约何在？双方并无契约自由，不
　　是自由租佃，没有契约式的租佃关系。现在的农民，不管是否愿
　　意都得交税，现在征税的合理性仍然延续的皇粮国税的思路。提
　　免税实际上是承认国家有征税权，但实际显然并非如此。西方发
　　达国家即使补贴而且不贴远远高于征收的税也不提免税。所谓税
　　费问题其实还是一视同仁的问题，用同等眼光看待城市和农村的
　　问题，减免税也不因某种身份而决定。中国应实行城乡一视同仁，
　　一视同仁则许多问题将不成其为问题。
　　
　　　农民问题的第二个问题即土地问题，许多人说农村的一切矛盾
　　是地主与农民的矛盾，地主与佃农的矛盾。他们认为土地私有导致
　　自由买卖，导致土地兼并，然后矛盾激化，引发农民战争。许多人
　　说起私有制仍然总说可能引起战争，不住张100％的土地私有制，
　　说即使承认私有产权的国家土地产权仍有保留，但这并不绝对，不
　　过这是另一个问题了。其实从传统引申出来的解决现代农民问题的
　　思路本身就成问题。地权真的很集中么？土地集中真的是由于自由
　　买卖引起的么？农民战争是否由地主和佃农矛盾引起？每一个环节
　　都有疑问。事实上历史上卷入农民战争的并不是无地可耕的农民，
　　而是有地没法耕的农民。因为负担太重，土地成了想甩也甩不掉的
　　包袱。即使承认土地兼并是一个问题，土地兼并多大程度上是由市
　　场自由买卖造成的这本身还是一个有待论政的问题。历史上的特大
　　地产并不是由自由贸易产生的，目前中国式的土地兼并不亚于土地
　　私有化的国家。土地兼并以政府圈地的形式展开，土地承包的费用
　　并不交给农民而是给了政府，造成农民无地可耕。政府圈地是一个
　　典型现象，公司征地应该与农户一家一户的谈判签协议，但现在是
　　政府做主，出现了描述旧社会时常用的“买通官府，害的人家破人
　　亡，然后趁机买下了地”的情形。民间自由交易中想占这么大的地
　　绝无可能，大多都是与政府勾结的。争论土地私有的双方立论本身
　　就都有问题，双方都认为土地私有化以后会变成很大一片土地形成
　　土地兼并格局，但这前提本身就很可疑。私有化以后会不会变成大
　　片？在多大程度上会变成大片？土地兼并并不因农民有产权，恰恰
　　是因为农民无产权。现在土地承包法明确规定农民享有的是物权而
　　不是债权，否定了把农民享有土地看成租地的行为，农民向集体缴
　　纳的不是地租，拖欠也不够成可以回收土地的理由（而债权则是
　　强调租佃关系，即债权关系的，强调支付地租是使用土地的前提，
　　不交地租地主有权收回土地），实质上是强化了农民的产权，但这
　　个问题还远未得到解决。
　　　许多人仍然不住张私有，认为土地是一种社会保障，社会保障
　　不可以私有。在农村没有社会保障的前提下这一说法有一定的道理，
　　但以此反对私有则不成立。社会保障不能私有是指承担社会保障的
　　责任不能自由，国家不能退给个人，而不是享有个人保障的权利不
　　能私有。以土地作为社会保障是因为国家不承担社会保障的义务。
　　从这个意义上说社会保障不能私有本身就是废话，所谓保障，即让
　　农民自己养活自己，现在本来就是农民自己养活自己。发达国家的
　　社会保障个人也承担部分义务，但社会保障的主体仍然是国家和企
　　业。现在政府无任何转移支付而强制个人掏钱，很容易造成官商勾
　　结。所谓土地是社会保障不能私有化的说法并不成立。实质上是国
　　家享有权利而要农民承担义务，与通常的社保正好完全相反。说到
　　这里扯远一点，在中国这种权利义务倒置的现象很普遍，比如说义
　　
　　务教育，本来应该是政府承担费用的，结果却成了逼老百姓掏钱送
　　子女上学，在严格实行义务教育的国家其实是不应该有希望工程存
　　在的，所以现在希望工程也开始重点转移了，开始强调扶助贫困大
　　学生了。政府在土地上享有权利而让农民承担义务不能说成是社会
　　保障，而且还是把农民当作傻瓜。农民并不会有地就卖的，而且现
　　在土地并不保障农民生活，反而成了农民纯粹的义务。土地在有些
　　地方是零价值甚至是负价值，土地成为了农民想甩却甩不掉的包袱。
　　农民的地权太弱，中国的土地问题不管是否实行土地私有都应该强
　　化农民的地权。
　　
　　　以下为有关产业结构调整，农村产业化，城市化等方面秦晖
　　教授的观点，因本人身体不很好，这里就只简单的说一下了。
　　　产业结构调整，中央的提法是好的，但调整中由于农民权利
　　得不到尊重，成了政绩工程。提高农民收入的说法也不错，但一
　　旦成为了官逼的过程，就糟糕了。产业结构调整中一个很严重的
　　问题是农村承担了结构调整的完全的风险。政府其实并无权逼农
　　民做什么，即使是逼农民富，善等看起来很不错的事情。农业产
　　业化的提法本身就很费解。产业化过程中只能是公司＋农户或者
　　合作社＋农户，不管怎样都只能是一种讨价还价的关系，但产业
　　化以来常常发生的是公司（特别是有政府背景的公司）坑农的事
　　件，由于谈判地位的不对等，农户没有集体的谈判组织，其谈判
　　实力基本为零。中国的城市化过程经历了从不承认到承认的过程，
　　苏军哦为城市化实际上是市民化的过程，包含职业的转变，也包
　　含身份的改变，即公民化。“城市的空气使人自由”，所谓城市
　　化其核心也就是公民化。现在一方面城市化造成农民义务或负担
　　的增加，政府主导的造城运动失控（人为的造城引起效果适得其
　　反），另一方面对移民过于缺少弹性的管理，对自发性街区居民
　　的居住权重视不够。事实上应该善待新移民，允许贫民窟（slam）
　　的存在，他们的权益得到保障以后并不会成为激进主义的发源地。
　　
　　　结语：中国农民问题有许多方面，背后都有从peasent到citizen
　　的问题，即使不成为市民也应该享有市民的权利。如果对农民问
　　题的观察不是建立在提高农民权益这一层面上理解，许多事情都
　　会成为问题。